稅務(wù)行政處罰的追訴時(shí)效
稅務(wù)行政處罰的追訴時(shí)效
最近有朋友來(lái)問(wèn)：稅務(wù)行政處罰的追訴時(shí)效是什么時(shí)候呢?稅務(wù)行政處罰的追訴又是什么意思?今天學(xué)習(xí)啦小編整理了稅務(wù)行政處罰的追訴時(shí)效分享給大家!
稅務(wù)行政處罰的追訴時(shí)效
稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效是指稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)違反國(guó)家稅收法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為人追究行政法律責(zé)任的有效期限，如果超過(guò)這一期限，則不能再追究?？梢?jiàn)，稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效能否準(zhǔn)確界定是區(qū)分稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法與違法的一個(gè)重要標(biāo)尺?？茖W(xué)、公正的稅務(wù)行政處罰時(shí)效追究制度對(duì)于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益、提高稅務(wù)機(jī)關(guān)行政處罰的效率具有不可或缺的重要意義。
一、建國(guó)后稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效的歷史演變
建國(guó)后我國(guó)稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效經(jīng)歷了三個(gè)階段：
1、追究時(shí)效的缺失階段
建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于“重實(shí)體、輕程序”這一傳統(tǒng)觀念的影響，同其他行政處罰一樣，我國(guó)稅務(wù)行政處罰的追究時(shí)效處于虛無(wú)階段，包括1993年1月1日開(kāi)始實(shí)施的原《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》在稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效上也是一片空白。這種狀況常常導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法效率低下，行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到充分保障。
2、追究時(shí)效的依附階段
1996年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)制定了舉世矚目的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，統(tǒng)一規(guī)定了行政處罰的追究時(shí)效。按照新法優(yōu)于舊法的原則，稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一個(gè)分支，開(kāi)始適用2年追究時(shí)效的規(guī)定。這雖然是一種依附式規(guī)定，但可以說(shuō)是我國(guó)稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效零的突破，它在一定程度上推動(dòng)了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法效率的提高，保護(hù)了納稅人的合法權(quán)益。然而由于稅收違法案件的復(fù)雜性、特殊性，稅收?qǐng)?zhí)法裝備的滯后性，這種規(guī)定又不完全切合稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐，在一定程度上消解了稅法的剛性。
3、追究時(shí)效的獨(dú)立階段
2001年4月28日全國(guó)人大會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》(新征管法)，并于2001年5月1日開(kāi)始實(shí)施 .在建國(guó)后稅收史上，該法第一次單獨(dú)規(guī)定了稅務(wù)行政處罰的追究時(shí)效，而且大大突破了行政處罰法中2年時(shí)效的規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的追究時(shí)效同一延長(zhǎng)為5年。稅務(wù)行政處罰享有的這一特殊禮遇受到了稅務(wù)執(zhí)法部門(mén)的廣泛贊譽(yù)。但筆者認(rèn)為，這一“歷史性”突破在一定程度上進(jìn)一步適應(yīng)了稅收?qǐng)?zhí)法的實(shí)際，有利于更好地震懾稅收違法行為;另一方面，這一突破是否真正科學(xué)、公正還有許多值得商榷之處。
為了做好新舊《征管法》適用的銜接工作，2001年5月18日，國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于貫徹〈中華人民共和國(guó)稅收征收管理法〉有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)稅發(fā)[2001]54號(hào)文)對(duì)適用新《征管法》與原《征管法》的一些問(wèn)題加以明確，特別是對(duì)追究時(shí)效部分作出了補(bǔ)充規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的稅收違法行為發(fā)生在1996年9月30日以前的，按原《征管法》的規(guī)定執(zhí)行;發(fā)生在2001年4月30日以前的，按《行政處罰法》的規(guī)定執(zhí)行;發(fā)生在2001年5月1日以后的，按新《征管法》的規(guī)定執(zhí)行。”
二、目前我國(guó)稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效存在的問(wèn)題
1、 法律規(guī)定不嚴(yán)密。新征管法第八十六條規(guī)定：違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。這一規(guī)定明確了違反國(guó)家稅收法律、行政法規(guī)的涉稅違法行為的追究時(shí)效。但實(shí)際工作中，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局制定的規(guī)章也可以設(shè)定行政處罰，其追究時(shí)效究竟是適用五年還是兩年的規(guī)定不夠明確。筆者認(rèn)為，新征管法的立法本意是涉稅違法行為一律適用五年的規(guī)定。而行政處罰法第二十九條規(guī)定：違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。這里的法律指的是狹義的法律，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其會(huì)指定的規(guī)范性文件，如征管法。據(jù)此，則規(guī)章設(shè)定的處罰追究時(shí)效只能適用兩年的規(guī)定，這又違背了新征管法的本意。
2、追究時(shí)限未分類。針對(duì)稅務(wù)行政處罰的特殊性，新征管法突破了行政處罰法處罰時(shí)效的規(guī)定，這確實(shí)具有歷史性的意義。但從另一方面來(lái)看，筆者認(rèn)為這一規(guī)定有矯枉過(guò)正之嫌。一是違背了行政處罰的公正原則。行政處罰法規(guī)定：設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。這一規(guī)定當(dāng)然包括追究時(shí)效的設(shè)定和執(zhí)行。實(shí)際工作中，稅收違法行為的輕重有較大差異，追究時(shí)效相同導(dǎo)致結(jié)果不公正，如逾期申報(bào)和虛開(kāi)專用發(fā)票兩種行為的危害性差異較大。二是不利于提高行政效率。追究時(shí)效過(guò)長(zhǎng)，特別是對(duì)一些惡性較輕的違法行為適用五年的規(guī)定，容易助長(zhǎng)執(zhí)法人員的執(zhí)法惰性。三是與刑法規(guī)定的界限不清。我國(guó)刑法針對(duì)犯罪的輕重，規(guī)定了四檔追訴期限，較好地體現(xiàn)了罪刑相適應(yīng)原則。刑法的最低追訴期限也是五年，稅務(wù)行政處罰處罰的只是一般的違法行為，而非犯罪行為，籠統(tǒng)地規(guī)定其追究時(shí)效為犯罪追訴期限的底線，顯然忽略了違法與犯罪的惡性之差。
3、時(shí)效起點(diǎn)難計(jì)算。行政處罰追究時(shí)效起點(diǎn)的準(zhǔn)確界定是保障行政處罰合法性的一個(gè)重要標(biāo)尺。新征管法對(duì)稅務(wù)處罰的追究時(shí)效未作規(guī)定，那么行政處罰法的規(guī)定顯然適用于稅務(wù)行政出罰。行政處罰法規(guī)定，追究時(shí)效通常從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算;違法行為有連續(xù)或者延續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。實(shí)踐中上述條款如何理解爭(zhēng)議很大。如在稽查案件中“違法行為發(fā)生之日”究竟是指違法行為作出之日、檢查開(kāi)始之日、還是審理之日、還是行政處罰事項(xiàng)告知書(shū)送達(dá)之日，各地執(zhí)行不一。“連續(xù)狀態(tài)”、“延續(xù)狀態(tài)”如何區(qū)分，時(shí)間間隔如何把握，執(zhí)法實(shí)踐中往往令人困惑不已。新征管法第八十六條規(guī)定“違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”，其中“發(fā)現(xiàn)”如何理解、如何執(zhí)行也是困惑執(zhí)法人員的執(zhí)法難點(diǎn)。
4、補(bǔ)充規(guī)定不合理。根據(jù)總局的補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)發(fā)生在1996年9月30日以后2001年4月30日之前的稅收違法行為實(shí)施處罰應(yīng)適用《行政處罰法》第二十九條之規(guī)定，即2年的追究時(shí)效;對(duì)發(fā)生在2001年5月1日之后的稅收違法行為實(shí)施處罰應(yīng)適用新《征管法》第八十六條之規(guī)定。這兩種情形都符合追究時(shí)效的從舊兼從輕原則，合理又合法。但根據(jù)該補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)發(fā)生在1996年9月30日之前的違法行為實(shí)施處罰應(yīng)適用原《征管法》的規(guī)定，而原《征管法》對(duì)追究時(shí)效又沒(méi)有限制，那么根據(jù)法理，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)上述違法行為進(jìn)行追究仍然是合法的，這就必然會(huì)出現(xiàn)這樣一種不合理的現(xiàn)象：發(fā)生在1996年9月30日以后2001年4月30日之前的稅收違法行為可能因超過(guò)追究時(shí)效不被處罰，而發(fā)生在1996年9月30 日之前的違法行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)依法則必須追究，不追究稅務(wù)機(jī)關(guān)就違法，稅務(wù)機(jī)關(guān)如果追究合法但又不合理，對(duì)納稅人而言可以說(shuō)是顯失公平。
三、完善我國(guó)稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效的幾點(diǎn)建議
完善稅務(wù)行政處罰的追究時(shí)效是實(shí)行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制、全面推進(jìn)依法治稅的前提條件。法治的經(jīng)典含義包括兩部分：一是法律得到人們普遍遵守。二是人們普遍遵守的法律是良法。稅務(wù)行政處罰的追究同樣如此，如果追究的制度本身不公正、不科學(xué)，其追究的結(jié)果也就可想而知了。因此盡快完善我國(guó)的稅務(wù)行政處罰追究制度應(yīng)是我們的必然選擇。筆者認(rèn)為，目前我們可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：
1、國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)明確“法律”的外延。
首先要明確我國(guó)稅務(wù)行政處罰的追究時(shí)效選擇的是一元體制，還是二元體制，如果選擇的是前者，筆者認(rèn)為，國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)建議全國(guó)人大會(huì)對(duì)新征管法進(jìn)行立法解釋：第一種方案，明確新征管法五十六條的“法律”包括稅收規(guī)章。這種辦法比較生硬，因?yàn)閺?ldquo;法言法語(yǔ)”角度來(lái)看，“法律、行政法規(guī)”中的法律通常是指狹義的法律，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其會(huì)制定的規(guī)范性文件。第二種方案，修改第八十六條，在行政法規(guī)后增加“、地方性法規(guī)、規(guī)章等”。
2、參照刑法模式修改《征管法》的相關(guān)規(guī)定。
為了保證追究時(shí)效的科學(xué)、公正，我國(guó)可以參照《中華人民共和國(guó)刑法》的模式，對(duì)稅務(wù)行政處罰的追究時(shí)效分兩類規(guī)定，違反稅收征管基礎(chǔ)管理的違法行為追究時(shí)效為兩年;偷稅、抗稅、騙稅等情節(jié)較重的違法行為追究時(shí)效為四年。
3、在稅收規(guī)章中細(xì)化追究起點(diǎn)的確定方法。
《行政處罰法》對(duì)追究時(shí)效的規(guī)定比較籠統(tǒng)，新征管法及其實(shí)施細(xì)則對(duì)稅務(wù)行政處罰追究時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)均未作出較明確的規(guī)定，筆者認(rèn)為國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)該根據(jù)稅務(wù)行政處罰的特點(diǎn)制定單行的《稅務(wù)行政處罰實(shí)施辦法》，結(jié)合稅收違法行為的類型對(duì)“違法行為發(fā)生之日”的確定作出原則性的規(guī)定;對(duì)“連續(xù)狀態(tài)”、“延續(xù)狀態(tài)”等模糊用語(yǔ)的內(nèi)涵和外延作出較明確的解釋;對(duì)“發(fā)現(xiàn)之日”如何把握作出較規(guī)范、統(tǒng)一的規(guī)定。特別是“發(fā)現(xiàn)之日”的認(rèn)定在稽查案件很不一致，有的地方認(rèn)為應(yīng)是檢查通知書(shū)送達(dá)之日;有的地方認(rèn)為應(yīng)是檢查結(jié)束之日;有的地方認(rèn)為應(yīng)是內(nèi)部審理完畢之日;有的地方認(rèn)為應(yīng)是稅務(wù)行政出罰事項(xiàng)告知書(shū)送達(dá)之日等等。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致必然導(dǎo)致執(zhí)法不公，必然會(huì)侵害納稅人的合法權(quán)益。
4、盡快修改總局下發(fā)的補(bǔ)充規(guī)定。
國(guó)家稅務(wù)總局在制定單行的《稅務(wù)行政處罰實(shí)施辦法》之前應(yīng)盡快對(duì)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于貫徹〈中華人民共和國(guó)稅收征收管理法〉有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)稅發(fā)[2001]54號(hào)文)中的追究時(shí)效部分進(jìn)行修改。筆者認(rèn)為應(yīng)將“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的稅收違法行為發(fā)生在1996年9月30日以前的，按原《征管法》的規(guī)定執(zhí)行;”修改為“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的稅收違法行為發(fā)生在1996年9月30日以前的，不再給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的，按《刑法》的規(guī)定執(zhí)行;”，這樣修改才符合從舊兼從輕原則。
稅務(wù)行政處罰
稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施的一項(xiàng)制裁性法律行為。適用于違反稅法但尚不夠給予刑事處分的納稅人。稅收行政處罰是稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政最有力的保障，其基本形式是罰款。這里應(yīng)當(dāng)說(shuō)明兩點(diǎn)，
一是稅務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求其他行政機(jī)關(guān)施行的處罰不應(yīng)認(rèn)為是稅收行政處罰，否則稅收行政處罰與其他行政處罰則失去了必要的界限，稅收行政處罰應(yīng)以自身享有的處罰權(quán)實(shí)施行為為標(biāo)志。
二是對(duì)稅務(wù)人員違法的處理是行政處分而不是行政處罰，其區(qū)別在于行政處分是依據(jù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定對(duì)內(nèi)部工作人員違法實(shí)施的，而行政處罰是依據(jù)普遍適用的法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)管理相對(duì)人實(shí)施的;行政處分的形式包括警告、通報(bào)批評(píng)、記過(guò)、記大達(dá)、降職降薪、開(kāi)除公職等，與行政處罰不同。
稅務(wù)行政處罰適用的要件有哪些?
行政處罰的適用與行政處罰立法(包括設(shè)定)的概念相對(duì)應(yīng)，是對(duì)行政法律規(guī)范規(guī)定的行政處罰的具體運(yùn)用。它具體是指行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織在認(rèn)定行為人行政違法的基礎(chǔ)上，依法決定對(duì)行為人是否給予行政處罰和如何實(shí)施行政處罰的活動(dòng)。它是將行政法律規(guī)范規(guī)定的行政處罰的原則、形式、具體方法等運(yùn)用到各種具體行政違法案件中的活動(dòng)。
行政處罰的適用，必須以公民、法人或其他組織的行政違法行為為前提，對(duì)沒(méi)有實(shí)施行政違法行為的公民、法人和其他組織不得給予行政處罰;必須以法律及法規(guī)為依據(jù)，法無(wú)明文規(guī)定不得處罰;必須由享有行政處罰權(quán)的主體實(shí)施;所適用的對(duì)象必須是行政違法者而非行政違法行為及相關(guān)的財(cái)物，且具有一定的責(zé)任能力;適用行政處罰還需要違法者具有主觀過(guò)錯(cuò)條件，沒(méi)有主觀上的故意或過(guò)失，不得適用行政處罰。
此外，適用行政處罰還要考慮追究責(zé)任時(shí)效。具體來(lái)說(shuō)，行政處罰的適用前提，一是違法主體由作為行政管理對(duì)象的公民、法人或其他組織構(gòu)成;二是在客觀方面存在違反行政法律規(guī)范的行為。上述若干方面，是構(gòu)成行政處罰適用的必要條件。在具備這些條件的基礎(chǔ)上，處罰主體決定行政處罰所適用的內(nèi)容即對(duì)違法者是否給予行政處罰和如何實(shí)施行政處罰等。適用的內(nèi)容具體說(shuō)來(lái)主要包括：
(1) 決定是否給予行政處罰;
(2) 什么樣的處罰即行政處罰的具體形式警告、罰款、拘留、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等;
(3) 決定從輕、從重、單處等等具體裁量方法;
(4) 只給予一種處罰還是數(shù)種處罰;
(5) 罰款與罰金的折抵;
(6) 稅務(wù)行政處罰的追責(zé)時(shí)效。《征管法》第86條規(guī)定：違反稅收法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，在5年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。行政處罰的適用既是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題，同時(shí)也是個(gè)程序問(wèn)題，適用的過(guò)程也就是實(shí)體與程序綜合的過(guò)程。
行政處罰的適用是處罰實(shí)施主體對(duì)違法案件具體運(yùn)用行政處罰罰法規(guī)范實(shí)施處罰的活動(dòng)。
一、應(yīng)受處罰的構(gòu)成要件
應(yīng)受處罰的構(gòu)成要件是指某種行為受到行政處罰所必須具備的條件，它是實(shí)施行政處罰時(shí)必須加以確認(rèn)的。具體的構(gòu)成要件是：
(1) 必須已經(jīng)實(shí)施了違法行為。違法事實(shí)已經(jīng)客觀存在，不能將行為人主觀想像或者計(jì)劃設(shè)想當(dāng)作違法行為。
(2) 違法行為屬于違反行政法規(guī)的性質(zhì)，行政處罰只能針對(duì)違反行政法規(guī)范的行為。
(3) 實(shí)施違法行為的人是具有責(zé)任能力的行政管理相對(duì)人。受到行政處罰的相對(duì)人是公民、法人和其他組織，其中法人和其他組織都是具有責(zé)任能力的主體，可以適用行政處罰，而對(duì)于公民則必須是達(dá)到責(zé)任年齡、具有責(zé)任能力，才能實(shí)施處罰，因此，《行政處罰法》規(guī)定：不滿14周歲的人有違法行為，不予行政處罰;精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰。
(4) 依法應(yīng)當(dāng)受到處罰。相對(duì)人有違法行為存在，但因有些違法行為可能尚未達(dá)到受處罰的程度，或者因法律有特別規(guī)定而不應(yīng)給予處罰的，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)其實(shí)施行政處罰，只有法律明確規(guī)定應(yīng)受到處罰的違法行為，才能適用行政處罰。
二、不予處罰的規(guī)定
不予處罰是指行為人雖然實(shí)施了違法行為，但由于具有特定的情形而不給予處罰。《行政處罰法》規(guī)定有下列情形的不予處罰：
(1) 不滿14周歲的人有違法行為的;
(2) 精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的;
(3) 違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的。
三、從輕或減輕處罰
從輕處罰是指在行政處罰的法定種類和幅度內(nèi)，適用較輕的種類或者處罰的下限給予處罰，但不能低于法定處罰幅度的最低限度。減輕處罰是指在法定處罰幅度的最低限以下給予處罰。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，從輕或減輕處罰適用于以下情況：
(1) 已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的;
(2) 主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的;
(3) 受他人脅迫有違法行為的;
(4) 配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的;
(5) 其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
四、行政處罰的追訴時(shí)效
行政處罰的追訴時(shí)效是指對(duì)違法行為人的追究責(zé)任，給予行政處罰的有效期限。如果超出這個(gè)期限，則不再實(shí)施行政處罰。行政處罰的追訴時(shí)效為兩年，在違法行為發(fā)生后兩年內(nèi)，未被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，在兩年后，無(wú)論何時(shí)發(fā)現(xiàn)這一違法行為，都不能給予行政處罰。時(shí)效的計(jì)算，是從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算，如果違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，則從行為終了之日起計(jì)算，連續(xù)狀態(tài)是指行為人連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)同一種類的違法行為，如一個(gè)月內(nèi)，每天都在銷售盜版光盤(pán)。繼續(xù)狀態(tài)是指一個(gè)違法行為在時(shí)間上的延續(xù)，如制作盜版光盤(pán)先后花了15天的時(shí)間。
追訴時(shí)效為兩年，屬一般規(guī)定，如果法律有特別規(guī)定的，則依法律規(guī)定。
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4.當(dāng)前稅務(wù)救濟(jì)工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策