農(nóng)村信貸論文
農(nóng)村信貸論文
近年來,“三農(nóng)”問題成為全黨和全社會關(guān)注的焦點,要解決好這一問題,增加農(nóng)村資金投入是關(guān)鍵,而建設(shè)功能完善的農(nóng)村信貸體系正是形成高效資金流的重要手段。下面學(xué)習(xí)啦小編就為大家解開農(nóng)村信貸論文，希望能幫到你。
農(nóng)村信貸論文篇一
近年來，基層法院受理的金融糾紛案件大幅上升，且基本上是農(nóng)戶小額貸款案件。筆者對近年來審理的農(nóng)戶小額貸款案件進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查研究，對農(nóng)戶小額貸款案件中存在的問題、成因及對策作如下分析。
一、農(nóng)戶小額貸款案件存在的主要問題
1、農(nóng)村信用社在通過訴訟方式催收借款時未認(rèn)真審查當(dāng)事人的基本情況，有些當(dāng)事人已不具備主體資格，增加了貸款回收的風(fēng)險。2、信貸人員在發(fā)放貸款時審查不嚴(yán)，有些借款人假借他人之名與金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同或保證合同，致使貸款最終無法追回。3、金融機(jī)構(gòu)貸后監(jiān)督機(jī)制不健全，貸后疏于管理，甚至不予催收，待訴訟時效期間屆滿或臨界時，才發(fā)現(xiàn)借款人甚至保證人均下落不明，貸款回收無望，形成不良貸款。4、有些信貸人員素質(zhì)低下，為逃避責(zé)任，在明知借款合同或保證合同上的簽名虛假時，聲稱借款人及保證人下落不明，要求法院利用公告方式送達(dá)相關(guān)法律文書，或在借款人、保證人收到相關(guān)法律文書后阻止其到庭，使得一些當(dāng)事人認(rèn)為合同上非本人簽字，與己無關(guān)，即使收到法院開庭傳票也不到庭，使審判人員很難識別真?zhèn)危菀仔纬慑e案，導(dǎo)致當(dāng)事人上訪或申訴。
二、農(nóng)戶小額貸款風(fēng)險形成的主要原因
1、自然及市場風(fēng)險。小額貸款的對象基本上農(nóng)民，農(nóng)民貸款主要是用于種植、養(yǎng)殖業(yè)的投入，而種養(yǎng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，受自然及市場影響較大，存在著較大的自然及市場風(fēng)險。一旦農(nóng)業(yè)受災(zāi)，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，產(chǎn)品銷售受阻;將直接導(dǎo)致農(nóng)民減產(chǎn)，還貸能力減弱。這些風(fēng)險具有不確定性的特點，加上貸款對象點多面廣，一旦遇上，農(nóng)戶貸款就難以清收，農(nóng)業(yè)的自然及市場風(fēng)險將直接轉(zhuǎn)化為貸款風(fēng)險。2、貸款調(diào)查不到位，部分村農(nóng)戶資信評估存在形式主義現(xiàn)象。目前，農(nóng)戶小額貸款審查和信用評級主要依靠村委和農(nóng)戶，但村委會和其成員作為土生土長的當(dāng)?shù)厝穗y免摻雜一些人情關(guān)系等成分，使資信評估工作帶有一定的隨意性和片面性，而信貸人員又缺乏農(nóng)戶小額信用貸款的深入調(diào)查，有的農(nóng)村信用社在核發(fā)農(nóng)戶貸款證時，主要基礎(chǔ)資料靠村組干部代為填報，信貸資料殘缺不全。有的信貸員在放貸中，只采取聽村組干部對貸款農(nóng)戶的口頭介紹，看村組干部報來的殘缺不全的基礎(chǔ)資料，甚至憑貸款戶近年還貸感覺等。由于信貸人員調(diào)查不深入，對貸款戶情況掌握不夠，造成金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險居高不下。3、辦理貸款手續(xù)時審查失誤，造成責(zé)任落空的風(fēng)險。農(nóng)村信用社在辦理農(nóng)戶貸款手續(xù)過程中，未嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，只憑借款人提供的身份證明、印章辦理手續(xù)。表面上看似乎手續(xù)嚴(yán)密、完善，實際上因農(nóng)戶貸款證一旦轉(zhuǎn)借他人、被他人盜取、騙取，就形成冒名頂款。在聯(lián)戶擔(dān)保貸款中，也存在擔(dān)保人未到場，其印章、簽字、手印全由一人操辦，并未真正完善擔(dān)保手續(xù)。這些貸款一旦逾期，極易導(dǎo)致責(zé)任落空而形成貸款風(fēng)險。另外，因農(nóng)戶小額信用貸款、聯(lián)戶擔(dān)保貸款比較容易取得，一些工商企業(yè)特別是困難企業(yè)在通過正常渠道難以獲取貸款的情況下，以企業(yè)負(fù)責(zé)人、會計、內(nèi)部職工等個人名義，以農(nóng)戶貸款的小額信用貸款，聯(lián)戶擔(dān)保貸款等方式向農(nóng)村信用社獲取貸款，用于企業(yè)開支使用，一旦企業(yè)無能力歸還貸款或破產(chǎn)，就形成糾紛難斷的貸款風(fēng)險。如去年受理的8起小額貸款案件即是以企業(yè)負(fù)責(zé)人、會計，內(nèi)部職工等個人名義，以聯(lián)戶擔(dān)保貸款的方式向農(nóng)村信用社貸款，涉案金額達(dá)200多萬元，現(xiàn)該企業(yè)申請破產(chǎn)還債，該貸款糾紛難斷，形成貸款風(fēng)險。 4，貸后檢查監(jiān)督機(jī)制不健全，貸款管理滯后。貸款檢查是貸款“三查”制度的重要環(huán)節(jié)。為降低貸款風(fēng)險，農(nóng)村信用社應(yīng)加強(qiáng)貸后檢查工作。一方面農(nóng)戶貸款額度小、對象廣、分布散，行業(yè)雜，而信用社信貸工作人員力量不定，削弱了對農(nóng)戶小額貸款的到期清收。另一方面，有的信貸人員存在重企業(yè)輕農(nóng)戶的模糊認(rèn)識，認(rèn)為農(nóng)戶貸款是人在帳不爛，所以農(nóng)戶貸款逾期也不及時催收，加之管理部門對農(nóng)戶貸款貸后檢查不到位，有的信貸員認(rèn)為農(nóng)戶貸款金額小，形成貸款風(fēng)險每戶不過幾千元或萬余元，因此造成貸款逾期不聞不問，借款農(nóng)戶下落不明，導(dǎo)致農(nóng)戶貸款不良比率有增無減。 5，信貸人員素質(zhì)低下，形成道德風(fēng)險。農(nóng)村信用社有些信貸人員利用人手不足、審查不嚴(yán)、操作上不規(guī)范等漏洞，搞人情貸款，自批自用貸款，甚至假冒貸款，使信貸風(fēng)險有延續(xù)和放大的可能。6、部分農(nóng)戶信用觀念不強(qiáng)，容易引發(fā)信貸風(fēng)險。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改制過程中紛紛逃廢信用社債務(wù)，受社會信用大環(huán)境的影響，部分農(nóng)戶信用觀念淡薄，總是挖空心思鉆法律滯后的空子，千方百計逃廢農(nóng)村信用社的貸款。如有的貸款農(nóng)戶貸款后全家外出打工，致使貸款到期通知單無法按期送簽，使農(nóng)村信用社的貸款因超過訴訟時效期間而敗訴或不得已而申請撤訴。有的農(nóng)戶甚至在信用社上門催收時還以種種方式抵賴，認(rèn)為農(nóng)村信用社貸款要人情關(guān)系，一旦貸款到手，寧可逾期加息也不愿意到期主動歸還貸款。如果對這部分農(nóng)戶的貸款催收措施軟弱，將間接地助長農(nóng)村信用社環(huán)境的惡化而造成貸款風(fēng)險。
三、農(nóng)戶小額貸款風(fēng)險的防范措施
1、建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)的投入效益低下，農(nóng)村信用社只得以高成本、低收入的方式向農(nóng)戶投放貸款，而鑒于農(nóng)村信用社擔(dān)負(fù)著農(nóng)村金融主力軍的作用，國家應(yīng)從不同角度在政策上給予傾斜支撐，讓農(nóng)村信用社在較為寬松的環(huán)境中得以發(fā)展。如減免信用社支農(nóng)貸款利息收入營業(yè)稅等。對信用社投放的農(nóng)戶小額信用貸款利息實行減免稅，既可以減少信用社支出，壯大信用社的支農(nóng)實力，同時又可以減輕農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)。再比如建立農(nóng)戶貸款保險機(jī)制。農(nóng)民在貸款生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的自然災(zāi)害風(fēng)險和市場風(fēng)險是無法防范的，農(nóng)民目前的弱勢問題不能完全推向市場和完全由農(nóng)村信用社承擔(dān)，應(yīng)建立農(nóng)戶貸款的風(fēng)險基金保障制度和農(nóng)戶貸款擔(dān)保機(jī)制。
2、健全信用社內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化貸前調(diào)查工作。貸前調(diào)查是農(nóng)村信用社貸款管理的一向重要制度，是加強(qiáng)和提高農(nóng)村信用社貸款質(zhì)量的關(guān)鍵。農(nóng)村信用社在發(fā)放貸款前必須嚴(yán)把調(diào)查關(guān)。信用社的信貸人員應(yīng)對農(nóng)戶的家庭人口、承包面積，勞力、家庭年收入、支出、資信狀況等進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，掌握第一手資料。對農(nóng)戶評級結(jié)果達(dá)成一致后，由評信小組成員簽名確認(rèn)，明確責(zé)任，并聯(lián)責(zé)清收，對農(nóng)戶評信結(jié)果應(yīng)在村公務(wù)欄進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督。在發(fā)放貸款證過程中，應(yīng)由信貸員送證到農(nóng)戶手中，嚴(yán)禁將農(nóng)戶貸款證交由村干部或農(nóng)戶代表代送，以防止丟失、涂改、亂收費等現(xiàn)象。
3、落實信貸分級審批責(zé)任，嚴(yán)把貸時審查關(guān)。從基層農(nóng)村信用社到縣級聯(lián)社，必須配備強(qiáng)有力的信貸審批班子，嚴(yán)格實行貸款分級審批制度，提高信貸審批實力，規(guī)范信貸審批行為，明確分級審批權(quán)限，落實信貸分級審批責(zé)任，避免審貸流于形式。繼續(xù)深化內(nèi)部機(jī)制改革，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，消除風(fēng)險管理的漏洞。在強(qiáng)化信貸員第一責(zé)任人制度的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化基層社主任的責(zé)任，嚴(yán)格貸款審批手續(xù)，落實借款人，擔(dān)保人與信貸員三見面制度，核實借款人和擔(dān)保人的真實性，確保借款手續(xù)合規(guī)有效。
4、落實責(zé)任，強(qiáng)化貸后檢查制度。貸后檢查是降低貸款風(fēng)險的關(guān)鍵。農(nóng)村信用社要建立科學(xué)、完善的農(nóng)戶貸款貸后管理責(zé)任制，將貸后管理責(zé)任落實到人，對農(nóng)戶貸款的管理和回收制定管理目標(biāo)，建立健全考核機(jī)制，要分清人為與客觀因素，合情合理地追究責(zé)任，提高對到期貸款的回收率。因為貸款一經(jīng)發(fā)放，其使用權(quán)即轉(zhuǎn)移給借款人。因此，貸后必須深入貸款農(nóng)戶進(jìn)行檢查，檢查貸款資金是否用于農(nóng)戶生產(chǎn)，是否被挪作他用，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)及時采取收回貸款措施，降低信用社的貸款風(fēng)險。
5、加強(qiáng)農(nóng)村信用社員工的素質(zhì)建設(shè)，把不良貸款風(fēng)險降到最低。不良資產(chǎn)產(chǎn)生的原因多種多樣，但農(nóng)村信用社一些員工自身素質(zhì)差是造成不良貸款產(chǎn)生的首要原因。因此，農(nóng)村信用社的第一要務(wù)就是要培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬、積極向上的信合隊伍，克服信貸投放過程中的道德風(fēng)險，加強(qiáng)對不良貸款的清收力度。嚴(yán)格規(guī)范貸款操作，對貸款“三查”制度落實不到位、貸款手續(xù)不完備、信貸人員與貸款戶惡意串通騙取貸款、違章貸款、人情貸款等行為，加大處罰力度，對在貸款運(yùn)營過程中違法違規(guī)現(xiàn)象要嚴(yán)加查處，追究有關(guān)人員的責(zé)任，對造成貸款損失、形成不良資產(chǎn)的，要實行嚴(yán)格的“問責(zé)制”，追究貸款第一責(zé)任人的責(zé)任，最終使農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)狀況從根本上得到改觀。
6、建立信貸公示制度，加強(qiáng)對農(nóng)戶貸款的社會監(jiān)督。充分發(fā)揮群眾在農(nóng)戶信用評級、信貸投向、跟蹤管理等方面的監(jiān)督作用，推行農(nóng)戶貸款公示制度，將貸款農(nóng)戶的姓名，貸款金額、用途、擔(dān)保人等進(jìn)行張貼公示，對有改變用途，冒名貸款，多頭貸款的，群眾可以舉報，從而將信貸資金運(yùn)行置于群眾的監(jiān)督之下，有效地防范貸款風(fēng)險。同時，對到期催收不還貸款的農(nóng)戶可采取在黑板報上抄報名單或通過廣播、電視公告;對有錢不還，故意拖欠、有意逃廢貸款債務(wù)的農(nóng)戶，要采取法律手段強(qiáng)制催收，并將其公開曝光，讓其受到經(jīng)濟(jì)和法律的雙重制裁，做到制裁一個，影響一片，教育一方。對恪守信用，到期主動歸還貸款的農(nóng)戶可發(fā)給《信用證》，并在貸款的授信額度和貸款利率上給予優(yōu)惠，以提高貸款農(nóng)戶的信用觀念，防范貸款風(fēng)險。
農(nóng)村信貸論文篇二
為了優(yōu)化農(nóng)戶貸款環(huán)境，1999、2000年中國人民銀行相繼制定并頒布了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》、《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》，提出農(nóng)村信用社要適時開辦農(nóng)戶小額信用貸款，簡化貸款手續(xù)，方便農(nóng)民借貸。這標(biāo)志著中央銀行決定在正規(guī)金融制度框架內(nèi)開展過去主要由非政府機(jī)構(gòu)或組織實施的貸款方式，并希望通過金融創(chuàng)新的方式改善缺乏抵押和擔(dān)保能力的中低收入群體的金融服務(wù)。在中央銀行的推動下，全面試行并推廣小額信貸活動在2002年得到了大發(fā)展。據(jù)中央銀行的統(tǒng)計，到2002年底，全國就有30 710個農(nóng)村信用社開辦了此項目，占農(nóng)村信用社總數(shù)的92.6%;兩種小額貸款余額共近1 000億元，獲貸農(nóng)戶5 986萬戶;評定信用村46 885個，信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 736個。農(nóng)村信用社正以主力軍的身份出現(xiàn)在小額信貸的舞臺上。
1雙贏的信貸方式——農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸
1.1農(nóng)戶小額信貸——農(nóng)村信用社發(fā)展的現(xiàn)實選擇
從市場營銷的一般原理看，農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸是農(nóng)信社積極開展貸款營銷活動的有效途徑。市場營銷學(xué)理論認(rèn)為，要實現(xiàn)某一機(jī)構(gòu)目標(biāo)，關(guān)鍵在于確定目標(biāo)市場的需求情況，能比競爭者更有效率地更快捷地為消費者提供其所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。就農(nóng)村信用社而言，貸款業(yè)務(wù)是其最主要的盈利來源，農(nóng)村應(yīng)該是其最主要的市場，因此能否抓住并贏得一般農(nóng)戶關(guān)系著各家農(nóng)村信用社今后業(yè)務(wù)發(fā)展與競爭成敗。農(nóng)村市場主體——農(nóng)民大多數(shù)以家庭為作業(yè)單位，進(jìn)行小規(guī)模經(jīng)營，資金需求額度較小，又無有效抵押物作擔(dān)保品。因而，改變了過去金融機(jī)構(gòu)追求抵押、擔(dān)保，尋找大戶的貸款方式，采取了分散、小額貸款形式，按照農(nóng)戶信用等級或采取聯(lián)保方式發(fā)放的小額貸款是農(nóng)村信用社為農(nóng)村市場提供的最適合產(chǎn)品。若要不顧自身經(jīng)營能力、經(jīng)濟(jì)實力和公共關(guān)系盲目去搶占城市市場，無異于舍本逐末，得不償失。
從農(nóng)戶小額信貸的實施效果看，農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)了農(nóng)村信用社資產(chǎn)的優(yōu)化和自身業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)支農(nóng)實力，形成良性循環(huán)。如今的農(nóng)村信用社已經(jīng)是商業(yè)化了的獨立經(jīng)濟(jì)主體，以追求利潤的最大化為首要目標(biāo)。因此，如果農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信貸不能為其帶來任何好處的話，其必然會退出小額信貸市場。但是從現(xiàn)實的情況來看，農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信貸的熱情不斷高漲。這無疑源于農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)的成功實踐。2002年，全國農(nóng)村信用社各項存款比年初增加2 589億元，各項貸款增加1 951億元，不良貸款比例下降7個百分點，實現(xiàn)增盈減虧33.86億元。通過對湖北省某市農(nóng)村信用合作社開展小額信用貸款與企業(yè)貸款的風(fēng)險與收益進(jìn)行實證分析得出的結(jié)論更是證明了這一點，其結(jié)論為：從風(fēng)險的角度看，小額農(nóng)貸的風(fēng)險低于企業(yè)貸款，而對利息收入的貢獻(xiàn)卻大于企業(yè)貸款;從農(nóng)戶小額信貸與企業(yè)貸款的成本收益比較來看，如果考慮壞賬損失這一風(fēng)險成本因素在內(nèi)，農(nóng)戶小額信貸總體收益率反而比企業(yè)貸款總體收益率高10.643個百分點。因此，作為我國農(nóng)村金融中堅力量的農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)不僅是順應(yīng)時代潮流，不斷滿足農(nóng)戶貸款需求的一種積極表現(xiàn)，同時也是培育自身新的金融業(yè)務(wù)點和盈利點的需要。
1.2農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸——農(nóng)戶脫貧致富的法寶
首先，農(nóng)信社小額信貸極大地改善了農(nóng)戶貸款環(huán)境，而且有效降低了交易成本。由于村委會成員對本村村民的具體情況比較了解，農(nóng)村信用社小額信用貸款業(yè)務(wù)采取與村委會成員合作組成信用評定小組(有些地區(qū)信用社還建立了村信貸協(xié)管員制度)對農(nóng)戶進(jìn)行全面的信用等級評定的方式，并采用“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉(zhuǎn)使用”的貸款方式使農(nóng)戶在規(guī)定的信用額度范圍內(nèi)隨時可以獲得貸款。這種貸款方式對于農(nóng)戶來說，簡化了貸款手續(xù)，免除了傳統(tǒng)商業(yè)貸款活動中借款可能發(fā)生的公證費、資產(chǎn)評估費、招待費等，也不需要承擔(dān)國際經(jīng)典小額貸款模式所涉及的強(qiáng)制儲蓄成本、繳納小組基金的成本、頻繁參加小組會議和頻繁還款的交通成本及機(jī)會成本等;對于農(nóng)村信用社來說，避免了因信息不對稱而產(chǎn)生的“逆向選擇”“道德風(fēng)險”，克服了金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶貸款博弈中長期存在的問題，極大地提高了農(nóng)戶獲取貸款的可能性。
其次，實踐證明，農(nóng)村信用社開展的小額信貸業(yè)務(wù)，在有效緩解農(nóng)村金融抑制，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入方面起到了支持“三農(nóng)”中堅金融力量的作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的深入，尤其是中國加入WTO之后，農(nóng)業(yè)發(fā)展有了新的要求——中國農(nóng)業(yè)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。而農(nóng)村信用社小額信貸無疑為支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了資金保障。山西省臨汾市農(nóng)戶自2001年以來，在農(nóng)村信用社的支持下，通過“公司十農(nóng)戶”的模式，辦起了幾十個333.3～2000hm2大小不等的蔬菜基地、特色水果基地和藥材基地，建成了果蔬保鮮中心，組建了銷售中心。通過企業(yè)建基地、小額信用貸款扶植農(nóng)戶進(jìn)基地、基地帶農(nóng)戶的方式，生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)得以發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，農(nóng)戶也不會因貸款難而喪失追求農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增加點的機(jī)會，不斷增加農(nóng)民收入。武漢新洲區(qū)農(nóng)信社開展農(nóng)戶小額信貸成效顯著。2002年，全區(qū)小額信貸累計投向漁業(yè)4 000多萬元，蔬菜1 400多萬元，蘑菇700多萬元，蛋雞680萬元，雞湯420萬元，木業(yè)220萬元。僅大埠水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)投放貸款達(dá)850萬元，接近40%農(nóng)戶得到了貸款支持，新增精養(yǎng)漁池400hm2，新增黃顙魚套養(yǎng)面積333.3hm2，促進(jìn)了養(yǎng)殖業(yè)超常規(guī)發(fā)展，極大地推動了農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。通過調(diào)查，在當(dāng)?shù)赝ㄟ^貸款發(fā)展?jié)O業(yè)的農(nóng)戶，戶平收入增加2 000元，人平純收入達(dá)到了3 400元，比上年增加400元。
2三大主要矛盾——農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信貸發(fā)展的“攔路虎”
2.1日益擴(kuò)大的信貸資金需求與有限的信貸資金供給之間的矛盾
從資金供給方面看，截至2002年底，全國信用社不良貸款5 147億元，占總貸款額的37%，已由19 542家信用社資不抵債，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的55%.巨額虧損嚴(yán)重削弱了信用社的資金投放能力。央行為彌補(bǔ)信用社貸款資金的不足，采取了輸血型的再貸款，但資金規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足，而且農(nóng)戶小額信貸對農(nóng)村信用社來說畢竟還是個新事物，處于試行階段要其把大部分信貸資金轉(zhuǎn)向小額信貸對于一向具有“城市化偏好”的農(nóng)村信用社來說確實還需要時間和勇氣。從資金需求方面看，農(nóng)村信用社小額信貸的成功運(yùn)行，是解除我國需求型金融抑制的最佳途徑。一方面說明農(nóng)村信用社的借貸資金不再遙不可及，另一方面，許多由于獲得了小額信貸資金支持而走上了脫貧致富道路的農(nóng)戶已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民致富的活廣告，在這種示范效應(yīng)下，需要農(nóng)村信用社信貸資金的農(nóng)戶肯定會有越來越多。隨著該項業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，農(nóng)戶的資金需求額也會越來越大。
2.2單一的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品與多元化、多層次貸款需求之間的矛盾
(1)期限。目前的農(nóng)戶小額信貸并未能建立起一種農(nóng)村信用社向農(nóng)戶提供中長期貸款，滿足農(nóng)戶多方面需求的有效機(jī)制。由于農(nóng)信社自身資金實力有限，現(xiàn)階段農(nóng)戶小額信貸資金主要來自于央行的支農(nóng)再貸款，而支農(nóng)再貸款的期限一般較短，為6個月、9個月，最長為一年，并規(guī)定不得展期。
(2)利率。小額信貸的利率問題是其能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是借貸雙方都比較關(guān)注的問題。如果利率過低，小額信用貸款又會再次成為尋租的對象，中低收入農(nóng)戶又會面臨再一次被邊緣化的可能。如果利率過高，則會加重農(nóng)戶借貸成本，打消向農(nóng)村信用社申請貸款的念頭。比較合理的做法是根據(jù)自身的實際經(jīng)營成本和農(nóng)戶的還貸能力實行浮動利率。
(3)金額。由于農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)多元化，農(nóng)戶的生產(chǎn)也不再局限于糧食生產(chǎn)，還要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物、特色養(yǎng)殖、花卉種植等，因此農(nóng)戶的貸款需求與以往相比大大增加。但是農(nóng)村信用社在設(shè)定農(nóng)戶小額貸款金額時，非但沒能充分考慮到農(nóng)戶的實際貸款需求變化，而且從農(nóng)村信用社或者信貸人員自身利益出發(fā)，為降低信貸風(fēng)險，存在人為壓低貸款額的現(xiàn)象。
2.3小額信貸的扶貧性質(zhì)與農(nóng)村信用社商業(yè)化運(yùn)作之間的矛盾
從全社會的角度來看農(nóng)村信用社小額信貸，其無疑是一箭雙雕的好事喜事，即為中低收入群體提供了信貸服務(wù)，為其脫貧致富創(chuàng)造條件;又為農(nóng)村信用社帶來了新的可能的利潤增長點。但是，但從農(nóng)村信用社的角度來說，太多的利益外溢，因為其經(jīng)濟(jì)行為所產(chǎn)生的社會收益是無法體現(xiàn)在其收益表上的，也就是外部化了，而且在現(xiàn)有體制下又得不到合理補(bǔ)償，甚至還有可能承擔(dān)部分社會成本。因為在沒有完善的保障制度，特別是農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保制度尚未廣泛建立的情況下，農(nóng)村信用社可能會承擔(dān)本應(yīng)通過保險由社會共同承擔(dān)的風(fēng)險。這也就是為什么在農(nóng)村信用社開展農(nóng)戶小額信貸的過程中仍出現(xiàn)嚴(yán)重的“扶富不扶貧”的現(xiàn)象。據(jù)報道，80%左右的農(nóng)戶小額信用貸款實際上是投向了高收人農(nóng)戶，在對中低收人農(nóng)戶發(fā)放貸款時，農(nóng)村信用社仍然較為謹(jǐn)慎，中低收人農(nóng)戶可獲得性仍然沒有較大的改觀。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此，因為發(fā)達(dá)地區(qū)小額信貸資金機(jī)會成本會很高，農(nóng)村信用社有更多的資金投向渠道。筆者曾對浙江省某市的一家農(nóng)村信用聯(lián)社農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行了調(diào)查。就該信用聯(lián)社發(fā)放農(nóng)戶小額信貸的總量來看，呈現(xiàn)出上升趨勢，從2003年的2 900萬增加到2004年的3 400萬，增長率為1.47%.但從其所占該農(nóng)村聯(lián)社當(dāng)年貸款總額來看，該信用聯(lián)社2003年的貸款總額為18.294億元，2004年為19.218億元，增長率為6.24%，明顯高于農(nóng)戶小額貸款的增長速度，而且農(nóng)戶小額貸款所占總貸款的份額幾乎是微乎其微的，分別只占1.59%和1.74%.
3三大有效措施——農(nóng)村信用社小額信貸發(fā)展的出路
3.1探索科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制——科學(xué)設(shè)計農(nóng)戶小額信貸的利率、期限和金額
一要本著為農(nóng)戶著想、為農(nóng)民服務(wù)的宗旨，依據(jù)風(fēng)險大小、信用高低和農(nóng)戶的償還能力，適當(dāng)控制貸款利率的浮動，實行差別貸款利率;二要根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際，合理確定貸款期限，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期與農(nóng)業(yè)資金周轉(zhuǎn)速度相銜接，堅決克服人為縮短貸款期限和違背農(nóng)戶意愿安排貸款的做法;三要確定符合農(nóng)戶資金實際需求的貸款額。農(nóng)戶小額信貸以“小”為特征，主要解決單個農(nóng)戶的資金需求，防止“壘大戶”造成的信貸風(fēng)險。但小額信貸也不是越小越好，發(fā)放的貸款額應(yīng)至少能維持農(nóng)戶整個生產(chǎn)周期的資金投入量。
3.2構(gòu)建完善的保障制度——建立新型農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保制度
農(nóng)業(yè)的雙風(fēng)險性使我們在小額信用貸款的推廣過程中，為保證小額信用貸款的良性循環(huán)，應(yīng)規(guī)定農(nóng)戶投資的農(nóng)業(yè)項目向保險公司投保。這是一種將自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)嫁給了社會的有效途徑，并且符合分?jǐn)傦L(fēng)險的互助原理。當(dāng)今世界上許多國家都開展了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，我國自1992年由中國人民保險公司開展農(nóng)業(yè)保險以來，在很多地方進(jìn)行了試點，但由于商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的商業(yè)利潤動機(jī)和實際政策功能之間的矛盾，使其發(fā)展困難重重。實踐證明，這種商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險模式是不符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢的。這就要求我們建立起符合我國農(nóng)村實際情況的新型農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)保險制度?？梢越ｉT的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，明確界定農(nóng)業(yè)保險公司的性質(zhì)，專門辦理農(nóng)業(yè)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，確定農(nóng)業(yè)保險的法律地位，確定其主要經(jīng)營目標(biāo)不是盈利，其經(jīng)營目的、方式和規(guī)則等都是與商業(yè)保險不同。
3.3提供有力的政策支撐——給予優(yōu)惠政策，引入競爭機(jī)制
給中低收入人口特別是貧困人口提供貸款具有社會性，能增加社會福利。研究表明給窮人貸一美元比給富人貸同等數(shù)額的款能產(chǎn)生更大的社會效益。如果農(nóng)信社的農(nóng)戶小額信貸將服務(wù)群體擴(kuò)大到貧困者或低收入人群，則不再是完全意義上的商業(yè)行為，而且?guī)в泄财沸再|(zhì)。按照微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，由于存在搭便車的現(xiàn)象，公共品的供給永遠(yuǎn)是低于最佳供應(yīng)水平，即公共品的供給是不足的。因此農(nóng)村信用社在沒有任何外部條件激勵的情況下，向貧困者提供小額信貸顯然是沒有動力的。作為反貧困主體的國家，不能將帶有反貧困性質(zhì)的業(yè)務(wù)完全推給已商業(yè)化的農(nóng)村信用社，應(yīng)通過減少稅費或資金的優(yōu)惠來幫助農(nóng)村信用社發(fā)展小額信貸。如在再貸款利率方面給以適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠以降低農(nóng)村信用社的資金成本或調(diào)整支農(nóng)再貸款期限以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，或?qū)嵭卸愂諆?yōu)惠政策，減免小額信貸營業(yè)稅與所得稅，鼓勵農(nóng)村信用社多發(fā)放小額貸款。同時，進(jìn)一步加大對農(nóng)村信用社的信貸資金支持，允許像郵政儲蓄等機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村小額信貸市場。這樣不僅可以減低因農(nóng)戶業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)大而帶來的資金壓力，而且通過競爭，不斷完善我國農(nóng)村小額信貸市場，提高其運(yùn)行的效率和質(zhì)量。
農(nóng)村信貸論文篇三
目次
一、引論
(一) 改革的背景
(二) 改革的目標(biāo)
(三) 改革中的主要問題
(四) 改革中的法律缺失問題與本文的研究思路
二 ，經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的實然分析
(一)管理體制改革中的利益沖突與經(jīng)濟(jì)法的法益觀
(二)經(jīng)濟(jì)法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因
三 經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的應(yīng)然分析
(一) 著眼于整個農(nóng)村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當(dāng)干預(yù)行為的法律基礎(chǔ)
(二)防止將省級聯(lián)社的行政化，發(fā)揮信用社協(xié)會的作用
(二) 基本法律規(guī)范作為改革的前提
四 結(jié)語
一、引論
(一)改革的背景
自從1950年確定建立信用社以來，半個世紀(jì)以來農(nóng)村信用社已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次改革。當(dāng)前，新的一輪信用社改革又開始了。本次改革是在兩個交叉的背景下展開的。第一，農(nóng)村問題。三農(nóng)問題的持續(xù)惡化，其原因之一便是農(nóng)村資金的極度匱乏和資金的不斷外流，缺血與失血并存。而作為農(nóng)村主要金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社不僅承擔(dān)不了資金支農(nóng)的使命，反而成為一個重要的資金外流管道。第二，金融問題。自從1998年商業(yè)銀行撤出農(nóng)村后，一方面作為正式金融的信用社的異化加劇，同時各種非正式金融在政府遏制下無序發(fā)展，整個農(nóng)村金融體系需要重新整合以消除風(fēng)險、增加活力。信用社的改革必須聯(lián)系這一背景。
(二)改革的目標(biāo)
根據(jù)國發(fā)〔2003〕15號《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》(以下簡稱15號通知)的規(guī)定，改革的目標(biāo)是“把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助農(nóng)民增加收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”值得思考的問題是：這三大目標(biāo)能否在信用社這一框架內(nèi)獲得協(xié)調(diào)?目標(biāo)與信用社本身的功能定位有沒有內(nèi)在的沖突?
(三)改革中的主要問題
根據(jù)15號通知及歷次試點會議的內(nèi)容，改革中的主要問題如下：一是產(chǎn)權(quán)模式問題，即信用社是選擇股份制、合作制還是股份合作制。二是組織形式問題，即信用社是采用以縣為單位的一級法人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣聯(lián)社的二級法人還是銀行形式。三是管理模式問題，這里的管理專指行政管理，15號通知將管理權(quán)下放給了省級政府，因而專指省級政府的行政管理職能。四是金融監(jiān)管問題。四個問題中，前兩者為微觀領(lǐng)域的改革，后兩者為宏觀領(lǐng)域的改革。
(四)改革中的法律缺失問題與本文的研究思路
同很多次的重大改革一樣，法律及法學(xué)界再次缺席。表現(xiàn)在：第一，從學(xué)術(shù)上看，很難見到法學(xué)學(xué)者對上述問題做出的對策性或?qū)W術(shù)性見解;第二，從制度上看，這樣一種涉及多層次利益主體的改革，卻缺乏一部明確各方根本性權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的法律規(guī)范。
尤其值得一提的是經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論，作為調(diào)整現(xiàn)代社會多層次利益主體的一套完整的法律體系，其范式、原則、宗旨及規(guī)制手段都有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)與實踐價值。它的缺席，無疑是改革的不幸。筆者不揣淺陋，在此嘗試以經(jīng)濟(jì)法學(xué)基礎(chǔ)理論為指導(dǎo)，對當(dāng)前的信用社改革給出一個經(jīng)濟(jì)法學(xué)角度的思考。本文選取“信用社的管理模式改革”這一視角入手，原因在于管理模式在政府主導(dǎo)型改制中的核心與樞紐地位，甚至可以說，在自上而下的強(qiáng)制性變遷改革中，產(chǎn)權(quán)改革發(fā)揮作用的空間，在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。
二 ，經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的實然分析
(一)管理體制改革中的利益沖突與經(jīng)濟(jì)法的法益觀
1、信用社管理模式的演變及其利益沖突
第一，信用社比較明確的行業(yè)管理始于1979年，從那時起由農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行管理，行政管理與金融監(jiān)管合一。第二，1996年進(jìn)行的改革決定農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行脫鉤。業(yè)務(wù)管理和金融管理分別由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)。1第三，2003年，15號通知決定將“信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)”，“成立省級聯(lián)社或者其他形式的省級管理機(jī)構(gòu)，在省級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。”同時，“不把對信用社的管理權(quán)下放給地市和縣鄉(xiāng)政府、地市不再設(shè)立聯(lián)社或者其他形式額獨立管理機(jī)構(gòu)。”
在信用社的改革史上，管理模式始終是備受關(guān)注的焦點。綜合來看，在這一博弈中，涉及如下的利益主體：中央政府，地方政府，信用社(包括職員、社員)、信用社所在地的與之相關(guān)的利益相關(guān)人(比如農(nóng)民、個體工商戶、農(nóng)村中小企業(yè))等等。那么，這一系列的利益主體相互之間的關(guān)系如何?有什么層次性的關(guān)系?信用社的控制權(quán)在各個利益主體間是如何分配的?它的變更說明了什么問題?筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法的利益分析框架有助于我們理性的把握這一系列問題。
2、經(jīng)濟(jì)法的利益觀及其運(yùn)用
眾所周知，法是不同利益主體間的博弈。“法并不創(chuàng)造利益，法律只是發(fā)現(xiàn)那些急需得到承認(rèn)和保障的利益。”2利益衡量是每個部門法分析問題的起點。而經(jīng)濟(jì)法的三元利益調(diào)節(jié)模式使其具有了獨特的對現(xiàn)代復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會問題的包容力。
從近代開始，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的二元社會結(jié)構(gòu)逐漸分化，表現(xiàn)在當(dāng)代學(xué)術(shù)思想上，哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域-經(jīng)濟(jì)-國家”的三元模式、柯亭。 阿拉托提出了“市民社會-經(jīng)濟(jì)-國家”的模式等等作為對這一分化的概括。2結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致利益的分化，個人利益-國家利益的范式之外發(fā)展出個人利益-社會利益-國家利益的范式。多層的利益結(jié)構(gòu)中，公共利益逐漸凸現(xiàn)，與此相關(guān)的法律問題也越來越多?，F(xiàn)實的變化也催生了民法、行政法等傳統(tǒng)部門的現(xiàn)代化，但是行政法、民法過多的向公共利益靠攏，只能導(dǎo)致這兩種部門法本身的異化，換句話說，它們可以進(jìn)行現(xiàn)代化，但卻難以完成社會化。3完成這一使命的是經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論。即在以二元利益調(diào)整模式為特征的公法私法之外發(fā)展出的三元利益調(diào)整模式為特征的經(jīng)濟(jì)法。4 相比其他的法律部門，這一體系更加符合真實的現(xiàn)實，從而在面對復(fù)雜的利益沖突時具有更強(qiáng)的分析能力。
具體到信用社管理模式改革，其中也涉及三重利益，首先來分析第一類利益主體。15號通知在歷史上第一次將管理信用社的權(quán)力賦予省級政府，因而它們無疑是當(dāng)前的方案的最大受益者。從歷史上看，在建社初期控制權(quán)曾短暫的掌握在社員手中，這是符合信用社制度的法律原理的。隨后，由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整即施行在資金稀缺的條件下優(yōu)先發(fā)展資金密集的重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，使金融政策發(fā)生變化，采取了以財政代替金融的計劃體系，加強(qiáng)了對金融組織的控制，5信用社的控制權(quán)也轉(zhuǎn)移到中央政府手中。與此相伴，農(nóng)村信用社逐漸從創(chuàng)社之初的合作金融組織演變成事實上的國家銀行基層機(jī)構(gòu)。這種管理模式所導(dǎo)致的后果便是本文開始所描述的兩個背景。這一次中央政府將信用社的管理權(quán)下放到省級政府，原因之一便是試圖嘗試一種新的管理方式以扭轉(zhuǎn)局面。只不過，中央政府寧愿把農(nóng)信社的管理權(quán)交給省政府，也不肯還給所有者。6政府仍然掌握著實際的控制權(quán)。
其次是第二類利益主體，包括信用社的職員與社員。研究他們的利益變動，需要結(jié)合信用社的定位及控制權(quán)歸屬。自從行政機(jī)關(guān)掌握了控制權(quán)后，中國的信用社就有其名無其實，合作金融從來就沒有存在過，現(xiàn)在的合作金融是一種沒有所有者的合作制，農(nóng)民也從來不認(rèn)為信用社是一種互助性合作金融組織，而是把信用社當(dāng)作政府部門(或國家銀行)的某類附屬機(jī)構(gòu)。7在這種情形下，社員(分為三種，即個體社員、職工社員和團(tuán)體社員)的收益主要是股金利息、利潤分紅和貸款優(yōu)惠等等，基本上不享有基于投資所享有的選舉權(quán)監(jiān)督權(quán)等民主管理權(quán)。自然的，在改制過程中他們無一例外的被忽視了。大至全省(市)農(nóng)信社改革整體方案的制定、產(chǎn)權(quán)制度的選擇、組織形式的定奪，小到各縣級農(nóng)村信用聯(lián)社清收不良貸款計劃、清產(chǎn)核資方案、注冊資本額度的拍板，均由上級決定，而與自己切身利益息息相關(guān)的農(nóng)信社員工，連參與討論的機(jī)會也沒有，只是被動地服從和執(zhí)行。8
第三種利益主體，即是以需要貨幣資金支持的廣大農(nóng)民、個體工商戶以及農(nóng)村中小企業(yè)為代表的社會利益主體。改革過程中，他們很大程度上也被忽視了。從政策出臺的程序上看，當(dāng)前的方案是中央金融部門和省級政府的談判中形成的，作為這一改革的利益相關(guān)人的廣大農(nóng)村干部群眾沒有途徑表達(dá)自己的意愿。他們的權(quán)利也沒有明確的法律的維護(hù)。從控制權(quán)歸屬及其后果上來看，省級政一旦完成行政集權(quán)，其直接邏輯便是遏制這些利益主體由下而上的自主尋求發(fā)展資金的可能。各地的改制現(xiàn)實逐漸的證明著這一點。
從現(xiàn)實來看，這三類利益主體之間有著激烈的利益沖突，并且產(chǎn)生了明顯的利益失衡。最明顯的一點是，改革中最應(yīng)該得到維護(hù)的農(nóng)村社會利益反而成為最大的受害者，這樣的改革從程序與實體兩方面是違背法治原則的。我們不禁會問，為什么本次的管理模式改革最終會出現(xiàn)這樣一種利益格局呢?
(二)經(jīng)濟(jì)法基本原則的背離與管理體制改革中利益失衡的成因
1， 經(jīng)濟(jì)法基本原則的功能
經(jīng)濟(jì)法理論首先強(qiáng)調(diào)分析多元利益沖突，但這只是手段，目的在于：以此為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)法的基本原則為出發(fā)點，分析導(dǎo)致利益失衡的原因，構(gòu)建合乎基本原則的利益協(xié)調(diào)與保護(hù)制度，最終使各類主體的行為與相關(guān)制度符合經(jīng)濟(jì)法的精神或者宗旨。
可見，基本原則處于一個樞紐的位置上，既是經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論鏈條本身的樞紐，又是理論工具與具體社會現(xiàn)實之間聯(lián)系的樞紐。關(guān)于經(jīng)濟(jì)法基本原則內(nèi)涵的界定，學(xué)界目前仍有爭議。筆者認(rèn)為，從邏輯上講，應(yīng)該從“規(guī)則-原則-價值”的關(guān)系中把握，“法律原則即是規(guī)則和價值觀念的匯合點”。9經(jīng)濟(jì)法的價值或精神是在經(jīng)濟(jì)社會化的條件下的實質(zhì)公平正義，核心內(nèi)容是社會整體經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn)。10作為實現(xiàn)這一理念并貫穿于經(jīng)濟(jì)法實踐運(yùn)作全過程的普遍性的基本原則，筆者認(rèn)為有如下三個：對于政府主體來說，是實現(xiàn)其干預(yù)行為的正當(dāng)性，包括合法性與適度性;對市場主體來說，是保證其獲得一種公平競爭的環(huán)境;對于社會中間層團(tuán)體來說，是保證其在自治與管制中獲得獨立發(fā)展的空間，發(fā)揮其糾正市場失靈與政府失敗的雙重作用。
以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量信用社管理模式的改革，我們發(fā)現(xiàn)，作為政府實施的一種復(fù)合干預(yù)行為，11在很大程度上卻背離了上述的基本原則，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的利益失衡。
2、管理模式改革利益失衡成因的經(jīng)濟(jì)法分析
首先，這一改革模式違背了政府正當(dāng)干預(yù)原則。就政府主體而言，通過行政權(quán)力取得信用社的控制權(quán)缺乏合法性基礎(chǔ)。根據(jù)2003年9月中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，“省級聯(lián)社是由所在省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市(地)聯(lián)合社、縣(市、區(qū))聯(lián)合社、縣(市、區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。”從法律上看，省聯(lián)社應(yīng)是依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險，自我約束的市場主體。但是，具有更高位階的國務(wù)院一紙15號通知卻將這一省級聯(lián)社定位成省政府領(lǐng)導(dǎo)下的管理機(jī)構(gòu)。
這明顯的違背了法人制度的基本原理。從原理上看，基層信用社法人為解決各基層社之間資金清算、資金融通以及其他跨區(qū)合作問題，共同出資設(shè)立了聯(lián)合社，并且共同擁有對聯(lián)社的控制權(quán);換言之聯(lián)社是為各個基層社服務(wù)、受其支配的法人。這種自下而上控制、自上而下服務(wù)的體制符合信用社的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。
但是，在我國的信用社中，一直以來由于所有者的民主管理權(quán)力沒有得到法律保護(hù)，行政人控制與內(nèi)部人控制成為常態(tài)。而此次改革，不僅沒有消除原有的信用社管理中的不當(dāng)行政干預(yù)現(xiàn)象，反而以制度化的形式鞏固下來，將控制權(quán)明確的集中到省級政府手中。這完全是計劃經(jīng)濟(jì)條件下的邏輯。省級行政權(quán)力與聯(lián)社的結(jié)合，必將使聯(lián)社發(fā)展成為披著企業(yè)外衣的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，成為又一個政企不分的怪胎。12在這種狀況下，聯(lián)社及基層社不可能建立起符合現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的組織模式，社員大會、理事會、監(jiān)事會的內(nèi)部制衡機(jī)制、作為所有人的社員的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)必將流于形式，作為社員的股權(quán)性的投資必將異化成為債權(quán)性的存款。在這一點上，國有企業(yè)的曲折經(jīng)歷已經(jīng)給我們積累了足夠多的沉痛教訓(xùn)。
既沒有資本出資關(guān)系、又沒有專門法律授權(quán)，省級政府以“支農(nóng)”的口號取得對信用社資產(chǎn)的控制權(quán)，是違背基本的法治理念的，由此而對信用社行使的政府干預(yù)行為是缺乏合法性基礎(chǔ)的。
第二，管理模式改革也沒有遵循維護(hù)公平競爭的原則，這必然會使農(nóng)村的社會公共利益受到損害。因為，地方政府一旦控制了信用社，出于自身利益的本能考慮，必然會將財政支農(nóng)行為在內(nèi)的行政行為與對信用社的控制利用緊密結(jié)合起來。信用社的未來既不是合作化，也不會是商業(yè)化，只能是一種行政化或者官商化?？梢哉f，“農(nóng)村信用社在當(dāng)前的種種改制，實際上是地方政府向正規(guī)金融部門的再一次擴(kuò)張。”13與這一過程必然相伴的是，政府對非正式金融14的打擊力度將會加大，農(nóng)村金融的行政壟斷性加強(qiáng)，公平競爭的原則遭到背離，反壟斷法出臺的前夜，又一個行業(yè)性的行政壟斷系統(tǒng)產(chǎn)生了。結(jié)果是各種金融自治與互助團(tuán)體更加缺乏生存的空間，農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展獲得資金更加困難?？梢?，政府的不當(dāng)干預(yù)，行政壟斷的保護(hù)、市場競爭的壓制、農(nóng)村資金的惡化有著深層次的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)法基本原則的違背必然使改革的走向與目標(biāo)南轅北轍。“幾乎可以確定的是，現(xiàn)有省聯(lián)社體制的設(shè)計將不可避免地成為下一輪改革的對象，農(nóng)村信用社也不可避免地會有第二次、第三次改制。惟一不確定的是，我們?yōu)榇藢⒏冻龆啻蟮拇鷥r。”14
三 經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野下信用社管理模式改革的應(yīng)然分析
通過經(jīng)濟(jì)法特有的利益分析框架，我們分析了管理模式改革中的利益沖突;以基本原則為出發(fā)點，我們分析了利益失衡的深層次原因。緊接著，我們將根據(jù)經(jīng)濟(jì)法法律調(diào)整模式，就管理體制的應(yīng)然狀況給出一個制度性兼具學(xué)術(shù)性的回答。
(一)著眼于整個農(nóng)村金融體系，從源頭上奠定控制政府不當(dāng)干預(yù)行為的法律基礎(chǔ)
政府在管理模式中的行為失范，相當(dāng)一部分原因是由于自己在整個農(nóng)村金融體系中的角色定位不當(dāng)。換言之，政府在信用社管理方面的行為只是系統(tǒng)性干預(yù)失范的一個子項目。因而有必要從農(nóng)村金融體系的高度來分析，這是解決問題的一個前提。
農(nóng)村的正式金融，從組織上看，包括有信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等等，從功能上講，可以分為政策性金融，商業(yè)性金融，合作性金融。根據(jù)美國金融學(xué)家羅伯特·莫頓(Robert C.Merton)和茲維·博迪(Zvi Bodie )的觀點，應(yīng)該從功能視角出發(fā)來分析，而不是在現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)與組織既定的前提下來討論農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)該看到，金融功能比金融機(jī)構(gòu)更穩(wěn)定，即隨著時間推移和區(qū)域的變化，金融功能的變化要小于金融機(jī)構(gòu)的變化。15這里筆者采納功能性分類的觀點并結(jié)合我國的現(xiàn)實來考察農(nóng)村金融體系，在此基礎(chǔ)上具體分析政府干預(yù)的正當(dāng)性問題。
從農(nóng)村現(xiàn)實來說，功能與組織是不對應(yīng)的。首先是合作社，原本是一種合作性金融，但是現(xiàn)在它的身上幾乎沒有多少合作的因子，更多的是一種政府控制下的商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)，并且承擔(dān)了相當(dāng)部分的政策性金融的功能。其次，本應(yīng)承擔(dān)政策性金融功能的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，在1998年3月，隨著國家糧食流通體制改革，國務(wù)院決定將農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等專項貸款業(yè)務(wù)，以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務(wù)貸款劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)發(fā)行自此專一履行糧棉油收購資金封閉管理職能。16實際上政策性功能嚴(yán)重萎縮，根本承擔(dān)不了國家層面上支農(nóng)的使命。
這種混亂的局面危害很大，首先影響各自金融功能的發(fā)揮，其次更重要的是必將導(dǎo)致政府對于各種不同功能的金融組織干預(yù)行為的基礎(chǔ)不清晰。因為對于農(nóng)業(yè)政策性金融來說，一般是由政府全資創(chuàng)辦、政府參股或提供國家保證等形式，以保證經(jīng)營的政策性，有效的貫徹執(zhí)行政府意圖，在這種情況下，政府基于出資關(guān)系或其他法律關(guān)系，干預(yù)就有了合法性基礎(chǔ);對于商業(yè)性金融，無論是國有獨資還是股份制，在《公司法》和《商業(yè)銀行法》等法律的保護(hù)下，政府都無權(quán)直接的干預(yù)(當(dāng)然可以采用股權(quán)式的市場行為);對于合作性金融，由于沒有資本紐帶，除非基于相關(guān)法律的規(guī)定，政府是無權(quán)干預(yù)的。因而，面對不同的金融組織，政府的權(quán)限是不同的。如果不從法律上對一個金融組織的上述功能加以區(qū)分，基礎(chǔ)法律關(guān)系的混沌必然會為政府機(jī)關(guān)的干預(yù)提供自由發(fā)揮的空間。事實也證明如此，政府對信用社的干預(yù)不都是打著“支農(nóng)”的旗號嗎?在這個問題上也顯示出法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)在這一問題上的互補(bǔ)性，經(jīng)濟(jì)學(xué)家多是關(guān)注地方政府借支農(nóng)為名將國家與自己捆綁在一起，進(jìn)而引發(fā)的道德危機(jī)和逆向選擇;而從經(jīng)濟(jì)法的角度，我們更應(yīng)該關(guān)注這種干預(yù)行為的違法與合法的三八線，分解其背后的各個法律關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)功能與法律責(zé)任相一致的金融組織體系，從而嚴(yán)格的規(guī)制政府針對不同類別金融機(jī)構(gòu)的行為限度。
(二)防止將省級聯(lián)社的行政化，發(fā)揮信用社協(xié)會的作用
前文已經(jīng)詳細(xì)的分析了省級聯(lián)社行政化的危害，鑒于政府行政權(quán)力的擴(kuò)張本性，因而在運(yùn)用政府權(quán)力矯正市場缺陷時不得不更加謹(jǐn)慎冷靜?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展再一次給我們以啟示：經(jīng)濟(jì)法既重視國家因素與市場因素的綜合，又肯定社會中間層克服政府失靈與市場失靈的作用。17以行業(yè)協(xié)會為代表的社會中間團(tuán)體，具有單純的政府與市場所不具有的功能，在當(dāng)前主要表現(xiàn)為對政府干預(yù)的抵御。換一個角度，可以將其視為政府權(quán)力的分權(quán)者或替代者。18這種經(jīng)濟(jì)法主體的發(fā)展壯大，在管制主體中增加了一個分權(quán)者，從而由下而上的提供了一種針對政府不當(dāng)干預(yù)的制衡機(jī)制。
以美國為例，美國信用社協(xié)會(Credit Union National Association，CUNA)是為信用社服務(wù)的聯(lián)合社團(tuán)，有地區(qū)分會、州協(xié)會(Credit Union Leagues)和全美信用社協(xié)會三個層次。協(xié)會與聯(lián)社之間有比較明確的分工：聯(lián)社主要為社員信用社提供資金融通、投資代理、資金清算、證券托管等經(jīng)營性服務(wù);協(xié)會代表會員信用社協(xié)調(diào)公共關(guān)系、進(jìn)行職業(yè)教育、出版行業(yè)刊物、政策分析和研究和進(jìn)行宣傳采訪等非經(jīng)營性服務(wù)，19協(xié)會的一個重要工作便是維護(hù)信用社的合作性質(zhì)，抵御來自政府、銀行界的壓力。比如維護(hù)免稅待遇。20目前我國對協(xié)會的設(shè)立管理的比較嚴(yán)格。原因比較復(fù)雜。但從經(jīng)濟(jì)法上多個利益主體分權(quán)制衡的角度來看，這種做法是短視的。我們有必要確立協(xié)會的經(jīng)濟(jì)法主體地位。
(三)基本法律規(guī)范作為改革的前提
由于我國特殊的國情，信用社的改革離不開政府自上而下的推動，強(qiáng)制性變遷有一定的必要性。但政府應(yīng)克制自己的權(quán)力擴(kuò)張沖動，遵循基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，謹(jǐn)記“農(nóng)村金融的干預(yù)應(yīng)該始終以完善和促進(jìn)市場運(yùn)行為根本目標(biāo)，所有的干預(yù)都應(yīng)該以最終減少政府干預(yù)、增加私營金融服務(wù)和競爭為最終目的”21.可是，政府在信用社改革中沒有做到這一點。從法治層面講，原因之一在于缺乏法律的強(qiáng)制性限制。法律，作為一種限權(quán)與控權(quán)的工具，在信用社的改造過程中缺失了。
與經(jīng)濟(jì)法律的缺位相伴的是經(jīng)濟(jì)政策的錯位。政府的經(jīng)濟(jì)政策(比如國務(wù)院的各種通知)以靈活性見長，但缺點也是明顯的。相比法律，政策缺乏一種公共性，這從政策制定的主體和程序上可以體現(xiàn)出來;缺乏一種基礎(chǔ)性，未能從法律層次上規(guī)定利益主體基本的權(quán)利義務(wù)責(zé)任的邊界;缺乏一種救濟(jì)性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權(quán)利，找不到獲得司法力量支持的通道。政策主導(dǎo)下的改革，排除了市場權(quán)利主體的發(fā)言權(quán)，進(jìn)而堵塞了司法力量的進(jìn)入渠道，在很大程度上使改革演變成為了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部(中央政府與地方政府，政府內(nèi)的各個部門等等)的利益交易。
反觀世界各國的信用社制度，大都是以明確的法律規(guī)范為基礎(chǔ)來完善信用社制度的。美國1916年通過了一個《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，聯(lián)邦土地銀行就是根據(jù)這一法案成立;1933年又通過了另一個《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此建立了另兩個農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)：生產(chǎn)信貸協(xié)會和合作社銀行。日本農(nóng)協(xié)是根據(jù)1947年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》在全國范圍內(nèi)建立的。22法律的重要性還體現(xiàn)在中俄農(nóng)業(yè)改革的實例上，俄羅斯的農(nóng)業(yè)改革由于在初期便確立起了一個基礎(chǔ)的法律框架，因而有力的制約了行政權(quán)力的膨脹，沒有為一個“盈利的官僚部門”的反市場既得利益的形成、擴(kuò)張和硬化提供土壤。因而有遠(yuǎn)比我們明朗順暢的改革前景。 23由此可以說：改革必須法律先行，一項涉及多方利益的改革，必須由法律對各方權(quán)利義務(wù)責(zé)任的分配確立基本的規(guī)則及救濟(jì)渠道。
四 結(jié)語
信用社改革是整個農(nóng)村金融改革的一個突破口，而信用社的管理模式改革又是整個改革的一個樞紐。但當(dāng)前的改革模式卻隱含著許多重大缺憾。發(fā)現(xiàn)它并作出學(xué)術(shù)性的回答，是學(xué)界的使命。但遺憾的是，經(jīng)濟(jì)法學(xué)缺席了。對于改革本身，這是一種損失。24不同的學(xué)術(shù)研究體系決定了學(xué)科之間的功能、價值互補(bǔ)性。經(jīng)濟(jì)法對于實質(zhì)正義、經(jīng)濟(jì)民主的追求、對于社會公共利益的維護(hù)及相關(guān)的分析框架，迥異于經(jīng)濟(jì)學(xué)，對于改革，二者缺一不可;而由經(jīng)濟(jì)法理念制度化形成的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，更是改革成功的必備要素，而這是單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)所不具備的。
筆者相信，理論品性的不同使學(xué)科之間不可替代。面對復(fù)雜的改制，經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究的缺乏必將影響改革的績效甚至是方向(事實證明也確實如此)。因而，筆者著眼于農(nóng)村信用社的管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法學(xué)的相關(guān)基礎(chǔ)理論，從改革中的利益沖突入手，分析了利益失衡的成因，提出了經(jīng)濟(jì)法視角下的應(yīng)對之策。
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