ppp項(xiàng)目融資的常見問題及主要風(fēng)險(xiǎn)
ppp項(xiàng)目融資的常見問題及主要風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目融資作為近30年來國際金融市場的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，不僅為吸引私人資本、商業(yè)資本和國際資本提供了更加靈活多樣的投資渠道，也為各國能源發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的資金支持。下面是由學(xué)習(xí)啦小編分享的ppp項(xiàng)目融資的常見問題，希望對(duì)你有用。
ppp項(xiàng)目融資的常見問題
一、PPP及融資重要性分析
PPP是政府部門和私營部門共同簽訂長期合作協(xié)議，依照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則，共同開發(fā)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以此降低政府部門公共基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。廣義的PPP包括BOT、BOO、TOT、DBFO等形式，政府部門可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇不同PPP形式。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年全球新增近270個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及投資資金150億美元，其中54%的資金用于新建項(xiàng)目，46%的資金用于原有項(xiàng)目改建、擴(kuò)建和維護(hù)。
PPP運(yùn)作涉及項(xiàng)目篩選和評(píng)估、招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營等階段，PPP實(shí)施過程中可能面臨工程設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，這其中融資風(fēng)險(xiǎn)是重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。由于鐵路、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模大、運(yùn)作周期長，對(duì)于融資要求較高，融資規(guī)模和成本成為項(xiàng)目可行性研究的重要參數(shù)和變量。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最優(yōu)化，即政府部門和私營部門彼此承擔(dān)能夠有效控制的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)化配置。融資風(fēng)險(xiǎn)一般是由私營部門承擔(dān)，這主要是考慮到私營部門的資金充足性和融資暢通性，以此達(dá)到緩解政策財(cái)政支出壓力的目的。很多學(xué)者的研究都表明，PPP項(xiàng)目的融資來源和渠道是其成敗的關(guān)鍵要素，而各國實(shí)際運(yùn)行發(fā)生的案例，也很有力的說明了這一點(diǎn)，諸如匈牙利M1-M15公路就是因?yàn)闆]有穩(wěn)定資金支持，出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)問題，最終被“國有化”
PPP融資相近于項(xiàng)目融資，但是與一般項(xiàng)目融資相比，由于PPP項(xiàng)目本身的參與方多樣性、建設(shè)周期長期性以及服務(wù)產(chǎn)品公共性等條件，使得PPP融資更為復(fù)雜。PPP融資主要涉及融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題、融資結(jié)構(gòu)問題、融資渠道問題、融資成本問題等。有效解決PPP融資難題既是吸引私人資本參與公關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的重要保障，也是保障PPP項(xiàng)目有效順利完成的重要基礎(chǔ)，本文將詳細(xì)就上述問題展開討論。
二、PPP融資模式關(guān)鍵問題
PPP融資模式涉及融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題、融資結(jié)構(gòu)問題、融資渠道問題、融資成本問題，這些問題的有效解決是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要前提條件。
(一)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題
良好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的重要基礎(chǔ)，一般而言，私人部門主要承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而政府部門主要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。就PPP融資而言，主要風(fēng)險(xiǎn)在于資金可獲得性風(fēng)險(xiǎn)、再融資風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等。PPP融資風(fēng)險(xiǎn)基本都是由私人部門承擔(dān)，同時(shí)也在不同程度上為其良好的金融市場環(huán)境。不過，再融資風(fēng)險(xiǎn)近年才得到重視，這主要在于2008年金融危機(jī)之前，市場資金充足，PPP項(xiàng)目融資較為便利，全球金融危機(jī)后，長期資金匱乏，部分PPP再融資困難，或者融資成本更高，對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施造成一定負(fù)面影響。因此，面對(duì)再融資風(fēng)險(xiǎn)，還需要私人部門和政府部門共同來承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)，需要借助政府力量獲得合意的長期資金，不過政府加強(qiáng)了對(duì)于再融資的管理，包括會(huì)在合作協(xié)議中闡明再融資的條件、審批流程、再融資獲利的分配等等條款，以此加強(qiáng)再融資風(fēng)險(xiǎn)管理，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
(二)PPP融資結(jié)構(gòu)問題
PPP融資結(jié)構(gòu)問題涉及兩個(gè)層面，一是項(xiàng)目公司資本金結(jié)構(gòu)問題，二是股權(quán)、債權(quán)結(jié)構(gòu)問題。
項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)主要是指項(xiàng)目公司初始股東的構(gòu)成，這個(gè)時(shí)期基建項(xiàng)目還處于建設(shè)時(shí)期，所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大，所能夠吸引的股權(quán)投資不多，項(xiàng)目發(fā)起人即股東主要是承包商、建筑商、運(yùn)營商及專業(yè)投資機(jī)構(gòu)等。不同項(xiàng)目需要有合理的項(xiàng)目參與方參股并占據(jù)控股地位，這樣有助于基建項(xiàng)目的事務(wù)協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，諸如鐵路項(xiàng)目等交通項(xiàng)目一般主要由承包商占有控股地位，而醫(yī)院等技術(shù)性公共設(shè)施則通常需要由運(yùn)營商擔(dān)任控股股東。雖然一般項(xiàng)目公司資本金規(guī)模不是很大，但如果資本金結(jié)構(gòu)不正確，很可能影響項(xiàng)目整體協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，匈牙利布達(dá)佩斯機(jī)場等PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的困境很大程度上與項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)不合理有很大關(guān)系。一般而言，項(xiàng)目公司政府入資很少或者沒有，不過最新研究表明，政府入股項(xiàng)目公司，有利于加強(qiáng)政府與私人部門的合作，進(jìn)一步協(xié)調(diào)公共部門和私人部門之間的利益關(guān)系，能夠及時(shí)獲得項(xiàng)目進(jìn)展信息，參與重大戰(zhàn)略決策，提高PPP模式的透明性，同時(shí)優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，政府資本也能夠分享投資收益，降低公共部門投資成本。因而，在英國PFI改革過程中特別強(qiáng)調(diào)了政府資本入股項(xiàng)目公司的重要性，有利于解決過往政府資本缺位于PPP項(xiàng)目公司所產(chǎn)生的諸多問題。
股權(quán)、債權(quán)融資結(jié)構(gòu)主要是指項(xiàng)目公司的杠桿水平。一般而言，股權(quán)資金成本較高，債權(quán)資金成本相對(duì)較低，所以為了獲取更大收益，PPP項(xiàng)目融資都會(huì)放大杠桿，尤其是對(duì)于鐵路、機(jī)場等投入資金規(guī)模大、建設(shè)周期長的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這種優(yōu)勢會(huì)更加明顯。那么，PPP項(xiàng)目是否存在最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)呢?經(jīng)典公司金融理論中，MM理論認(rèn)為考慮到稅盾作用，為實(shí)現(xiàn)公司價(jià)值最大化，企業(yè)應(yīng)該盡可能大的使用債務(wù)資金。而財(cái)務(wù)困境成本理論則認(rèn)為負(fù)債因稅盾帶來提升公司價(jià)值的同時(shí)，也會(huì)加大破產(chǎn)成本，因而資本結(jié)構(gòu)需要在稅盾優(yōu)勢與破產(chǎn)成本之間尋求平衡，最終找到最優(yōu)點(diǎn)。實(shí)踐研究中，部分研究認(rèn)為，PPP項(xiàng)目存在最優(yōu)的資本結(jié)構(gòu)數(shù)值，而還有部分研究認(rèn)為PPP項(xiàng)目最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)僅存于一個(gè)取值范圍?？傊?，PPP融資結(jié)構(gòu)需要考慮最優(yōu)的資本結(jié)構(gòu)，避免過度依賴資本金造成成本過大，也避免過于高杠桿運(yùn)營，造成過大債務(wù)壓力。
PPP融資結(jié)構(gòu)也不是一成不變的，而是隨著項(xiàng)目的不斷進(jìn)展也處于不斷優(yōu)化過程中。一般而言，以項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束為節(jié)點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)期所表現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)更大，外部投資較為謹(jǐn)慎，當(dāng)基建項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，資金來源較為穩(wěn)定，這一時(shí)期原有資本結(jié)構(gòu)可能發(fā)生變化。一是股東變化，原有股東可能轉(zhuǎn)讓股權(quán)，從而釋放已沉淀資金，用于投資新項(xiàng)目。二是，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，部分金融機(jī)構(gòu)更容易提供中長期資金，這時(shí)期可以通過發(fā)行債券等方式替代原有債務(wù)資金，降低財(cái)務(wù)壓力，獲得再融資好處。
(三)PPP融資渠道問題
PPP項(xiàng)目融資渠道主要包括股權(quán)融資、債權(quán)融資。
股權(quán)融資方面，由于PPP項(xiàng)目較為復(fù)雜，建設(shè)期較難通過股權(quán)融資，除承包商、運(yùn)營商等發(fā)起人，股權(quán)融資僅限部分專業(yè)投資機(jī)構(gòu)以及專業(yè)投資基金，諸如麥格理銀行建立了全球較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。當(dāng)PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，投資風(fēng)險(xiǎn)逐步降低，可能會(huì)有部分愿意獲得穩(wěn)定收益的保險(xiǎn)、養(yǎng)老等資金進(jìn)行股權(quán)投資，這時(shí)候部分項(xiàng)目發(fā)起人逐步通過股權(quán)交易，退出項(xiàng)目，提前實(shí)現(xiàn)投資收益，或者尋找投資機(jī)會(huì)。同時(shí)，各國政府也在加強(qiáng)對(duì)于PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的支持，英國政府正加大對(duì)項(xiàng)目股權(quán)的投資力度，印度政府今年推出了基礎(chǔ)設(shè)施投資信托基金方案，允許社會(huì)資金通過信托基金的形式投資PPP項(xiàng)目股權(quán)，并且可以上市流通，享受稅收優(yōu)惠，具有較大創(chuàng)新性。不過，整體來看，PPP項(xiàng)目債權(quán)融資占比更大，債權(quán)融資渠道的暢通性對(duì)其影響更大。
債權(quán)融資方面，PPP項(xiàng)目債權(quán)融資一般包括銀行貸款、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款、國際組織貸款、債券、資產(chǎn)證券化、中間級(jí)債務(wù)等。PPP項(xiàng)目最常見的債權(quán)融資就是銀行貸款，單個(gè)銀行和銀團(tuán)貸款等形式，但是通常銀行難以為PPP項(xiàng)目提供充足的中長期貸款。非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款主要包括投資銀行、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)、主權(quán)基金管理機(jī)構(gòu)等對(duì)PPP項(xiàng)目的貸款，這些資金屬于中長期性質(zhì)資金，與PPP項(xiàng)目資金需求具有較高的切合度，不過受限于投資途徑和各國法律，這些資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目領(lǐng)域存在一定困難。國際組織貸款主要包括歐洲投資銀行、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際開發(fā)和復(fù)興銀行等，這些機(jī)構(gòu)長期從事項(xiàng)目融資，積極支持各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)，既具有專業(yè)優(yōu)勢，也具有資金優(yōu)勢，能夠較好的支持PPP項(xiàng)目發(fā)展。除了間接融資，債券和資產(chǎn)證券化等資本市場工具對(duì)于PPP融資具有重要意義，可以有利于PPP項(xiàng)目獲得較為充足的中長期資金，不過PPP項(xiàng)目債券發(fā)行仍受到多種限制，需要更有強(qiáng)有力的増信措施時(shí)期達(dá)到投資級(jí)，才能吸引保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等中長期資金機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，僅在加拿大、美國得到一定發(fā)展。資產(chǎn)證券化旨在將PPP項(xiàng)目未來所擁有的能夠獲得穩(wěn)定收益的資產(chǎn)，諸如收費(fèi)權(quán)、政府補(bǔ)貼等，打包出售，獲得變現(xiàn)資金，用于其它新項(xiàng)目投資。為了滿足不同投資者的資金需求，近年針對(duì)PPP項(xiàng)目融資，開發(fā)出次級(jí)債務(wù)，這類債務(wù)劣后與一般債務(wù)，但是優(yōu)先于股權(quán)資金，從而達(dá)到吸引社會(huì)資金的目的。總體看，PPP項(xiàng)目債權(quán)融資渠道還是集中于銀行貸款，資本市場、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等中長期資金融資渠道尚不是很暢通。
(四)融資成本問題
PPP項(xiàng)目融資的另一個(gè)重要問題在于融資成本，融資成本的適當(dāng)性直接影響到PPP項(xiàng)目的可行性和投資獲益性，一般而言，PPP都是直接提供公共服務(wù)，需要盡可能的降低建造成本，如果融資成本過高可能造成后續(xù)運(yùn)營壓力過大，引發(fā)債務(wù)危機(jī)。這里所討論的融資成本主要是指債權(quán)融資成本，其與融資渠道以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境有很大關(guān)系。如果PPP項(xiàng)目融資渠道充分多樣化及競爭性，那么PPP項(xiàng)目融資就會(huì)具有更大議價(jià)能力，有利于降低融資成本?，F(xiàn)實(shí)是PPP項(xiàng)目融資還非常依賴銀行渠道，這造成很不充分的中長期資金市場供給競爭，不利于降低融資成本，尤其是隨著銀行監(jiān)管力度的提升，銀行資金成本也逐漸上升，并進(jìn)一步傳導(dǎo)到PPP融資成本上。宏觀金融市場環(huán)境也會(huì)對(duì)資金成本產(chǎn)生很大影響，以2008年全球金融危機(jī)為例，PPP項(xiàng)目可獲得的資金渠道急劇縮小，而且因?yàn)樾庞蔑L(fēng)險(xiǎn)上升預(yù)期的提升，歐美很多PPP項(xiàng)目融資成本也有明顯上升，這也體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目融資市場的脆弱性和不完善性。
ppp項(xiàng)目融資的主要內(nèi)涵
第一
PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二
PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
第三
PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。
第四
PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。
ppp項(xiàng)目融資的主要分類
由于世界各國意識(shí)形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對(duì)于同一個(gè)術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。各國或國際組織對(duì)PPP的分類有十幾種之多。
廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：
外包類
PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。
特許經(jīng)營類
項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。
私有化類
PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。
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