bot項目融資案例分析

　　隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的進一步推廣與深化，中國的海外工程承包業(yè)務品種已經從單純的FIDIC紅皮書下的DBB、EPC(甚至EPC+Financing)模式發(fā)展到了EPC + Financing +Investment，BOT和PPP模式。這十幾年來，國家支持中國承包商“走出去”的成本比較高，基本是以國有金融資本提供融資為基礎的EPC + Financing模式。盡管這種模式極大地帶動了工程承包規(guī)模和國內制造業(yè)的出口，但承包商僅關注EPC項目完工交接，項目債務風險將由中國政府承擔。如何既能降低我國國有金融資本風險，同時降低東道國主權外債風險，又保持中國海外工程承包持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，將中國承包商的利潤鏈延長，是當下需要思考和探討的課題。下賣弄學習啦小編為您做詳細了解。

　　bot項目融資案例分析

　　篇一

　　本文以海外工程承包如何升級為PPP模式為切入點，首先分析了主要參與者參與PPP模式的利益點;其次從法律風險控制角度分析了如何減少PPP模式風險;最后分析了我國出口信貸結合PPP模式的操作方式。

　　一、PPP的定義及現(xiàn)狀

　　(一)傳統(tǒng)定義

　　PPP(Private Public Partnership)一般指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。一般適用于需求較穩(wěn)定、長期合同關系較清楚的項目。

　　(二)PPP項目基本模型

　　狹義上的PPP項目是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發(fā)、共同承擔風險、全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發(fā)運營方式。

　　以上兩張圖片是兩種國際上PPP模式，結構相似，但有兩點區(qū)別：

　　1. PPP項目公司股東不同：在第一張圖片里，與外國投資者(我國承包商)共同設立項目公司(以下簡稱SPV)的是東道國政府或政府指定的公司;由東道國政府授予特許權，這種股權結構比較普遍，也比較典型。但在第二張圖片里，與外國投資者(我國承包商)共同設立SPV的可能是政府公司，也可能是任何私營公司，也由東道國政府授予特許權。

　　2.政府補貼不同：在第一張圖片里，東道國政府對PPP項目沒有財政補貼。由于東道國政府或政府指定的公司為PPP項目股東之一，直接參與了PPP項目設計、建設、采購、調試、管理、維護與運營，所以一般不再有更多的監(jiān)督和監(jiān)管。但在第二張圖片里，由于東道國政府或政府指定的公司不是SPV的股東，而且政府對SPV給予一定數(shù)額的財政補貼，不參與到PPP項目的事務，但會加大對PPP項目的每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，特別是對PPP項目公司運營后的財務監(jiān)督、價格監(jiān)督、甚至利潤監(jiān)督。

　　以上兩種PPP項目基本類型沒有優(yōu)劣之分，只是東道國政府需按照本國實際情況確定何種模型比較符合自身需要。

　　(三)PPP與BOT的區(qū)別

　　盡管PPP項目和BOT項目都從政府獲得特許權，但從實踐和法律角度看PPP項目和BOT項目還是存在較大差異。

　　首先，從項目運營的目的和導向看，PPP定位于“公私合營”的方向，政府以公共利益為導向、以獲取高質量的服務和產品為目的，參與項目的設計、建設、運營和管理較多;而BOT側重于投資人掌控項目的設計、建設、運營和管理，以項目的盈利為導向，并在特許期限過后政府接受項目所有權，以繼續(xù)運營為目的。

　　其次，從項目公司的股權結構看，政府一般在SPV中有直接的股東權益，以政府或者政府指定的公司入股項目公司;或者，政府在PPP項目中沒有直接的權益，而是采取給予項目資金補貼的形式存在，但深度參與項目的設計、建設、運營和管理，控制項目的利潤以最大功能地實現(xiàn)公共利益，并進行嚴格的監(jiān)督和管理。而BOT的SPV中通常沒有政府的權益，而是由發(fā)起人組成，即Private Company。兩者的區(qū)別如下圖：

　　(四)從我國承包商海外承包工程情況看PPP的現(xiàn)狀

　　我國承包商在承建國際工程項目方面有較長的歷史，最早以援外的形式“走出去”;在2006年以前，我國的承包商多以設計-招標-建設(DBB)模式為主，此后迅速升級為設計-采購-施工(EPC)模式，且逐漸普及。隨著國家金融資本的支持，EPC+協(xié)助融資模式逐漸成為主流;特別是在2009年以后，隨著中國工程企業(yè)經驗和管理標準的提升，以EPC+協(xié)助融資+承包商入股、BOT和PPP為基本項目類型的投融資項目逐漸增加，并呈現(xiàn)了從東南亞區(qū)域向非洲、中南美洲區(qū)域擴展的趨勢。

　　盡管我國工程企業(yè)在過去十幾年里取得了諸多成績，但以國家金融資本提供主權貸款結合EPC方式續(xù)做海外工程的模式未來將存在多種限制，包括但不限于：我國出口信貸機構承擔著西方各種不公指責，承擔著國有金融資本的安全壓力;東道國主權貸款帶來日益沉重的外債壓力，既形成擴大主權借貸的瓶頸，又危害現(xiàn)有債權的安全;EPC承包商難以真正成為項目的利益相關體，精力集中在項目移交之前，沒有深度開發(fā)并真正融入東道國市場的壓力和動力。

　　二、如何結合相關主體利益推廣國際PPP模式

　　(一)PPP與東道國政府利益的結合

　　PPP模式將吸引一定的社會資本參與，在減少政府財政壓力、降低主權貸款帶來的外債風險的基礎上促進東道國公共產品和服務、基礎設施的快速發(fā)展，最終實現(xiàn)提供更好的產品和服務、降低產品和服務成本、增加公共福利的目的。不但如此，由于東道國政府在項目建造階段不提供資助，成本超支、延誤等風險均由私營資本承擔，PPP模式便于東道國政府進行總體成本核算和減少建設風險。

　　在PPP項目中東道國政府不僅發(fā)放特許經營權，而且多以SPV的股東身份參與其中，對于PPP項目的關注度高于一般其他項目。為實現(xiàn)前述利益結合，東道國對PPP項目的主要關注點包括但不限于：

　　在東道國投資法方面，關注如何在吸引外資和外資準入限制中尋求合理的平衡;在東道國財稅法方面，關注出臺何種東道國能夠承受的機制以鼓勵私有資本參與東道國建設;在東道國項目監(jiān)管方面，關注如何確定清晰的監(jiān)管邊界、提高自身監(jiān)管效率;在與私人投資者的合同關系方面，關注如何提高項目建設和未來營運的效率與性價比，如何吸引東道國尚未掌握的技術、革新與Know-How，如何與私人投資者明確有效的獎懲機制。東道國還應主動關注并做好PPP相關的財稅補貼工作。

　　(二)PPP與我國政府利益的結合

　　我國國內名義上的PPP歷史可以溯及到1995年國家計委批準的試點。在政府投資沖動和缺乏法規(guī)監(jiān)管的環(huán)境下，近年來國內的PPP模式多演變?yōu)锽T模式，即政府融資平臺為基層政府高杠桿融資以回購項目;該模式帶來巨大的地方債風險，難以稱為真正的公私合營。在十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎建設投資和營運”的改革方向后，財政部和發(fā)改委發(fā)力引導用真正的PPP模式進行國內基礎設施建設。但與國內PPP的火熱狀況相比，雖經商務部、對外承包商會多年宣傳推廣，我國參與的境外PPP項目遠遠低于期望。

　　實際上國際PPP模式符合我國政府“走出去”政策的發(fā)展方向。首先，從引入私人資本參與、有效減少東道國外債角度看，PPP將增加東道國的債務可持續(xù)性，升級我國走出去資金的當?shù)匦в?。其次，我國政府對外軟貸款已經發(fā)展到一定規(guī)模和階段，發(fā)揮PPP模式的杠桿效應將進一步擴大我國輸出資金的政治經濟影響力，同時帶動我國國內商業(yè)資本、民營資本通過參與PPP模式的不同資本需求實現(xiàn)出海，達到對外投資的多元化。再次，PPP模式使我國離岸EPC承包走人的模式轉向在岸長期運營發(fā)展，又引入了當?shù)刭Y本參與，這種做法將有效反擊西方對我國海外工程和資源模式的不實指責。

　　針對國內PPP火熱、走出去PPP叫賣不叫座的現(xiàn)實，相關主管部門應當提供海外PPP模式的專項法律法規(guī)優(yōu)惠政策、支持性的財稅政策和資金安排。

　　(三)PPP與項目發(fā)起人利益的結合

　　東道國政府或政府指定的機構、項目承包商及其上下游關聯(lián)企業(yè)、多種類型私人股權投資資本均可能成為SPV發(fā)起人。

　　對于不包括東道國政府的PPP項目發(fā)起人而言，東道國政府推出的PPP項目是否具有吸引力取決于以下因素，包括但不限于：項目整體風險的合理分擔安排、項目自身盈利能力、項目性能與生產能力、產品或服務在東道國定價問題、融資成本、項目建設完工時間及政局的穩(wěn)定性等因素。我國承包商及其關聯(lián)企業(yè)、背后通過賣方信貸提供資金支持的我國銀行，以及專業(yè)股權投資部門共同構成了PPP下私營部分的發(fā)起人。私營部分發(fā)起人關心的是如何以合理的風險分配方式與東道國公共部門共擔風險，通過PPP項目實現(xiàn)的業(yè)績如何獲得后續(xù)回報收回投資成本。私營部門發(fā)起人應當根據(jù)前述兩個核心問題，合理設計PPP結構，進行行業(yè)診斷。

　　(四)PPP與我國金融機構利益的結合

　　首先，PPP模式在降低東道國主權債務壓力、降低債權人風險方面符合國有銀行利益，同時該模式引入了社會資本作為貸款銀行和東道國政府之間的緩沖帶。其次，PPP模式增加了國有金融資本支持東道國項目的參與方式，該模式將引導我國金融資本按風險偏好、金融機構服務特長分層為主權貸款、公司融資、股權投資、投資保險等多種形式。比如，同一金融機構的不同部門提供不同融資工具，在PPP項目中通過不同身份獲得的信息可以共享，更全面掌握項目的風險信息，出現(xiàn)意外情況可以內部協(xié)調處理機制。

　　以下幾點是金融機構在評價一個項目是否具有融資性時重點考慮的因素：項目盈利能力、項目政治風險、項目融資擔保方式、項目承包商及項目運營商能力等。

　　目前尚有諸多因素影響國有金融機構參與海外PPP融資。首先是對資金成本的依賴：國內金融機構習慣于高凈息差的貸款環(huán)境、國內項目對融資需求大，因此沒有動力與境外利率較低的資本進行國際PPP融資競爭。其次是對傳統(tǒng)主權擔保方式的依賴：在國有金融機構現(xiàn)有融資風險控制力下，難以尋找境外PPP的有效擔保方式，而強求東道國提供全程無縫的主權擔保并非PPP模式本意;僅依賴當?shù)睾贤瑱嘁孓D讓、不動產抵押等方式，既實現(xiàn)困難、又難以足額覆蓋整個貸款。再次是國際法律環(huán)境適應力不強：東道國法律環(huán)境復雜多變，對金融機構的法律盡職調查提出了全新的要求。第四是習慣了只與本國承包商打交道：缺少與多變靈活的PPP私人投資者的溝通、合作、糾紛處理經驗。

　　因此，國有金融機構參與PPP將是倒逼自身國際化的有效途徑。

　　(五)PPP與我國承包商利益的結合

　　我國承包商目前海外承包的方式為利用我國金融機構向東道國提供的主權貸款優(yōu)勢進行投標、議標或競爭性談判，完成EPC承建后交付東道國。未來東道國的還款風險由我國國有金融資本承擔。從承包商長遠利益講，此承包模式的利益鏈過短、融入當?shù)氐牧Χ炔粔颉?/p>

　　可以理解我國承包企業(yè)對非洲、南美、中亞等第三世界國家投資營運的動力和信心不足。其中有市場環(huán)境惡劣、風險管理難度大、投資大、回報周期長、合同機制復雜、當?shù)睾弦?guī)風險大、與當?shù)貥I(yè)主社區(qū)溝通難度大等外部困難，也有現(xiàn)行國企考核機制不配套的內部因素。某種程度上甚至是主權貸款+EPC的國有金融資本“慣”出的缺少壓力和動力的承包企業(yè)毛病。

　　我國政府和金融機構應當考慮如何引導承包商逐步介入并樂于接受PPP模式，即引導承包商或其關聯(lián)企業(yè)參與PPP項目股權投資、進而參與項目的長期運營。近年興起的SOT(Subsidize in Building, Operate and Transfer)方式值得我國官方向承包商推廣。即將PPP項目細分為公益性部分和營利性部分：公益性部分由東道國政府申請我國優(yōu)惠性貸款或出口買方信貸資金進行;營利性部分由我國銀行通過公司融資支持我國承包商(或其關聯(lián)企業(yè))與東道國政府(或指定機構)成立SOT項目公司進行。在項目完成后，鑒于公益部分與營利部分的不可分性，由東道國政府將公益部分租賃給SOT項目公司經營，并授予項目公司一定年限的特許經營權。東道國政府通過從SOT項目公司收取租金和特許經營費償還主權貸款，私人部門通過整體運營項目收回投資。

　　整體講，PPP模式相比現(xiàn)行EPC承包模式對我國金融資本、東道國政府、我國承包商三方均為有利。東道國政府和我國金融資本相對利多，同時將我國承包商推向了壓力的前臺;對我國承包商來說，更多的挑戰(zhàn)與延長的利益鏈共存。畢竟在優(yōu)惠性國有金融資本支持多年后，我國承包商逐漸成長壯大，應當具有支持我國“走出去”戰(zhàn)略轉型和協(xié)助東道國突破債務瓶頸的反作用力了。

　　三、PPP的法律風險控制

　　我國承包商及其關聯(lián)企業(yè)如果投資參與東道國的PPP項目，需要充分關注以下法律風險控制點。

　　(一)東道國的法律風險控制

　　在所有PPP項目中，東道國中央政府及地方政府的法律、法則、法令、規(guī)則對項目都起著關鍵性的規(guī)范作用。需要私營部門和金融機構關注的法律要點包括但不限于：東道國內采購的法規(guī)約束、第三方質疑的法律依據(jù)、官方機構越權行為、東道國公司法、有關外資投資限制和當?shù)爻煞忠蟮耐顿Y法律、證照與許可法規(guī)及政策、物權法和擔保法、有關政府支持和承諾的法規(guī)及政策、主權豁免法律規(guī)定、執(zhí)行擔保與破產法律規(guī)定、貨幣及外匯法律規(guī)定、勞動法、稅收法律、環(huán)保法、適用法律選擇以及爭議解決方面。

　　(二)利用相關雙邊或多邊法律文件進行風險控制

　　1.雙邊投資保護協(xié)定

　　雙邊投資協(xié)定(BIT)不僅可以有效保護跨境投資者權益，同時也為東道國創(chuàng)設了良好的投資環(huán)境，以承諾保護投資的形式吸引外資的投入。約定必須信守已成為各國普遍接受的國際法原則，因而雙邊投資協(xié)定在國際上對締約國具有強有力的法律拘束力。若當事國一方不遵守條約義務，就會產生國家責任。所以，雙邊投資協(xié)定已為許多國家廣泛采用，成為保護投資的最為重要的國際法制度。我國亦不例外。

　　2. 多邊機構風險減少機制

　　在保護PPP國際投資方面，IBRD、IDA、MIGA和ICSID等多邊機構發(fā)揮著無可替代的高效作用。

　　(三)合同管理

　　發(fā)起人應當有專業(yè)合同管理團隊，處理合資、服務、管理、委托經營或租賃、特許權、信貸、擔保等合同的管理問題。合同有效性、合同權益轉讓擔保的有效性之外，發(fā)起人的合同管理能力、與東道國機構的合同協(xié)調能力都應成為貸款銀行盡職調查的內容。

　　(四)融資擔保方式

　　常見的國際PPP擔保方式包括：完工擔保、東道國財稅優(yōu)惠的承諾函/寬慰函、產品或服務銷售權益轉讓、不動產抵押、SPV股權質押、特許經營權抵押等。擔保方式的法律適用、有效性、實現(xiàn)方式、實際效用都是需要發(fā)起人和貸款銀行進行詳盡的盡職調查。

　　(五)運營中對價格的監(jiān)管

　　PPP項目成果運營的核心是提供的產品及服務的合理價格，這是東道國、私營部分、融資機構共同關注的。東道國的價格主管機構將決定價格是否能在東道國提供福利、私營部分獲得收益、融資機構保證貸款安全的價值選擇中達到平衡。因此私營部分的營運人需要從合同條款、東道國價格監(jiān)管法律機制等角度提前著手規(guī)避相關法律風險。

　　(六)我國出口信貸的法律規(guī)制與東道國PPP招投標機制的協(xié)調

　　東道國通過本國法律規(guī)定的招投標程序遴選PPP私營合作機構，招標文件對我國企業(yè)的參與方式、行動時點、資金確定性都提出了相關要求。PPP模式如果意圖使用我國出口買方信貸、兩優(yōu)貸款，將面臨我國相關法律機制的規(guī)制，如數(shù)額以上出口信貸的國務院部際協(xié)調機制、優(yōu)惠貸款下的招投標機制等。實務中如何協(xié)調、符合兩個法域的法律規(guī)制，值得關注。

　　四、PPP模式與出口買方信貸融資結合方式的探討

　　國有銀行向中國公司及其境外子公司提供出口賣方信貸敘做境外PPP項目案例眾多、模式成熟。因此本文主要探討的廣義的出口買方信貸(包括自營出口買方信貸、兩優(yōu)貸款)與境外PPP融資的結合方式。

　　出口買方信貸下的傳統(tǒng)模式存在與境外PPP結合的一定障礙。首先，如果采用SPV借款+東道國主權擔保的方式，將有違東道國PPP公私合營共擔風險、擺脫公共財政擔保的初衷。其次，如果采取我國傳統(tǒng)的兩優(yōu)貸款直貸中資企業(yè)的方式，且不論需要配套制度的突破，中資企業(yè)的直接負債將更加降低其參與海外PPP的熱情。

　　國有金融資本提供的出口買方信貸似可以通過以下方式與PPP模式相結合。

　　(一)SOT模式

　　如前文所述，SOT模式下PPP項目被分為公益部分和營利部分。東道國利用主權貸款(出口買方信貸或兩優(yōu)貸款)完成公益部分建設，即經濟效益較差但投資較大的配套工程。營利性部分由我國承包商(或其關聯(lián)企業(yè))與東道國政府(或政府指定的業(yè)主機構)成立SOT項目公司進行。在成立合資SOT項目公司過程中，我國銀行可以通過出口賣方信貸或公司融資方式支持我國承包商或其關聯(lián)公司，通過主權貸款形式支持東道國政府或其指定的業(yè)主機構。東道國政府通過租賃或特許經營方式將公益部分交由SOT項目公司使用，同時從SOT項目公司收取租金和特許經營費以償還主權貸款，不足額部分通過財政預算償還。私人部門通過整體運營項目收回投資。

　　從本質上分析SOT方式，公益部分由東道國少量配套資金加大量我國主權貸款完成建設;之后公益部分還款首先依賴營利部分(SOT項目公司)上繳的租金或特許經營費。因此如何準確估算營利部分全部收入額、如何監(jiān)管和細分營利部分的收入的”cash waterfall”將成為SOT模式成敗的關鍵。私營參與者與東道國政府約定在現(xiàn)金流總量出現(xiàn)問題時的應急分配機制尤為重要。

　　(二)EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式

　　此模式下，東道國政府或政府指定的業(yè)主機構與我國承包商或其關聯(lián)企業(yè)成立SPV合資公司。東道國政府主權貸款或政府指定的業(yè)主機構在主權擔保下舉借買方信貸，之后東道國政府或政府指定的業(yè)主機構按其在SPV中的股權比例，向SPV注資或股東貸款，即“協(xié)助融資(Financing)”部分。

　　我國承包商及其關聯(lián)企業(yè)參與的私營部分由出口賣方信貸解決，按私營部分在SPV中的股權比例，向SPV注資或股東貸款，即“承包商入股(Equity)”部分。

　　承包商利用其在SPV合資公司的股東地位，以及未來進一步融資中國金融支持的優(yōu)勢地位，獲得PPP項目的EPC承包資格，即“EPC”部分。

　　EPC + Financing + Equity模式，一方面是符合中國“走出去”政策、又可獲得工程承包權、還可以真正地延長承包商海外業(yè)務利潤鏈的一種投資模式;另一方面也可以視為以工程承包為切入點，結合出口信貸進行了細化的PPP項目模式。

　　在EPC+協(xié)助融資+承包商入股模式推廣初期，為了給我國承包商適應時間，建議我國承包商及其關聯(lián)企業(yè)選擇成為SPV的少數(shù)股東，以小比例投資帶動工程承包。在EPC + Financing +Equity的模式下，中國承包商既是投資者又是承包商，因此需要注意兩個方面：既要注意一個主體兩種角色下的利益沖突，又要注意如何在東道國SPV中保護自身股東權益。

　　五、結論

　　總體講，推廣海外PPP模式符合我國目前的“走出去”的戰(zhàn)略，有利于我國國有金融資本利用私營資本進一步支持我國政治外交。有利于我國金融資本根據(jù)自身風險偏好，分層支持海外PPP模式，實現(xiàn)同一金融機構下不同性質貸款品種共享項目信息、利益一體化。有利于推動我國海外承包商真正融入東道國環(huán)境、提升國際化、延長海外項目利益鏈條，實現(xiàn)我國海外工程承包模式的升級換代。

　　篇二

　　1. BOT/PPP在中國的現(xiàn)狀

　　中國自1984年由香港合和公司以BOT方式成功運作深圳沙角B電廠以來，由于BOT可以減輕政府財政壓力、拓寬資金來源、提高管理效率和水平、引進先進管理水平和服務理念、加快基礎設施的建設等諸多優(yōu)勢，使得中國政府對于以BOT模式進行基礎設施建設倍加青睞，同時由于中國各地方政府對于吸引外資的迫切需要，以電廠和水廠為主要投資對象的、以外商為投資主體的第一輪BOT投資浪潮在上個世紀90年代中后期達到頂峰，其中最具代表性的項目是廣西來賓B電廠，該電廠是中國第一個國家級批準的、國際公開競標的BOT項目，也是中國第一個允許外國投資者擁有100%股權的電廠項目，現(xiàn)已成為中國BOT項目的典范。之后，由于中國政府實施積極的財政政策，將大量國債資金投放于基礎設施領域，以及中央清理地方政府各種違規(guī)BOT項目，到上世紀末，第一輪BOT投資浪潮已趨于平靜。

　　但是，隨著中國經濟的持續(xù)高速發(fā)展，基礎設施對經濟發(fā)展的瓶頸作用再次凸現(xiàn)出來，能源、交通及其他公用設施的短缺，單靠政府的財政力量無法滿足所需的巨額投資，且不說政府還要承擔巨大的赤字風險，因此又給外商及中國民間資本以BOT/PPP方式參與基礎設施和公用設施的投資建設提供了良好的契機。隨著2003年10月1日開始實施的“北京市城市基礎設施特許經營辦法”和建設部于2004年5月1日開始實施的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，該融資模式進一步得到廣泛應用，僅在北京，30多個奧運場館中的數(shù)個，以及到2008年總投資達4300多億的基礎設施項目中的不少數(shù)，都將以項目法人招標(特許經營)的方式進行。2003年中奧運主體(“鳥巢”)體育場項目、2004年年底北京亦莊天然氣項目和2005年年初北京地鐵4號線和北苑污水處理廠項目的以特許經營方式發(fā)包就是佐證。2005年2月24日新華社受權全文播發(fā)的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》更是強調允許非公有資本進入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)，加快完善政府特許經營制度，支持非公有資本參與各類公用事業(yè)和基礎設施的投資、建設和運營。最近各地許多BOT項目的簽約和開展表明，新一輪BOT投資浪潮已經在中國再次開始。

　　2. BOT/PPP在應用中出現(xiàn)的問題

　　雖然BOT方式在中國的應用取得了一定的成功，但由于沒有成熟的BOT理論或規(guī)范的做法，或由于其涉及學科和領域較多，在實際運作過程中所面臨的問題也相當繁多和復雜，加之BOT項目時間長、投資大、風險也大，特別是中國政府缺乏相應的經驗和法律法規(guī)等原因，導致了BOT在中國應用中出現(xiàn)了不少的問題，主要有以下幾個方面：

　　l 由于中國地方政府缺乏運作BOT項目的知識和經驗，出于吸引外資的目的，給BOT項目的外商做出過多的承諾，一方面加大了政府自身的風險，另一方面必然導致政府巨大的履約成本。從外商的角度而言，政府不守信用的風險也隨之變得較大，一旦政府不守承諾，如拒絕按承諾的購買量和購買價格兌現(xiàn)合同，則外商不可能實現(xiàn)其投資回報，造成了中國政府信用風險的發(fā)生。

　　l 由于中國政府在BOT項目實際運作上經驗的缺乏，出現(xiàn)了不少暴利項目。對政府而言，屬于其決策的嚴重失誤，增加了政府的輿論壓力和政治風險;對投資商而言，則損害了其形象，不利于其在中國的長期發(fā)展和BOT項目的再投資。

　　l 中國某些地方政府官員出于自身政績的考慮和短期的利益，做出與中央政策與長遠利益不相符的決策，導致了BOT項目的失敗。由于中國的特殊國情和政制，而外商對這些特殊性可能不太了解，在這種情況下簽訂BOT項目特許權協(xié)議并得到地方政府或某些官員的承諾與保證，政治或信用風險極大，一旦中央發(fā)現(xiàn)或地方政府換屆，則此類項目必然屬于清理的對象，在這種情況下，外商不可能成功地運營BOT項目并取得預期的投資回報。

　　l 中央政府宏觀經濟政策的調整及對投資和市場的干預，使得不少已開始運營的BOT項目面臨著失敗的風險。例如，1998-2000年增發(fā)的3600億基本建設國債的投入和中央政府的“強電政策”及電力市場體制改革等等，都使得外商投資的BOT項目面臨著與項目可行性分析時差距極大的現(xiàn)實宏觀經濟現(xiàn)狀，造成能順利運營的項目不多。

　　l 外商過度迷信于地方政府的承諾，尤其是口頭承諾，對項目的回報有著過高的期望。項目的投資決策不是基于科學合理的可行性分析和回報率預測，而是片面基于政府對回報率的保證。在政府缺錢、投資者缺項目的情況下，雙方更有可能達成這種政府保證高回報率的特許權協(xié)議，而在實際情況中缺少可行性，最終必然導致項目的失敗。

　　l BOT項目的成功建設與運營離不開政府部門的配合與協(xié)助，而政府官員的腐敗總與之相關。由于基層政府和個別職能部門的腐敗風氣，“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象嚴重，造成外商的“協(xié)調”成本太高，此外，項目公司花在公關上的時間和費用都要占到相當大的比例，嚴重影響項目公司的管理效率和運營利潤。

　　l 中國缺乏統(tǒng)一的全國性的BOT法律，各個地方在處理與外商BOT項目相關的問題中基本上各自為政和不規(guī)范，也使項目公司承擔著較大的學習成本和較長的適應時間，同時面臨較大的法律風險。

　　l 在BOT項目的招標活動中，存在著招標主體和招標文件不規(guī)范的現(xiàn)象，存在著暗箱操作的可能與風險，這些都不利于BOT項目的正常開展和發(fā)展，最終損害了中國的利益。

　　綜上所述可見，BOT應用過程中所出現(xiàn)的問題都有同一種屬性，即基本上都離不開政府或政府官員的因素。項目中所遇到的主要風險就是與政府擔?；虺兄Z相關的政治風險和主權風險，其最為明顯的表現(xiàn)即為政府擔?；虺兄Z的不兌現(xiàn)或不完全兌現(xiàn)，造成項目公司遭受政府信用風險，因此外商認為中方的信用風險是中國BOT項目中的最大風險(Wang et al., 1999, 2000; Zhang et al., 2001)。但要注意的是，在某些情況下，項目公司所面對的政府信用風險并非完全是由東道國政府所導致的，因為還存在著東道國政府所要面對的外部政治風險，由此而引起的信用風險并非是東道國政府所能控制，因此該信用風險不能完全歸咎于東道國政府。本文將通過我國某BOT電廠的實際案例，分析這種由外部政治風險所引起的主權和信用風險。

　　3. 某BOT電廠項目案例分析——政治風險導致主權和信用風險

　　該電廠于上世紀90年代中期由原國家計委批準立項，裝機容量2ⅹ35萬千瓦，總投資7億美元，共有4家跨國公司或聯(lián)合體參與了公開競標，評標委員會根據(jù)評標規(guī)則，從4家投標者中挑選了西方某跨國能源投資公司為中標人，其合理的電價和調價機制特別獲得了評委的青睞，而且中標人具有豐富的電力投資國際經驗，在中國也有不少以BOT方式運作的電廠項目。據(jù)此，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協(xié)議。政府方面與中標人都本著極大的誠意和積極的態(tài)度積極推進項目前期工作，雙方互相理解和信任，合作關系良好，并已就項目的融資安排、風險分擔、燃料供應、電量發(fā)售、綜合電價等關鍵問題達成了共識，總之，項目前期進展良好。

　　3.1 項目模式

　　該電廠采用BOT方式，特許經營期18年(含建設期)，由中標人提供100%的注冊資本組建外商獨資企業(yè)(項目公司)負責電廠的融資、建設與運營。項目所在地省政府則負責提供建設用地和電廠外輸變電網絡，并與項目公司簽訂購電合同(由該省電力公司負責履約)和燃料供應與運輸合同(由該省煤炭公司負責履約)。電價根據(jù)特許權協(xié)議每年調整，特許期滿后，項目公司按協(xié)議要求將電廠無償移交給項目所在地省政府。

　　3.2 項目結構和參與方

　　l 項目公司：由中標人提供100%股本在中國注冊為外商獨資公司，中標人作為項目公司的母公司，為其唯一股東，并為項目公司提供部分擔保。

　　l 項目放貸人：放貸人主要有4類，分別貸予美元和人民幣。第一類為國際商業(yè)銀團，由兩家歐洲商業(yè)銀行和一家日本商業(yè)銀行組成，為項目公司提供美元商業(yè)貸款;第二類為亞洲開發(fā)銀行，向項目公司提供美元貸款;第三類為歐洲某國政府出口信貸，由該國保險保證信貸機構提供美元貸款;第四類為項目所在地省政府協(xié)調選擇一家中國商業(yè)銀行為項目公司提供運營期所需的人民幣貸款。

　　l 建設承包商：為歐洲某大型跨國集團，是世界上最大的電力工程集團之一，擁有豐富的電廠建設、設備供應、維修和有限追索權融資的經驗。

　　l 設備供應商：為歐洲某公司。

　　l 咨詢顧問方：為我國某BOT咨詢公司。

　　l 產品購買方：為項目所在地的省電力公司。

　　l 燃料供應方：為項目所在地的省煤炭公司。

　　l 融資代理行：由雙方協(xié)商確定，包括總貸款代理行、境內及境外押品代理行和出口信貸代理行。

　　項目結構及各參與方之間的關系如圖1示：

　　圖1 案例電廠的項目結構和參與方

　　3.3 融資方案

　　該電廠采用有限追索權融資，以商業(yè)銀行貸款為主，出口信貸為輔。項目總投資7.125億美元，其中注冊資本金為1.781億美元，由中標人100%出資，其余資金由項目公司通過國際融資解決。此外，商業(yè)銀行還愿意提供一筆為期12年，貸款額度為5340萬美元的備用商業(yè)貸款，亞洲開發(fā)銀行還在主要貸款的基礎上追加貸款1.5億美元。項目的資本以結構舉債及售股融資為基礎，舉債與售股融資之比為3:1。建設期內，股本和貸款將按比例動用，以維持3:1之比。

　　項目的融資機構可用表1表示：

　　表1 該電廠的融資結構和來源

　　3.4 風險分擔

　　l 政治風險

　　項目所在地省政府作為特許權協(xié)議的簽約人，支持與承諾該項目的實施。協(xié)議中規(guī)定由于省政府違約或法律變更及特定的不可抗力的情況下，省政府應給予項目公司補償。各放貸方爭取到省政府對有關“放貸人權利”條款的承認并可要求省政府執(zhí)行該條款。此外，作為中國的主管部門，原國家計委也給項目公司出具了安慰信，一方面提高了項目的信譽，另一方面也表明中央政府支持興辦該電廠并會督促地方政府履約。另外，項目公司也向國際擔保保險機構投保政治風險，以盡量減小政治風險對項目可能造成的負面影響。

　　l 融資風險

　　作為發(fā)起人，中標人將全額承擔獨資項目公司的股本金，并按股本與債務比例承擔備用股本，但以與放貸人約定的金額為限。債務將為項目公司的高級有限追索權義務，主要是通過轉讓項目公司對項目有關文件(如特許權協(xié)議)的權利、抵押的固定資產、土地使用權以及與放貸人協(xié)商確定的并在貸款合同中列明的其他抵押品而獲得保證。

　　l 完工風險

　　為了保證電廠圓滿竣工，以項目承建商為首的工采建聯(lián)合體將與項目公司簽訂一份固定總價合同，并提供履約保函，同時須在完工日期延誤或電廠性能不符要求時支付違約金，該違約金額應足以保證項目公司履行其在特許權協(xié)議中的義務。此外，電廠建設中要投保特許權協(xié)議中所列的各種保險，并在重置及責任保險之外，再投保業(yè)務中斷保險，以在發(fā)生某些不可抗力事件時可以彌補運營成本和財務成本。所有保險的賠償金將可轉讓予放貸人。

　　l 運營風險及價格風險

　　購電協(xié)議和燃料供應與運輸協(xié)議分別由省電力公司和煤炭公司與項目公司簽署，但項目所在地省政府承諾，省電力公司和煤炭公司分別簽署購電協(xié)議和燃料供應和運輸協(xié)議并不能解除政府在特許權協(xié)議中的義務，省政府同時也是購電協(xié)議和燃料供應與運輸協(xié)議的首要義務人，政府直接承擔這兩個協(xié)議中的違約責任，即特許權協(xié)議為基本的協(xié)議，購電協(xié)議、燃料供應與運輸協(xié)議作為特許權協(xié)議的附件;政府在特許權協(xié)議中的主要權利和義務將在購電協(xié)議和燃料供應與運輸協(xié)議中具體化，并將由電力公司和煤炭公司具體實施。

　　由于省電力公司和煤炭公司都是獨立的法人實體，更為關心企業(yè)的經濟利益，因此省政府承諾，在協(xié)議履行過程中，省電力公司或煤炭公司違約應被視為省政府違約，且項目公司由于煤炭公司違約造成的項目公司在購電協(xié)議項下不能履約時，省政府不能將其視為在購電協(xié)議項下違約。同時，省政府承諾最低購電量，以保證項目公司的基本利益，并確認該電廠所發(fā)電的電價調整審批權力已由中央政府下發(fā)至省政府。

　　l 外匯風險

　　中國國家外匯管理局向項目公司出具告慰函，表明國家計委對該電廠可行性報告的批準是對外匯來源的實質性承諾，項目公司的外匯兌換權和匯出權不會因為今后國家法律及政策上的任何變動受到不利的影響。有關償還外債方面，國家外匯管理局會平等對待經國家計委批準的、已納入其外匯預算中的項目。

　　l 資金使用風險

　　各代理行依賴特許權協(xié)議中的規(guī)定，項目公司會獲準將資金轉移到融資文件所要求的中國境外代理行、境內及境外抵押代理機構等專用賬戶，股本金和貸款將嚴格按比例動用，以維持1:3的本貸比。同時，為維護項目運營期間資金的合理使用和項目公司的收益安全，項目公司可設立人民幣營運賬戶、美元還貸賬戶、還貸儲備賬戶、維護儲備賬戶、開銷賬戶、分派賬戶、保險賬戶及違約金賬戶。

　　3.5 項目結果及原因分析

　　由上可見，中央和地方政府對該項目的一系列支持和承諾構成了對項目公司的收益保障和對國際銀團及國際金融機構的信譽擔保，加之合理的風險分擔，項目融資前期準備工作進展順利，雙方都對項目的前期進展相當滿意，并擬繼續(xù)友好合作，最大可能地推進項目的進展。但是，由于當時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了嚴重的實質上的侵犯，造成中國政府不得不面對由這些西方大國給中國造成的主權風險。國際政治形勢突變，也使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能，因為任何一家國際金融機構和國際財團都不可能在此嚴峻的政治形勢下冒如此巨大的政治風險，繼續(xù)支持該項目的融資;中國國內的金融機構在民族主義情緒高漲的形勢之下，也不可能冒險給予項目公司貸款。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內完成融資任務，省政府按照特許權協(xié)議規(guī)定收回了項目并沒收了中標人的投標保函，之后也沒有再重新招標，從而導致了外商在本項目的徹底失敗。項目公司因此指責中國政府不能恪守信用，遭受了主權和信用風險。其實，外商的指責也是片面的，因為項目公司所承擔的除了主權和信用風險之外，還有外部(國際)政治風險等。確切點說，該項目是由外部政治風險導致的主權和信用風險而最終失敗的典型案例。

　　眾所周知，一個國家的基礎設施是一個國家的經濟命脈，除了具有巨大經濟意義，還具有政治層面的象征意義，在面對西方某些大國嚴重侵犯中國主權、在中國民眾民族主義情緒極度高漲的情況下，要求中國政府履行對項目的承諾，是不現(xiàn)實和不可能的。一方面，政府是本國人民的代表，必須對人民負責;另一方面，中國政府在這種形勢下履行承諾所需付出的代價是無法想象的，任何政府及其領導人都不會冒這樣的風險繼續(xù)履行承諾，而且該項目中的政府信用風險也不是中國政府引起和所能控制的。政府應承擔的信用風險必須是為本政府可控的，且其控制成本必須與其所得利益對等，尤其是在國際融資的背景下，項目公司必須承擔這些中國政府所不能控制的風險。

　　通過這個案例可以清楚地看到，即使在政府提供了支持和擔保的基礎上，項目公司仍然必須承擔政府信用風險和外部政治風險，特別是當這些風險不是由東道國自身原因所導致的或東道國政府不能合理預知的或單憑東道國政府的力量是不可控制的時候。

　　4. 對投資中國BOT項目的建議

　　基于本案例分析，特向國內外投資者/發(fā)起人提出以下幾點有關投資中國BOT項目的建議，以利更好地參與中國BOT項目，同時也為中國政府部門提供參考，健全和完善中國BOT項目的投資環(huán)境：

　　l 對項目公司而言，所面對的政治風險、政府主權風險和信用風險很難評估，一般就是投保國際保險擔保機構的政治保險來規(guī)避，同時也可尋求有國際影響力的國際金融機構(如世界銀行)作為項目的放貸人，從而增強項目抵抗此類風險的能力。就中國現(xiàn)狀而言，一般情況下出現(xiàn)這些風險的概率很小，這一點從中國吸引外資連續(xù)大幅增長可見一斑。但對于BOT項目，由于其面臨的風險較一般項目更多且更復雜，加之一些突發(fā)事件很難預見，因此更需要通過保險(當然成本也較高)將此類風險轉移給國際保險擔保機構，同時還需要政府在更多程度上提供擔保。

　　l 對于項目公司所面臨的政府(特別是地方政府)信用風險，建議投資者要了解清楚中國各級政府的授權權限，不要輕信政府官員的口頭承諾，不要過多地迷信地方政府的承諾和擔保，因為隨著政府擔保和承諾的增加，其履行承諾和擔保的成本也就隨之增加，政府違約的概率也就加大，最后轉化為投資者不得不面對的政府信用風險?？傊?，合理的風險分擔對項目公司很重要，不僅要降低自己的風險，同時也要盡量降低政府的履約風險和履約成本，這樣，項目公司所面臨的信用風險也會隨之減小。另外，對于政府的承諾與擔保，投資者宜在特許權協(xié)議中訂立穩(wěn)定條款和調整條款。所謂穩(wěn)定條款，是指政府通過合同向投資者做出避免法律或政策的改變而使合同當事人的合法權益遭受不利影響的保證，調整條款則是指由于情況變化而影響了協(xié)議雙方的權利和義務平衡時，允許協(xié)議雙方重新審定協(xié)議并調整部分條款，以求再次達到雙方的權利和義務的平衡。調整條款對于基礎設施BOT項目的特許權協(xié)議來說更有實際意義，有利于既降低政府信用風險，又增強投資者的安全感。

　　l 在中國投資BOT項目，投資者要充分了解中國各級政府的運作程序，及時了解和掌握中央政府對投資方向的引導和投資力度的調控，并合理和正確地預測中央政府對經濟發(fā)展和投資趨勢的理解和判斷，不要輕率地在地方政府優(yōu)惠政策的吸引下做出投資決策，而應科學合理地分析項目各方面的可行性，因為萬一地方政府的優(yōu)惠政策是為中央政府所不允許的或不符合全局利益的，則項目在很大程度上必然會招致失敗或運營困難。

　　l 項目的成功建設和運營離不開政府的協(xié)調和配合，因此必須與政府部門保持良好的關系，尤其是基礎設施BOT項目的時間長，特許期可能會歷經幾屆政府，因此項目公司必須與每一屆政府都保持良好的關系，尤其是與政府高層領導，并符合中國法規(guī)。同時，應特別關注目前存在的在中國投資BOT項目的問題并采取適當?shù)拇胧?，如中國部分官員腐敗、公關費用高，BOT項目的招標投標不規(guī)范，缺乏全國性的BOT法規(guī)和做法，等等。

　　5. 結束語

　　新一輪BOT/PPP的投資熱潮已在中國出現(xiàn)，但外商在中國的BOT投資曾經有過不少失敗的教訓，特別是遭遇了政治風險和中方信用風險等等，因此，應自始至終采取合理的措施。本文通過一個由政治風險而導致失敗的BOT項目的案例分析，指出了政府信用風險也有政府所不可控的一面，因此，建議投資者在投資中國BOT項目時，應采取正確的態(tài)度和措施，如投保國際保險保證機構的政治風險、公平合理分擔風險、減小政府履約成本和履約風險、期望合理的投資回報率、不要將項目決策完全基于政府的擔保而應基于科學合理的可行性研究、要了解中國的特殊政治制度、保持與各屆政府的良好合作關系、熟悉各地的BOT項目操作規(guī)則、不要過分輕信地方政府的優(yōu)惠條件、應及時掌握中央政府對投資方向的引導和投資力度的調控，等等。