什么是政策性破產(chǎn)政策性破產(chǎn)的局限性
什么是政策性破產(chǎn)政策性破產(chǎn)的局限性
政策性破產(chǎn)是由政府主導(dǎo)、法院實施的有計劃有步驟的破產(chǎn)行為。那么你對政策性破產(chǎn)了解多少呢?以下是由學習啦小編整理關(guān)于什么是政策性破產(chǎn)的內(nèi)容,希望大家喜歡!
政策性破產(chǎn)的簡介
政策性破產(chǎn),又稱計劃內(nèi)破產(chǎn),是指國務(wù)院有關(guān)部門確定的納入國家破產(chǎn)兼并計劃并享受相應(yīng)優(yōu)惠政策的國有企業(yè)的破產(chǎn)。
政策性破產(chǎn)雖然不是國有企業(yè)改制過程中的必然結(jié)果,但卻是面對無解的改制方程式時必然的選擇,如同刮骨療傷以保肌體整體的生命活力。
從1994年開始,為轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實現(xiàn)國有企業(yè)三年脫困,開始開展“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點工作,政策性破產(chǎn)由此而生。
政策性破產(chǎn)有一個演變過程。1994年10月25日,國務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[1994]59號)規(guī)定,上海、天津等18個被國務(wù)院確定為優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點工作的城市的國有企業(yè)破產(chǎn),企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得首先用于安置職工,企業(yè)在破產(chǎn)前為維持生產(chǎn)經(jīng)營而向職工籌措的款項視為破產(chǎn)企業(yè)所欠職工的工資優(yōu)先清償。
1997年3月2日是,國務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》(國發(fā)[1997]10號)將試點城市由18個擴大到111個,國務(wù)院成立“全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,制定全國企業(yè)兼并計劃,凡納入該計劃的國有企業(yè)破產(chǎn),即使其土地使用權(quán)被抵押,亦應(yīng)用轉(zhuǎn)讓所得安置職工。不足部分還應(yīng)以企業(yè)其它財產(chǎn)支付。
1999年4月16日,國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、中國人民銀行《關(guān)于1999年國有企業(yè)兼并破產(chǎn)工作有關(guān)問題的通知》(國經(jīng)貿(mào)企改[1999]301號)規(guī)定,凡列入1999年國家兼并破產(chǎn)項目的國有企業(yè)破產(chǎn),無論是否在試點城市,均適用上述兩個文件規(guī)定的優(yōu)惠政策,2000年全國領(lǐng)導(dǎo)小組又在《關(guān)于2000年全國企業(yè)兼并破產(chǎn)工作意見的通知》([2000]15號)中規(guī)定:凡經(jīng)國務(wù)院批準的兼并、破產(chǎn)、關(guān)閉項目,不論是否在試點城市,均執(zhí)行國務(wù)院規(guī)定的有關(guān)政策。
至此,政策性破產(chǎn)已突破了試點城市的范圍,取消了試點城市的規(guī)定,而以納入國家破產(chǎn)計劃為標志,凡是納入“全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作計劃”并獲國務(wù)院批準,均可適用國務(wù)院的特殊政策,進行政策性破產(chǎn),享受以破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)優(yōu)先安置職工的優(yōu)惠政策。
據(jù)國資委的統(tǒng)計,截至去年底,全國已經(jīng)實施政策性關(guān)閉破產(chǎn)項目3658家,需要退出市場的國有大中型特困企業(yè)和資源枯竭礦山,已有近三分之二實施了關(guān)閉破產(chǎn)。其中北京、上海、江蘇、浙江、福建等5省、直轄市已經(jīng)停止實施政策性破產(chǎn),全面轉(zhuǎn)向依法破產(chǎn)。但在2008年之前,仍有約2000家列入規(guī)劃的企業(yè)等待進行政策性破產(chǎn)。
政策性破產(chǎn)的局限性
所謂政策性破產(chǎn),其實質(zhì)更接近于行政關(guān)閉程序,只是借破產(chǎn)法之名義行之,并利用破產(chǎn)法中“破產(chǎn)程序終結(jié)后,未得到清償?shù)膫鶛?quán)不再清償”的規(guī)定,免除了關(guān)閉企業(yè)的債務(wù)責任。它是計劃經(jīng)濟殘余影響的產(chǎn)物,與市場經(jīng)濟下的破產(chǎn)制度難尋共同之處。政策性破產(chǎn)主要存在以下問題:
一、與破產(chǎn)法立法宗旨不符
破產(chǎn)法的立法宗旨,是在債務(wù)人喪失清償能力時,公平清理債權(quán)債務(wù),保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益,維護社會主義市場經(jīng)濟秩序。而政策性破產(chǎn)所強調(diào)的是解決政府面臨的國有企業(yè)困難,解決失業(yè)職工的救濟安置問題,維護社會穩(wěn)定。兩者差異甚大。取消政策性破產(chǎn),絕不是說對破產(chǎn)企業(yè)職工的權(quán)益不予保護,相反,新破產(chǎn)法對職工勞動債權(quán)給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護。但破產(chǎn)與社會救濟畢竟是不同的法律關(guān)系,實行的是不同的原則。失業(yè)職工救濟制度并不是破產(chǎn)法的組成部分,它屬于社會保障法的調(diào)整范圍,所以不能規(guī)定在破產(chǎn)法中。破產(chǎn)法不具備解決社會救濟問題的功能,硬讓它承擔的結(jié)果,必然會造成在救濟安置失業(yè)職工與保護債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益之間的沖突,進而導(dǎo)致行政權(quán)力侵蝕司法權(quán)力,損害債權(quán)人的合法利益。
二、違反擔保法等法律法規(guī)
第一,國務(wù)院兩通知規(guī)定,破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)及其他財產(chǎn),即使已設(shè)置抵押等擔保物權(quán),其變賣所得也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置,而不清償?shù)盅簷?quán)人。這是違背擔保法的,不僅存在行政法規(guī)越權(quán)問題,而且將使債權(quán)人實際上沒有任何辦法可以保障債權(quán)的安全,對市場經(jīng)濟秩序會產(chǎn)生危險的破壞作用。
第二,國務(wù)院兩通知規(guī)定,職工安置費用首先從破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中支付,而對土地使用權(quán)是無償劃撥取得還是有償出讓取得未作區(qū)分,對劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所得中屬于應(yīng)當上繳國家財政的出讓金和屬于企業(yè)所有應(yīng)用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)價值,也未作區(qū)分。這是違反城市房地產(chǎn)管理法及城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)的。根據(jù)這些法律法規(guī)規(guī)定,劃撥土地使用權(quán)在補交土地使用權(quán)出讓金后是可以轉(zhuǎn)讓的,設(shè)定抵押的劃撥土地使用權(quán)處置所得在補交出讓金后的部分,抵押權(quán)人可以優(yōu)先受償。
第三,政策性破產(chǎn)拋開現(xiàn)有的社會保障制度,不執(zhí)行其出臺時仍生效的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》(現(xiàn)已廢止)和現(xiàn)行有效的《失業(yè)保險條例》,規(guī)定職工所有安置費用都由破產(chǎn)財產(chǎn)中優(yōu)先支付,這是不妥的。失業(yè)職工安置費用的絕大部分依法應(yīng)由失業(yè)保險基金中支付。這種做法也是不利于我國社會保障制度的建立與完善的。
三、違反市場經(jīng)濟基本原則
其一,政策性破產(chǎn)只適用于國務(wù)院確定范圍的部分國有企業(yè),其他國有企業(yè)及非國有企業(yè)的破產(chǎn),不能享受優(yōu)惠政策,職工安置費用只能從當?shù)卣a貼、民政救濟和社會保障等渠道解決。這違背“法律面前人人平等”的原則,違背了國民待遇原則,造成了不同國企職工之間、國企與其他企業(yè)的職工之間,在享受破產(chǎn)救濟方面因行政干預(yù)而人為造成的不平等。由于這種不平等沒有任何道理與法理可言,故實踐中各地普遍存在超范圍濫用優(yōu)惠政策的現(xiàn)象,且屢禁不止。
其二,政策性破產(chǎn)與市場經(jīng)濟體制、我國加入WTO所作出承諾以及對外經(jīng)濟貿(mào)易往來需要也是相違背的。如歐盟理事會《第905/98號理事會條例》第2號規(guī)定,是否給予一國市場經(jīng)濟地位的標準之一,就是“企業(yè)應(yīng)受破產(chǎn)法及財產(chǎn)法的約束與保護”。政策性破產(chǎn)恰恰為反對我國成為市場經(jīng)濟國家者提供了理由。近日報紙紛紛報道,歐盟根據(jù)今年對中國市場經(jīng)濟地位問題的最初評估報告,仍將不承認中國的完全市場經(jīng)濟地位,而其理由之一就是中國的破產(chǎn)法等市場經(jīng)濟法律體制不夠健全。有些人強調(diào),是否承認中國的完全市場經(jīng)濟地位是個政治問題,而不是法律或技術(shù)問題。筆者以為,這里的確有政治因素存在,但如果拋開盲目的愛國主義情結(jié),不僅以政治問題一葉障目,我們也必須承認,至少中國在破產(chǎn)法上確實存在非市場經(jīng)濟運作問題,而政策性破產(chǎn)就是最突出的表現(xiàn)。不管我國的新破產(chǎn)法在其他方面作出怎樣的改變,只要允許政策性破產(chǎn)存在一天,中國的破產(chǎn)法就不是完全的市場經(jīng)濟模式。
綜上所述,政策性破產(chǎn)實際是將本應(yīng)由政府解決的問題、承擔的費用,強制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔,其指導(dǎo)思想不是通過破產(chǎn)程序解決債務(wù)的公平清償,而只是想通過行政干預(yù)(盡管已轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式),把破產(chǎn)當做政府解決國有企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減輕政府負擔的一種“由債權(quán)人買單”的廉價方式,完全不符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律。