盡管價(jià)格決定是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，但英國(guó)政府認(rèn)為其基本精神應(yīng)該是這樣的：征購(gòu)價(jià)格應(yīng)該是所有者(或求得補(bǔ)償者)得到一個(gè)貨幣量，這個(gè)貨幣量對(duì)于所有者來(lái)說(shuō)，就好像征購(gòu)沒(méi)有發(fā)生一樣。

　　現(xiàn)行征地制度為什么不合理

　　按照保守的數(shù)字(官方統(tǒng)計(jì))，僅1987年到2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬(wàn)畝。改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)際的耕地征用應(yīng)該大大超過(guò)這個(gè)數(shù)字。如果每畝地的最終使用價(jià)格為10萬(wàn)，總地價(jià)當(dāng)在3萬(wàn)億以上。事實(shí)上，在幾年前，我國(guó)有的中西部地區(qū)的每畝耕地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)，最終使用價(jià)格也已經(jīng)到了10萬(wàn)元以上，更不用說(shuō)東部發(fā)達(dá)地區(qū)高得令人咋舌的價(jià)格了。這部分收入，農(nóng)民得到了多少?

　　《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。從一些典型調(diào)查看，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民得到的收入，每畝在1萬(wàn)元以?xún)?nèi);中西部地區(qū)農(nóng)民得到的更少。按照這個(gè)比較，說(shuō)近十多年通過(guò)征地環(huán)節(jié)，使農(nóng)民的收入流失3萬(wàn)億以上，農(nóng)民留在手上的只是一個(gè)零頭，并不夸張。

　　現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見(jiàn)的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，地價(jià)作為年收益的6至10倍是合理的。但是，如果耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民的土地被占用以后成為無(wú)地農(nóng)民，那么，這個(gè)價(jià)格就不公道了。主要理由是兩個(gè)：

　　第一，雖然現(xiàn)行價(jià)格可能反映了農(nóng)民喪失土地以后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)損失，但不能反映農(nóng)民的實(shí)際損失。農(nóng)民喪失土地以后，不得不進(jìn)入城市，生活的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，消費(fèi)成本(勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本)顯著提高，土地的社會(huì)保障作用不再存在，成為下不如農(nóng)民，上更不如城市居民的赤貧階層。因此，不能按照農(nóng)業(yè)耕地的“影子價(jià)格”來(lái)給農(nóng)民補(bǔ)償損失。

　　第二，土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后，會(huì)產(chǎn)生巨大的級(jí)差收益，這個(gè)級(jí)差收益是土地所有權(quán)的收益，其中農(nóng)民應(yīng)該得到合理的部分。

　　此外，土地征用的程序也不合理。我們目前的做法是，土地征用是政府行為。土地一經(jīng)征用，即變?yōu)閲?guó)家的土地，然后由國(guó)家將它劃撥或出售給土地的開(kāi)發(fā)商或使用者。農(nóng)民與土地的最終使用者之間沒(méi)有直接的交易。這種做法使得農(nóng)民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進(jìn)行交易，便一開(kāi)始就剝奪了農(nóng)民的交易權(quán)，使交易有了不公正的性質(zhì)。合理的做法，應(yīng)該是讓農(nóng)民與土地的最終使用者直接進(jìn)行交易，政府或土地管理機(jī)構(gòu)只是作為中間人。這個(gè)程序不改，農(nóng)民的合法權(quán)益是無(wú)法得到保障的。

　　蘇格蘭的土地改革經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在農(nóng)民土地征用上有一套成熟的做法，很值得我們借鑒。這里介紹筆者研究過(guò)的蘇格蘭的具體做法。

　　(一)關(guān)于強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)

　　為了公益事業(yè)，政府難免要征用土地;如果土地所有者不愿意出售土地，就不免發(fā)生“強(qiáng)制”征用的做法。但事實(shí)上，政府的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)是很少的。強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)在法律上也有嚴(yán)格規(guī)定。

　　從程序上看，要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，必須有下面幾個(gè)步驟：第一，特別授權(quán)的土地征用局要起草發(fā)布強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)通知，通知必須描述所購(gòu)買(mǎi)的地產(chǎn)情況。第二步，在地方報(bào)紙上連續(xù)兩周發(fā)布廣告，將購(gòu)買(mǎi)信息送達(dá)有關(guān)方面。第三，要將購(gòu)買(mǎi)通知遞交國(guó)務(wù)大臣確認(rèn)。第四，在國(guó)務(wù)大臣收到文件以后，要征詢(xún)反對(duì)意見(jiàn);如果反對(duì)意見(jiàn)很廣泛，國(guó)務(wù)大臣還要舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。在這些工作的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)大臣做出決定。第五，土地征用局再行發(fā)布強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)的決定。

　　要注意，如果任何人認(rèn)為這個(gè)購(gòu)買(mǎi)使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內(nèi)采取法律行動(dòng)即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟。

　　(二)關(guān)于土地購(gòu)買(mǎi)價(jià)格

　　盡管價(jià)格決定是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，但英國(guó)政府認(rèn)為其基本精神應(yīng)該是這樣的：征購(gòu)價(jià)格應(yīng)該是所有者(或求得補(bǔ)償者)得到一個(gè)貨幣量，這個(gè)貨幣量對(duì)于所有者來(lái)說(shuō)，就好像征購(gòu)沒(méi)有發(fā)生一樣。換句話(huà)說(shuō)，征購(gòu)行為對(duì)土地的當(dāng)事人的利益獲取不應(yīng)該發(fā)生影響。

　　為了在理論上說(shuō)清楚這個(gè)道理，英國(guó)法學(xué)家使用了一個(gè)概念，叫做“無(wú)計(jì)劃世界”。這是一個(gè)虛構(gòu)的世界，在這個(gè)世界里，土地征用局沒(méi)有發(fā)布過(guò)土地征用通知，有關(guān)土地的發(fā)展計(jì)劃沒(méi)有發(fā)生，甚至沒(méi)有提出。這個(gè)設(shè)想的根據(jù)很清楚，因?yàn)檫@些“計(jì)劃”行動(dòng)會(huì)影響到土地的價(jià)值。這樣，土地價(jià)格決定的基本精神就清楚了，就是說(shuō)，土地價(jià)格的決定應(yīng)該以“無(wú)計(jì)劃世界”為基本前提。

　　價(jià)格決定具體考慮以下幾個(gè)方面的因素：

　　(1)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)則

　　運(yùn)用這個(gè)規(guī)則具體考慮這樣幾個(gè)原則：1)對(duì)強(qiáng)制征用不進(jìn)行額外補(bǔ)貼。2)在決定價(jià)格時(shí)，設(shè)想被征購(gòu)?fù)恋卦诠_(kāi)市場(chǎng)上自愿出賣(mài)時(shí)可能獲得的收益，這是定價(jià)基本準(zhǔn)則。3)不因?yàn)楸徽髻?gòu)?fù)恋氐奶厥庥猛径o當(dāng)事人以?xún)r(jià)格補(bǔ)貼。4)如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發(fā)生的收益在征購(gòu)價(jià)格中也不予考慮。5)在特別情形下，土地法庭會(huì)不考慮市場(chǎng)價(jià)格，而考慮一個(gè)“重置等價(jià)”。例如，一座教堂，如果按市場(chǎng)價(jià)出售，所有者所獲得的款項(xiàng)難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個(gè)時(shí)候，土地征用局只能考慮教堂的重置費(fèi)用了。6)考慮打攪補(bǔ)償。

　　(2)合法的計(jì)劃

　　假設(shè)土地的市場(chǎng)價(jià)格只反映其當(dāng)下用途的市場(chǎng)價(jià)格，但它還可能有潛在的發(fā)展價(jià)值，例如，某一天農(nóng)場(chǎng)主有可能在將土地賣(mài)給房地產(chǎn)商而獲得更高的價(jià)格。在這里，有的發(fā)展計(jì)劃還是要考慮的。一塊地方，已經(jīng)被政府規(guī)劃為住宅發(fā)展區(qū)，那么，土地所有者在公開(kāi)市場(chǎng)上出售土地時(shí)，政府的規(guī)劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個(gè)因素。所以，這種合理的計(jì)劃假設(shè)應(yīng)該對(duì)征購(gòu)價(jià)格發(fā)生影響。

　　(3)增值或貶值的后果

　　正在執(zhí)行的計(jì)劃可能使得所征購(gòu)的土地的價(jià)值發(fā)生增值或貶值，但這種因素不應(yīng)該在征購(gòu)價(jià)格中予以考慮。英國(guó)的法律對(duì)此有明確規(guī)定。舉一個(gè)例子，在北京CBD周邊有一塊農(nóng)業(yè)土地，政府在CBD計(jì)劃之下需要征用這塊土地。如果沒(méi)有這個(gè)計(jì)劃，這塊土地按照市場(chǎng)價(jià)格可以出售到100萬(wàn)，有了這個(gè)計(jì)劃以后可以賣(mài)到600萬(wàn)，那么，政府只按照100萬(wàn)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)這塊土地。請(qǐng)注意，這100萬(wàn)元的價(jià)格仍可能大大高于農(nóng)用土地的價(jià)格，只是小于政府計(jì)劃影響之下的新價(jià)格。

　　(4)外部有害影響

　　一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結(jié)果給其余土地的價(jià)值造成了損害，那么，土地征用價(jià)格應(yīng)該包含對(duì)這種損害的補(bǔ)償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無(wú)用處，那么，所有者也可以提出補(bǔ)償要求，土地法庭應(yīng)該做出裁決;如果理由可靠，補(bǔ)償就應(yīng)該確認(rèn)。