法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用立法法。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的最新立法法釋義第五六章，希望大家喜歡!

　　最新立法法釋義第五六章

　　第五章適用與備案

　　第七十八條 憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。

　　【釋義】本條是關(guān)于憲法的法律效力的規(guī)定。

　　法的效力就是法的強(qiáng)制力和拘束力。法作為一種社會(huì)行為規(guī)范，是以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾來(lái)保證其實(shí)施的，公民必需遵守執(zhí)行，否則，就會(huì)受到國(guó)家強(qiáng)制力的制裁。但同樣是法律規(guī)范，因其制定機(jī)關(guān)、制定程序和依據(jù)不同，其效力等級(jí)也不一樣。在我國(guó)，全國(guó)人大及其會(huì)可以制定憲法、法律，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省級(jí)人大及其會(huì)、省會(huì)市人大及其會(huì)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市人大及其會(huì)可以制定地方性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其會(huì)可以制定特區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)，自治區(qū)、自治州、自治縣的人大及其會(huì)可以制定自治條例和單行條例，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、省級(jí)政府、省會(huì)市和較大市的政府以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府可以制定規(guī)章。因此，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都是我國(guó)法律體系的組成部分。雖然根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)章在法院審理案件時(shí)，只具有“參照”作用，但對(duì)公民來(lái)說(shuō)，規(guī)章也是要遵守執(zhí)行的，也具有法的效力。

　　憲法是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，是法律的一種，是國(guó)家法律體系的核心。憲法與其他法律在制定程序、內(nèi)容等方面又有區(qū)別，憲法是按照一種特別程序制定的，它規(guī)定的是國(guó)家的根本制度，是國(guó)家生活中最根本、最重要的問(wèn)題。憲法是國(guó)家的根本大法，是國(guó)家的總章程，是制定法律的依據(jù)。因此，它的地位高于法律，具有最高權(quán)威和最高法律效力。所有法律必須符合憲法的規(guī)定，否則，與憲法相抵觸的法律都沒(méi)有法律效力。本條的內(nèi)容在憲法序言和憲法第五條第二款已有相關(guān)的規(guī)定，本來(lái)在全國(guó)人大會(huì)審議的草案中規(guī)定各種規(guī)范性文件的法律效力等級(jí)時(shí)，最初并沒(méi)有這一規(guī)定。但有的同志認(rèn)為，既然立法法要確立我國(guó)法律體系中各種規(guī)范性文件的效力等級(jí)，缺少憲法的效力的規(guī)定是不完整的，重申憲法這一規(guī)定，對(duì)正確把握法律效力的層級(jí)關(guān)系和準(zhǔn)確適用法律有積極意義。其他規(guī)范性文件效力等級(jí)的比較，首先必須看它是否符合憲法的規(guī)定，如果違反憲法的規(guī)定，效力等級(jí)無(wú)論高低都沒(méi)用。因此，立法法重申了憲法的規(guī)定。

　　第七十九條 法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。

　　行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。

　　【釋義】本條是關(guān)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章效力等級(jí)的規(guī)定。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件都是有效的，但它們之間有效力等級(jí)之分。目前，我國(guó)已制定了三百七十多部法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，八百多件行政法規(guī)，七千多件地方性法規(guī)和數(shù)以萬(wàn)計(jì)的規(guī)章，它們都是我國(guó)法律體系的組成部分，是調(diào)整不同性質(zhì)社會(huì)關(guān)系、實(shí)施社會(huì)管理和依法治國(guó)的依據(jù)。由于這些規(guī)范性文件是不同的機(jī)關(guān)制定的，難免會(huì)出現(xiàn)不一致或沖突的情況，在適用時(shí)難以選擇。為了解決規(guī)范性文件之間的沖突，需要明確不同主體制定的規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)。這樣，在出現(xiàn)沖突時(shí)，可以依照法的規(guī)范的不同效力等級(jí)，選擇優(yōu)先適用的法的規(guī)范。因此，規(guī)定法的效力等級(jí)，是為了解決不同等級(jí)的法的規(guī)范之間的沖突，便于法的適用，以保證法制的統(tǒng)一。

　　一、法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章

　　在由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等組成的法律體系中，憲法是根本大法，具有最高法律效力。在憲法之下，全國(guó)人大及其會(huì)的制定法律的效力等級(jí)最高。根據(jù)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家立法權(quán)。因此，嚴(yán)格地說(shuō)，只有全國(guó)人大及其會(huì)有立法權(quán)，其他機(jī)關(guān)的立法權(quán)都是派生的。全國(guó)人大及其會(huì)制定的法律是制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)。因此，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，與法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章是無(wú)效的。

　　二、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章

　　我們?nèi)菀桌斫庑姓ㄒ?guī)的效力高于規(guī)章，這是因?yàn)閲?guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方政府的工作，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方政府必須貫徹落實(shí)，行政法規(guī)是規(guī)章的制定依據(jù)，因此，規(guī)章的效力等級(jí)當(dāng)然比行政法規(guī)要低。但為什么行政法規(guī)的效力要高于地方性法規(guī)呢?理由有以下幾點(diǎn)：

　　(一)我國(guó)是單一制國(guó)家，地方的權(quán)力不是基于人民的自治權(quán)，而是來(lái)自于中央的授權(quán)，地方?jīng)]有中央不能干預(yù)的保留權(quán)力。如1954年憲法沒(méi)有規(guī)定地方人大可以制定地方性法規(guī)，地方人大就沒(méi)有立法權(quán)?？紤]到我國(guó)地域廣闊、人口眾多，各地政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性。因此，1979年地方組織法賦予地方人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力，給予地方一定的自主權(quán)。

　　(二)行政法規(guī)是依據(jù)憲法和法律制定的，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，而地方性法規(guī)只是在一定行政區(qū)域內(nèi)有效。為了實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保證國(guó)家法制的統(tǒng)一，也需要確立行政法規(guī)的權(quán)威。

　　(三)國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，向全國(guó)人大及其會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，通過(guò)制定頒布行政法規(guī)，貫徹實(shí)施法律，執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定。行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院履行執(zhí)行職責(zé)的重要形式?？傊?guī)定行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)是我國(guó)政治制度、國(guó)家結(jié)構(gòu)和歷史傳統(tǒng)等因素決定的?，F(xiàn)實(shí)中，行政法規(guī)的數(shù)量超過(guò)法律，在社會(huì)管理中起著重要作用。

　　需要注意的是，確立法的效力等級(jí)是為了在解決法律沖突時(shí)，如何選擇優(yōu)先適用的法律規(guī)范，并不是說(shuō)法的效力等級(jí)低，對(duì)行政相對(duì)人不管用。對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，無(wú)論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)還是規(guī)章，都必須遵守。

　　第八十條 地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。

　　省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

　　【釋義】本條是關(guān)于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、省級(jí)政府規(guī)章和較大市政府規(guī)章效力等級(jí)的規(guī)定。

　　一、地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章

　　地方性法規(guī)是地方人大及其會(huì)制定的規(guī)范性文件，地方政府規(guī)章是地方政府制定的規(guī)范性文件。按照我國(guó)憲法確立的政治體制，地方人大及其會(huì)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)。地方人大制定的地方性法規(guī)，地方政府要負(fù)責(zé)貫徹實(shí)施。在地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的關(guān)系上，地方性法規(guī)是地方政府制定規(guī)章的依據(jù)之一，地方性法規(guī)的效力要高于地方政府規(guī)章。本法規(guī)定地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，也反映了權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。但如果地方政府規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)制定的，在與本級(jí)或上級(jí)人大制定的地方性法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，不能一味否定地方政府規(guī)章的效力，要看地方性法規(guī)是否與法律、行政法規(guī)一致，如果不一致，地方性法規(guī)就不能適用。

　　二、上級(jí)政府規(guī)章的效力高于下級(jí)政府規(guī)章

　　省、自治區(qū)人民政府規(guī)章是省、自治區(qū)人民政府按照規(guī)章制定程序制定的規(guī)范性文件，它在全省、自治區(qū)范圍內(nèi)有效。較大市的人民政府規(guī)章是較大市的人民政府按照規(guī)章制定程序制定的規(guī)范性文件，它在較大市所轄區(qū)域內(nèi)有效。從規(guī)章的效力范圍上說(shuō)，省、自治區(qū)政府規(guī)章要比其所轄的較大市的政府規(guī)章要廣。從上下級(jí)政府的關(guān)系上來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府，省、自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)其所轄區(qū)內(nèi)的較大的市的人民政府。因此，規(guī)定省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章，符合我國(guó)的行政管理體制。

　　需要注意的是，這里的較大的市包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。本法出臺(tái)以前，全國(guó)人大授予的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府的規(guī)章制定權(quán)是一般地方政府規(guī)章的權(quán)限，與授權(quán)特區(qū)人大及其會(huì)制定特區(qū)法規(guī)性質(zhì)不一樣，本法授權(quán)其享有較大的市的政府規(guī)章制定權(quán)，擴(kuò)大了其適用范圍。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民政府享有的制定規(guī)章的權(quán)限是一般的較大的市的人民政府制定規(guī)章的權(quán)限，不是特別權(quán)限，其效力比其所在的省級(jí)政府規(guī)章要低。

　　第八十一條 自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力的規(guī)定。

　　一、自治條例和單行條例的優(yōu)先適用效力。

　　自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定的，是一種特殊的地方立法。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的、多民族的國(guó)家，為了保護(hù)少數(shù)民族的平等權(quán)益，憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方享有自治權(quán)，其中包括制定自治條例和單行條例的權(quán)力。自治條例和單行條例不同于一般的地方性法規(guī)，雖然它也是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，但它可以變通法律、行政法規(guī)。全國(guó)人大及其會(huì)通過(guò)的刑法、民法通則、婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法、民事訴訟法、婦女權(quán)益保護(hù)法等8部法律規(guī)定民族自治地方可以變通或者補(bǔ)充法律的規(guī)定，截止到1998年底，民族自治地方制定單行條例209個(gè)，對(duì)法律作出變通和補(bǔ)充規(guī)定的64個(gè)，內(nèi)容包括婚姻、繼承、資源開(kāi)發(fā)、計(jì)劃生育、未成年人保護(hù)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)以及土地、森林、草原管理等。本法第六十六條進(jìn)一步明確規(guī)定自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。由此可見(jiàn)，在民族自治地方，自治條例和單行條例有優(yōu)先適用的效力。

　　二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用效力

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人民代表大會(huì)及其會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)制定的。為了適應(yīng)改革開(kāi)放，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，全國(guó)人大先后授權(quán)廣東、福建、海南和深圳、廈門(mén)、珠海、汕頭等省、市的地方人大及其會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)遵循憲法的規(guī)定，在不同法律和行政法規(guī)的基本原則相抵觸的前提下，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定。特區(qū)法規(guī)享有的權(quán)限比一般地方性法規(guī)的權(quán)限要大，它可以變通法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，將國(guó)家給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策具體化，在改革開(kāi)放方面作出探索試驗(yàn)性規(guī)定，起立法“試驗(yàn)田”的作用。這是授權(quán)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的目的所在。因此，對(duì)其所作的變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，它有優(yōu)先適用的效力。

　　需要注意的是，深圳、廈門(mén)、珠海、汕頭四個(gè)特區(qū)市除享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)以外，本法還規(guī)定它可以制定一般性地方性法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的地方性法規(guī)，不能變通法律、行政法規(guī)和省人大及其會(huì)制定的地方性法規(guī)，其效力低于法律、行政法規(guī)和省人大及其會(huì)制定的地方性法規(guī)。

　　第八十二條 部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。

　　【釋義】本條是關(guān)于部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章效力的規(guī)定。

　　規(guī)章是國(guó)務(wù)院部門(mén)或地方政府制定的規(guī)范性文件。規(guī)章有兩類，一類是部門(mén)規(guī)章，即國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的，一類是地方政府規(guī)章，即省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府制定的。規(guī)章對(duì)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)，規(guī)范行政管理和社會(huì)行為，都起到了積極作用。但由于享有規(guī)章制定權(quán)的機(jī)關(guān)比較多，規(guī)章的數(shù)量也相當(dāng)龐大，規(guī)章之間的沖突也比較嚴(yán)重，給規(guī)章的執(zhí)行帶來(lái)困難，在一定程度上影響了規(guī)章的效力和嚴(yán)肅性。因此，必須明確不同規(guī)章之間的關(guān)系，建立解決規(guī)章沖突的機(jī)制。

　　一、部門(mén)規(guī)章之間具有同等效力

　　國(guó)務(wù)院部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)都是國(guó)務(wù)院的組成部分，它們之間的地位是平等的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的“三定”方案，它們都有自己的管理權(quán)限范圍。因此，它們根據(jù)自己的管理權(quán)限制定的規(guī)章的效力也是一樣的。

　　二、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力

　　雖然國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)地方政府相應(yīng)的部門(mén)有指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，國(guó)務(wù)院部門(mén)是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，地方政府是地方行政機(jī)關(guān)，都屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，它們之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，它們制定的規(guī)章也沒(méi)有高低、上下之分，效力是一樣的。

　　本條的規(guī)定只是確認(rèn)了規(guī)章之間的效力等級(jí)，但沒(méi)有規(guī)定規(guī)章發(fā)生沖突該如何解決。如果部門(mén)規(guī)章、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間發(fā)生沖突，按照本法第八十六條的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院裁決。

　　第八十三條 同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不一致時(shí)的適用規(guī)則的規(guī)定。

　　從理論上說(shuō)，同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)一致的，不會(huì)出現(xiàn)沖突。但是，由于不同的規(guī)范性文件規(guī)范社會(huì)關(guān)系的范圍和角度不一樣，制定規(guī)范性文件的時(shí)間有先有后，以及立法技術(shù)的缺陷等原因，同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不一致的現(xiàn)象還是存在的。如行政復(fù)議法規(guī)定公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為不服的，申請(qǐng)復(fù)議的期限是60日，在此以前出臺(tái)的涉及行政管理的法律多數(shù)規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)議的期限是15日，還有的規(guī)定為5日，有的規(guī)定為7日等等。由于同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的效力是一樣的，當(dāng)它們之間出現(xiàn)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何適用，法律應(yīng)當(dāng)明確。有的法律明確了，如行政復(fù)議法第四十二條規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)。”但還有許多法律、法規(guī)沒(méi)有明確，實(shí)踐中產(chǎn)生一些混亂。因此，本法確立了以下兩項(xiàng)適用規(guī)則：

　　一、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定

　　也就是“特別法優(yōu)于一般法”。特別規(guī)定是根據(jù)某種特殊情況和需要規(guī)定的調(diào)整某種特殊問(wèn)題的法律規(guī)范。一般規(guī)定是為調(diào)整某類社會(huì)關(guān)系而制定的法律規(guī)范。如合同法調(diào)整所有的民事合同關(guān)系，合同法的規(guī)定就是一般規(guī)定。除合同法對(duì)合同有規(guī)定外，海商法、鐵路法、航空法等法律分別對(duì)海上運(yùn)輸合同、鐵路運(yùn)輸合同、航空運(yùn)輸合同作了規(guī)定。相對(duì)于合同法的規(guī)定來(lái)說(shuō)，這些規(guī)定都是特別規(guī)定。確立特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的規(guī)則，是因?yàn)樘貏e規(guī)定是在考慮具體社會(huì)關(guān)系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)，所以具有優(yōu)先適用的效力。如海商法、鐵路法、航空法等根據(jù)海上運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸和航空運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)，對(duì)海上運(yùn)輸合同、鐵路運(yùn)輸合同、航空運(yùn)輸合同作了比較詳細(xì)的規(guī)定，如果與合同法不一致，在選擇適用的法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用海商法、鐵路法、航空法。

　　二、新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定

　　也就是“新法優(yōu)于舊法”。一切法律都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)關(guān)系的情況制定的，隨著社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化，法律規(guī)范也存在過(guò)時(shí)的問(wèn)題，需要不斷地修改和更新。法的修改和更新有多種形式，有的是制定了新的同一個(gè)法律，有的是在相關(guān)的法律中重新作了規(guī)定，有的明確宣布哪些法律規(guī)范被廢止，有的沒(méi)有明確。因此，在新法與舊法之間，新的規(guī)定與舊的規(guī)定之間，就會(huì)產(chǎn)生沖突，這時(shí)就要確立如何選擇適用的規(guī)則。因此，本法明確了新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定的適用規(guī)則。理解新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定這一規(guī)則需要與本法第八十四條有關(guān)法的溯及力的規(guī)定區(qū)別開(kāi)。本條規(guī)定的新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，是兩個(gè)規(guī)范性文件的規(guī)定有效的情況下，該適用哪個(gè)規(guī)定，本條確定的是從新的原則。法的溯及力是解決新法對(duì)它生效以前發(fā)生的事件和行為是否適用的問(wèn)題，一般是從舊的原則。

　　第八十四條 法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。

　　【釋義】本條是關(guān)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的溯及力的規(guī)定。

　　法的溯及力是關(guān)于法是否有溯及既往的效力的問(wèn)題。即法對(duì)它生效前所發(fā)生的事件和行為是否適用的問(wèn)題，如果適用，就是有溯及力，如果不適用，就是沒(méi)有溯及力。法的溯及力是法的效力的一個(gè)重要方面。法作為社會(huì)的行為規(guī)范，它通過(guò)對(duì)違反者的懲戒來(lái)促使人們遵守執(zhí)行，人們之所以對(duì)自己的違法行為承擔(dān)不利后果，接受懲戒，就是因?yàn)槭孪纫呀?jīng)知道或者應(yīng)當(dāng)知道哪些行為是法律允許的，哪些行為是法律不允許的，法律對(duì)人們的行為起指導(dǎo)和警示作用。不能要求人們遵守還沒(méi)有制定出來(lái)的法律，法只對(duì)其生效后的人們的行為起規(guī)范作用。如果允許法具有溯及力，人們就無(wú)法知道自己的哪些行為將要受到懲罰，就沒(méi)有安全感，也沒(méi)有行為的自由。因此，作為一項(xiàng)法制原則，法是不具有溯及既往的效力的。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都承認(rèn)這一原則。我國(guó)刑法也有類似的規(guī)定，如刑法第十二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)成立以后本法施行以前的行為，如果當(dāng)時(shí)的法律不認(rèn)為是犯罪的，適用當(dāng)時(shí)的法律;如果當(dāng)時(shí)的法律認(rèn)為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節(jié)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)追訴的，按照當(dāng)時(shí)的法律追究刑事責(zé)任，但是如果本法不認(rèn)為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法。也就是從舊兼從輕的原則。

　　因此，無(wú)論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例還是規(guī)章，不論其效力等級(jí)是高還是低，都沒(méi)有溯及既往的效力。這是一個(gè)原則，但是，任何原則都是相對(duì)的，都可能有例外。對(duì)于法不溯及既往這項(xiàng)原則來(lái)說(shuō)，如果法律的規(guī)定是減輕行為人的責(zé)任或增加公民的權(quán)利，也可以具有溯及力。如刑法的從輕的規(guī)定就是如此。因此，本條規(guī)定，為了更好保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益，法律規(guī)范可以有溯及力。這里的“公民、法人和其他組織”是指法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件所直接指向的公民、法人和其他組織，是法律、法規(guī)、規(guī)章等特定的調(diào)整對(duì)象，不是泛指，不是為了保護(hù)多數(shù)人的利益而使法律、法規(guī)、規(guī)章等具有溯及力。

　　第八十五條 法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

　　行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

　　【釋義】本條是關(guān)于解決法律之間、行政法規(guī)之間新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定的沖突的規(guī)定。

　　同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，這是本法第八十三條確立的兩項(xiàng)適用規(guī)則。由于這兩項(xiàng)規(guī)則是并列的，沒(méi)有誰(shuí)先誰(shuí)后的關(guān)系，因而這兩項(xiàng)規(guī)則會(huì)發(fā)生沖突。如行政處罰法對(duì)行政處罰的程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于行政處罰來(lái)說(shuō)，行政處罰法是一般法，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，都應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法規(guī)定的程序。但在行政處罰法生效前，有一些單行法對(duì)某個(gè)領(lǐng)域的行政處罰也作了規(guī)定，如治安管理處罰條例對(duì)違反治安管理?xiàng)l例的處罰程序規(guī)定得也比較具體，相對(duì)于行政處罰法的規(guī)定來(lái)說(shuō)，它是特別規(guī)定。按照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，應(yīng)當(dāng)適用治安管理處罰條例，但行政處罰法是1996年3月出臺(tái)的，治安管理處罰條例是1986年9月出臺(tái)的，按照新法優(yōu)于舊法的原則，又應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法。因此，在如何選擇適用行政處罰程序的問(wèn)題上，就出現(xiàn)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的情形。這就需要建立解決這種沖突的機(jī)制。因此，本條規(guī)定：

　　一、法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大會(huì)裁決。

　　裁決的程序本法沒(méi)有規(guī)定，一般是由執(zhí)法機(jī)關(guān)逐級(jí)上報(bào)到全國(guó)人大會(huì)。如可以通過(guò)本系統(tǒng)，上報(bào)到國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)，由它們向全國(guó)人大會(huì)提出。全國(guó)人大會(huì)的裁決在性質(zhì)上與法律解釋相類似。因此，裁決程序原則上可以參照法律解釋的程序。

　　二、行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。國(guó)務(wù)院可以根據(jù)立法的原意，作出裁決。

　　第八十六條 地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：

　　(一)同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決;

　　(二)地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決;

　　(三)部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

　　根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

　　【釋義】本條是關(guān)于地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)裁決機(jī)關(guān)的規(guī)定。

　　雖然本法確立了規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)以及決定規(guī)范性文件沖突的適用規(guī)則，但僅此還不足以解決所有的規(guī)范性文件之間的沖突。如本法規(guī)定，部門(mén)規(guī)章之間，部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。沒(méi)有規(guī)定誰(shuí)高誰(shuí)低，發(fā)生沖突，該適用哪個(gè)規(guī)章，還是難以判斷的。因此，有必要建立一種解決規(guī)范性文件之間沖突的機(jī)制。本條規(guī)定了幾種規(guī)范性文件沖突時(shí)的裁決機(jī)關(guān)：

　　一、由制定機(jī)關(guān)裁決

　　同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件具有同等效力，從理論上說(shuō)，它們會(huì)協(xié)調(diào)一致，不會(huì)出現(xiàn)沖突。但是，由于不同的規(guī)范性文件調(diào)整社會(huì)關(guān)系的范圍和角度不一樣，制定規(guī)范性文件的時(shí)間有先有后，以及立法技術(shù)的缺陷等原因，同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不一致的現(xiàn)象還是存在的。因此，本項(xiàng)規(guī)定同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)立法的目的、原意作出裁決。

　　需要指出的是，省、自治區(qū)人大及其會(huì)制定的地方性法規(guī)與其所轄的省會(huì)市、較大市人大及其會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力等級(jí)是一樣的，它們之間發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)由省人大會(huì)裁決。

　　二、由國(guó)務(wù)院決定或提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)裁決

　　地方性法規(guī)是由地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，在其所轄行政區(qū)域內(nèi)有效，部門(mén)規(guī)章是由國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的，在全國(guó)范圍內(nèi)有效，從適用的地域范圍上，部門(mén)規(guī)章大于地方性法規(guī)。但地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章不是一個(gè)效力層次，地方性法規(guī)可以作為人民法院的審判依據(jù)，規(guī)章在法院審判時(shí)只作為參照。因此，不好明確地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章誰(shuí)高誰(shuí)低，發(fā)生沖突時(shí)，誰(shuí)該優(yōu)先適用。這就需要有個(gè)解決沖突的機(jī)制。本法規(guī)定由國(guó)務(wù)院先提出意見(jiàn)，是因?yàn)閲?guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)規(guī)章是否合法或合理作出判斷，如果是規(guī)章的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院可以行使改變或撤銷權(quán)，但國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)改變或撤銷地方性法規(guī)，因此，如果國(guó)務(wù)院認(rèn)為地方性法規(guī)有問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)作出裁決。

　　三、由國(guó)務(wù)院裁決

　　部門(mén)規(guī)章是國(guó)務(wù)院部門(mén)在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的，由于管理權(quán)限劃分不清或交叉，部門(mén)規(guī)章的規(guī)定會(huì)有沖突。同時(shí)，部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章之間調(diào)整的社會(huì)關(guān)系有時(shí)是重合的，部門(mén)規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)施行，地方政府規(guī)章在其所轄區(qū)域內(nèi)有效，因此，部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章也會(huì)發(fā)生沖突，由于部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章之間具有同等效力，不好明確規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)誰(shuí)該優(yōu)先適用。因此，本法規(guī)定部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

　　四、由全國(guó)人大會(huì)裁決

　　經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)，可以對(duì)法律作變通規(guī)定;根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)也享有較大的立法權(quán)限，以至于有觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)的效力相當(dāng)于法律。因此，當(dāng)它們與法律不一致時(shí)，需要判斷其對(duì)法律所作的變通是否合理?是不是違反授權(quán)規(guī)定?是不是違背法律的基本原則?如果沒(méi)有違背法律的基本原則，沒(méi)有違反授權(quán)規(guī)定，對(duì)法律所作的變通是合理的，就應(yīng)當(dāng)適用根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)，如果不能確定，就應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大會(huì)作出裁決。

　　第八十七條 法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：

　　(一)超越權(quán)限的;

　　(二)下位法違反上位法規(guī)定的;

　　(三)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的;

　　(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的;

　　(五)違背法定程序的。

　　【釋義】本條是關(guān)于應(yīng)予改變或撤銷法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的幾種情形的規(guī)定。

　　一、超越權(quán)限的

　　立法權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要內(nèi)容，根據(jù)我國(guó)憲法確立的立法體制，全國(guó)人大及其會(huì)是立法機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)。但是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理以及發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性，憲法和地方組織法又賦予國(guó)務(wù)院、地方人大及其會(huì)、國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府等享有不同形式的立法權(quán)，由此形成了具有中國(guó)特色的統(tǒng)一的多層次的立法體制。因此，由不同立法機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，都是具有法律效力的規(guī)范性文件，它們對(duì)調(diào)整社會(huì)關(guān)系，規(guī)范人們的行為，維護(hù)社會(huì)秩序都起著重要的作用。但它們的制定機(jī)關(guān)不同，立法權(quán)限也是不一樣的，本法第七條、第八條、第九條、第五十六條、第六十三條、第六十四條、第六十五條、第六十六條、第七十一條、第七十二條、第七十三條分別對(duì)全國(guó)人大及其會(huì)、國(guó)務(wù)院、自治地方的人大、地方人大及其會(huì)、國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府的立法權(quán)限作了比較明確的劃分，如規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國(guó)人大會(huì)制定和修改除由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律，并列舉了應(yīng)當(dāng)制定法律的10項(xiàng)內(nèi)容等。因此，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自己的權(quán)限范圍行使權(quán)力。超越權(quán)限進(jìn)行的立法，應(yīng)屬無(wú)效，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷。

　　本法沒(méi)有出臺(tái)以前，立法的秩序比較亂，存在越權(quán)立法的現(xiàn)象。如有的地方性法規(guī)規(guī)定了有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定。這些都需要根據(jù)本法的規(guī)定進(jìn)行清理。

　　二、下位法違反上位法規(guī)定的

　　法律的位階是一個(gè)相對(duì)概念，它是在兩個(gè)規(guī)范性文件之間作比較，效力等級(jí)高的，是上位法，效力等級(jí)低的，是下位法。本法第七十九條至八十二條規(guī)定了不同規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)。根據(jù)本法的規(guī)定，法律是上位法，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都是下位法;行政法規(guī)是上位法，地方性法規(guī)和規(guī)章是下位法;地方性法規(guī)是上位法，本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章是下位法;上級(jí)地方政府規(guī)章是上位法，下級(jí)地方政府規(guī)章是下位法。確立法的效力等級(jí)，給不同規(guī)范性文件排座次，是為了解決它們之間的沖突。因此，如果下位法與上位法相沖突，違反了上位法的規(guī)定，下位法就不能適用，就應(yīng)當(dāng)改變或撤銷。

　　本法對(duì)自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力作了特別規(guī)定，因?yàn)樽灾螚l例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)都是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)制定的，它們可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定，因此，其效力等級(jí)應(yīng)當(dāng)與授權(quán)它的法律是一樣的。另外，本法也沒(méi)有明確地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之間的效力等級(jí)，它們之間也沒(méi)有上位法和下位法之分，發(fā)生沖突，通過(guò)裁決機(jī)制解決。

　　三、規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的

　　部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間都有同等效力，它們?cè)诟髯詸?quán)限范圍內(nèi)施行。如果它們對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，由國(guó)務(wù)院裁決，確定應(yīng)當(dāng)適用哪個(gè)規(guī)章。對(duì)違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷。

　　四、規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的

　　制定規(guī)章是一種抽象行政行為，它同時(shí)要遵循合法性和合理性的原則。合法性就是不與法律、行政法規(guī)等上位法沖突，合理性也就是適當(dāng)性，即要符合客觀規(guī)律。規(guī)章不合法的，要改變或者撤銷，不適當(dāng)?shù)模矐?yīng)當(dāng)改變或者撤銷。如有的地方為了限制外地汽車的進(jìn)入，購(gòu)買外地生產(chǎn)的汽車上牌照要多交幾萬(wàn)元的費(fèi)用，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立統(tǒng)一市場(chǎng)的需要不相符合，因此，是不適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷。

　　五、違背法定程序的

　　立法是一項(xiàng)程序性很強(qiáng)的活動(dòng)，它是通過(guò)一定的民主程序，將符合多數(shù)人的利益和意志的行為規(guī)范上升為法律規(guī)范，讓所有的人遵守執(zhí)行。因此，程序合法是規(guī)范性文件有效的一個(gè)前提條件。本法對(duì)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的程序都作了規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照本法以及其他法律規(guī)定的程序，否則，制定出來(lái)的規(guī)范性文件就是無(wú)效的。

　　需要注意的是，改變和撤銷是有區(qū)別的，改變的只是規(guī)范性文件的部分條款，撤銷的是整個(gè)規(guī)范性文件。

　　第八十八條 改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：

　　(一)全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;

　　(二)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;

　　(三)國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章;

　　(四)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);

　　(五)地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;

　　(六)省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;

　　(七)授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)。

　　【釋義】本條是關(guān)于改變或撤銷法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限的規(guī)定。

　　一、全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)限

　　全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它享有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。全國(guó)人大會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法第六十二條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。因此，如果全國(guó)人大會(huì)制定的法律不適當(dāng)，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)予以改變或撤銷。全國(guó)人大會(huì)除制定法律外，還批準(zhǔn)自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例。根據(jù)本法第六十六條的規(guī)定，自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。當(dāng)然，自治條例和單行條例更不能違背憲法。如果全國(guó)人大會(huì)批準(zhǔn)的自治條例和單行條例違背了上述規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)予以改變或者撤銷。

　　二、全國(guó)人大會(huì)的權(quán)限

　　全國(guó)人大會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它監(jiān)督憲法的實(shí)施。根據(jù)憲法第六十七條的有關(guān)規(guī)定，它有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。此外，全國(guó)人大會(huì)還有權(quán)撤銷自治州、自治縣的自治條例和單行條例。因?yàn)樽灾沃?、自治縣的自治條例和單行條例是報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人大會(huì)批準(zhǔn)后生效的，它反映了省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，一般由省、自治區(qū)、直轄市人大以決議形式予以批準(zhǔn)，其效力等級(jí)比較高，如果違反憲法和本法第六十六條的規(guī)定，應(yīng)由全國(guó)人大會(huì)予以改變或者撤銷。

　　三、國(guó)務(wù)院的權(quán)限

　　國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院各部門(mén)的工作，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作。根據(jù)憲法第八十九條的規(guī)定，它有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。本法進(jìn)一步重申了憲法的這些規(guī)定。

　　四、省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)的權(quán)限

　　省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)是它的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它有權(quán)監(jiān)督會(huì)的工作，因此對(duì)其會(huì)制定和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，有權(quán)予以改變或者撤銷。

　　五、地方人大會(huì)的權(quán)限

　　地方人大及其會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，本級(jí)政府由它產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)。因此，地方人大會(huì)可以撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這里的地方人大會(huì)是指能夠制定地方性法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)和本法規(guī)定的較大的市的人大會(huì)。

　　六、省、自治區(qū)政府的權(quán)限

　　省、自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府的工作，它有權(quán)改變或者撤銷下級(jí)政府不適當(dāng)決定。因此，對(duì)下一級(jí)政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，它有權(quán)予以改變或者撤銷。下一級(jí)政府的規(guī)章包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府制定的規(guī)章。

　　七、授權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)限

　　本法規(guī)定的授權(quán)包括授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其會(huì)制定特區(qū)法規(guī)。本法第十條規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。如果被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法規(guī)超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的，授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)予以撤銷，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)。全國(guó)人大在授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)時(shí)，同時(shí)規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市政府可以制定規(guī)章。從理論上說(shuō)，授權(quán)機(jī)關(guān)也可以撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的規(guī)章。但這里規(guī)章只享有一般地方政府規(guī)章的權(quán)限，可以按照一般規(guī)章的監(jiān)督權(quán)限，由上級(jí)政府或本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)予以撤銷。

　　本條有兩個(gè)基本概念，即抵觸和不適當(dāng)。

　　關(guān)于什么是抵觸，法律沒(méi)有明確規(guī)定，以下幾種情況應(yīng)當(dāng)屬于“抵觸”：(一)上位法有明確的規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的;(二)雖然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的，即搞“上有政策下有對(duì)策的”;(三)上位法沒(méi)有明確規(guī)定,與上位法的立法目的和立法精神相反的;(四)違反了本法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法的;(五)下位法超出上位法規(guī)定的處罰的種類和幅度的。符合上述5項(xiàng)中任何一項(xiàng)，都可以認(rèn)為是與上位法相抵觸。

　　關(guān)于什么是“不適當(dāng)”，本條沒(méi)有明確規(guī)定，一般認(rèn)為，不適當(dāng)就是不合理、不公平。以下幾種情況可以視為不適當(dāng)：(一)要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或者遵守的措施明顯脫離實(shí)際的;(二)要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其所享有的權(quán)利明顯不平衡的;(三)賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與要求與其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的;(四)對(duì)某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡的。(參見(jiàn)喬曉陽(yáng)、張春生主編：《選舉法與地方組織法釋義與解答》法律出版社1997年版第94頁(yè)。)

　　第八十九條 行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案：

　　(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;

　　(二)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;

　　(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;

　　(四)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案;

　　(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

　　【釋義】本條是關(guān)于法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章備案的規(guī)定。

　　一、什么是備案

　　在實(shí)際工作中，對(duì)于什么是備案有不同的理解。有的認(rèn)為，備案就是要進(jìn)行審查;有的認(rèn)為，備案并不一定要主動(dòng)進(jìn)行審查，只是根據(jù)需要才進(jìn)行審查。對(duì)備案的理解不同，因而實(shí)際做法也有所不同。一般認(rèn)為備案就是存檔備查。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后一定期間內(nèi)，由其制定或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送上級(jí)立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了全面了解立法情況，加強(qiáng)對(duì)立法的監(jiān)督，便于備案機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，消除規(guī)范性文件之間的沖突。因此，備案是立法監(jiān)督制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是備案機(jī)關(guān)行使立法監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。全國(guó)人大會(huì)的法規(guī)備案工作最早始于1979年，備案的范圍僅限于地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。當(dāng)時(shí)這項(xiàng)工作由辦公廳政法室承擔(dān)，主要任務(wù)是對(duì)報(bào)備的法規(guī)、自治條例和單行條例登記、存檔，并對(duì)其進(jìn)行違憲、違法審查。1982年8月，全國(guó)人大會(huì)辦公廳對(duì)自1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并將審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和意見(jiàn)印發(fā)第五屆全國(guó)人大會(huì)第二十四次會(huì)議。1984年，全國(guó)人大會(huì)的法規(guī)備案工作由聯(lián)絡(luò)局承擔(dān)。1987年，全國(guó)人大會(huì)辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知》，對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例報(bào)備案的時(shí)間、內(nèi)容、方式作出規(guī)定。1990年國(guó)務(wù)院制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，對(duì)報(bào)國(guó)務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章的報(bào)送范圍、期限、程序以及審查、處理程序等作出了較為具體的規(guī)定。現(xiàn)在全國(guó)人大會(huì)的備案工作由辦公廳秘書(shū)局承擔(dān)，主要任務(wù)是對(duì)備案的法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行登記、存檔，并按各專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)分工，分送各專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查;對(duì)審查出有異議的法規(guī)，及時(shí)與地方立法機(jī)關(guān)溝通。雖然近些年來(lái)，全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院日益重視法規(guī)備案工作，不斷加強(qiáng)對(duì)法規(guī)備案工作的管理力度，由于備案制度還不夠完善，法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸或不一致，法規(guī)與法規(guī)之間、法規(guī)與規(guī)章之間、規(guī)章與規(guī)章之間互相矛盾和不一致的現(xiàn)象，尚難以得到完全的解決，因此，有必要健全備案制度，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)、規(guī)章的監(jiān)督。

　　二、備案的范圍

　　備案的范圍包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。

　　(一)行政法規(guī)

　　在立法法制定以前，憲法和有關(guān)的法律并沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大會(huì)備案，只是在1985年4月六屆全國(guó)人大三次會(huì)議上通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定》中，規(guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)該授權(quán)決定制定的暫行規(guī)定或者條例要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。但這項(xiàng)制度并沒(méi)有得到落實(shí)，國(guó)務(wù)院依授權(quán)決定制定的規(guī)定或暫行條例并沒(méi)有報(bào)全國(guó)人大會(huì)備案。

　　國(guó)務(wù)院是國(guó)家的最高行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其制定的行政法規(guī)主要涉及為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)和屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)中的行政管理事項(xiàng)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放的深入，國(guó)務(wù)院立法活動(dòng)日益活躍。由于其立法數(shù)量較多，層次較高、影響面較大，具有一定的權(quán)威性。為了加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督審查，維護(hù)國(guó)家法制的權(quán)威和統(tǒng)一，立法法明確將行政法規(guī)納入全國(guó)人大會(huì)的備案范圍。

　　(二)地方性法規(guī)

　　地方性法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市人大及其會(huì)和較大市人大及其會(huì)制定的適用于本行政區(qū)域的規(guī)范性文件。制定地方性法規(guī)為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定或者管理本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)的需要，并且不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。為了便于全國(guó)人大會(huì)、國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查監(jiān)督，因此，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。在本法起草過(guò)程中，曾經(jīng)想擴(kuò)大較大市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)，規(guī)定較大市制定地方性法規(guī)，不需報(bào)省級(jí)人大會(huì)批準(zhǔn)，只需要報(bào)其備案即可。但有的同志認(rèn)為目前各地立法水平參差不齊，賦予較大市人大及其會(huì)完全立法權(quán)的時(shí)機(jī)尚不成熟，因此本法仍規(guī)定較大市制定的地方性法規(guī)由省、自治區(qū)人大會(huì)批準(zhǔn)，報(bào)全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

　　地方性法規(guī)是具有強(qiáng)制力，普遍、反復(fù)適用的規(guī)范性文件，并不是說(shuō)地方立法機(jī)關(guān)制定的所有文件都是地方性法規(guī)。在實(shí)際的備案工作中，有的地方立法機(jī)關(guān)將其通過(guò)的關(guān)于某項(xiàng)人事任免的決定當(dāng)作地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大會(huì)或有關(guān)的備案機(jī)關(guān)備案，有的還將其通過(guò)的關(guān)于地方政府工作報(bào)告的決定或者是關(guān)于召開(kāi)某個(gè)會(huì)議的決定等當(dāng)作地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大會(huì)或有關(guān)的備案機(jī)關(guān)備案，這些作法都是不規(guī)范的。

　　(三)自治條例和單行條例

　　自治條例和單行條例是民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定的適用于本民族區(qū)域的規(guī)范性文件。制定自治條例和單行條例是為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定或者管理自治區(qū)域的社會(huì)事務(wù)的需要，自治條例和單行條例對(duì)法律、行政法規(guī)的變通是否合法，需要有監(jiān)督機(jī)制，因此，根據(jù)監(jiān)督權(quán)限，法律規(guī)定自治州、自治縣的自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。自治區(qū)制定的自治條例和單行條例因其需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大會(huì)批準(zhǔn)，這實(shí)際是比備案還要嚴(yán)格的審查程序，故不需要報(bào)全國(guó)人大會(huì)備案。由全國(guó)人大會(huì)批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，其效力相當(dāng)于法律，因此，也不需要報(bào)國(guó)務(wù)院備案。自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例必須經(jīng)省、自治區(qū)人大會(huì)批準(zhǔn)，不需再向省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)報(bào)備案，但需要由省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

　　(四)規(guī)章

　　規(guī)章包括部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門(mén)規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部門(mén)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定的。地方政府規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的。根據(jù)我國(guó)的立法監(jiān)督體制，部門(mén)規(guī)章只需報(bào)國(guó)務(wù)院備案，地方政府規(guī)章則根據(jù)其制定機(jī)關(guān)的級(jí)別差異分別報(bào)其本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)備案，其中省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)分別報(bào)國(guó)務(wù)院和同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章除報(bào)國(guó)務(wù)院備案外，還應(yīng)當(dāng)報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

　　應(yīng)當(dāng)注意，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府發(fā)布的有關(guān)內(nèi)部的具體工作制度、文件，對(duì)具體事項(xiàng)的布告、公告以及行政處理決定等，不屬于規(guī)章范疇，不需要向有關(guān)的備案機(jī)關(guān)報(bào)送備案。

　　(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)

　　根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)可分為行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，行政法規(guī)必須報(bào)全國(guó)人大會(huì)備案，這在本法已有規(guī)定，這里不再贅述。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)，由經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定。本條規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)應(yīng)當(dāng)按照授權(quán)決定的規(guī)定備案。根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的規(guī)定，深圳、汕頭、珠海、廈門(mén)等市制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)應(yīng)分別報(bào)全國(guó)人大會(huì)、國(guó)務(wù)院、廣東省人大會(huì)和福建省人大會(huì)備案，海南、廣東和福建等省的人大及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

　　三、備案的期限

　　立法法制定以前，關(guān)于法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案時(shí)間，法律沒(méi)有明確的規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知》要求，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)于批準(zhǔn)之日起三十日內(nèi)，報(bào)全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。國(guó)務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》規(guī)定，規(guī)章應(yīng)當(dāng)于發(fā)布之日起三十日內(nèi)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。在實(shí)際的備案工作中，上述通知和規(guī)定沒(méi)有得到很好的落實(shí)，有些省級(jí)人大會(huì)超過(guò)了這一時(shí)限的規(guī)定，個(gè)別的地方在一年之后才將法規(guī)報(bào)備案機(jī)關(guān)。其原因有些與當(dāng)?shù)氐牧⒎ǔ绦蛴嘘P(guān)，如有個(gè)別地方人大會(huì)在通過(guò)或批準(zhǔn)地方性法規(guī)后，在法規(guī)公布之前，對(duì)法規(guī)的部分文字作修改，這樣就延長(zhǎng)了備案時(shí)間。實(shí)際上，我國(guó)對(duì)法規(guī)等規(guī)范性文件的審查制度采取事后審查，也就是在法規(guī)等規(guī)范性文件的制定過(guò)程中，監(jiān)督機(jī)關(guān)并不介入，等到立法程序結(jié)束后，監(jiān)督機(jī)關(guān)才開(kāi)始行使監(jiān)督權(quán)。在立法程序中，“批準(zhǔn)”只是其中的一個(gè)步驟，只有經(jīng)過(guò)“公布”，立法程序才算結(jié)束，如果一部法規(guī)或規(guī)章只經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序，就要求報(bào)備案，這樣做是不合適的。立法法統(tǒng)一將報(bào)備案的時(shí)間規(guī)定為“公布后的三十日內(nèi)”，這樣一方面使備案工作更加規(guī)范化，另一方面可以解決延遲報(bào)備案的問(wèn)題。

　　四、報(bào)備機(jī)關(guān)和備案機(jī)關(guān)

　　(一)報(bào)備機(jī)關(guān)

　　即將規(guī)范性文件報(bào)送備案的機(jī)關(guān)。確定報(bào)備機(jī)關(guān)的基本原則是誰(shuí)制定，誰(shuí)報(bào)送備案;也就是說(shuō)有完整立法權(quán)的制定機(jī)關(guān)可以依照立法法的規(guī)定直接向其上一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)報(bào)備案，如國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院直接向全國(guó)人大會(huì)報(bào)送備案;省級(jí)人大會(huì)制定地方性法規(guī)，由其直接向全國(guó)人大會(huì)和國(guó)務(wù)院報(bào)送備案。但也存在例外情況，第一，如果是經(jīng)上一級(jí)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能生效的，必須由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送備案，如較大市的人大會(huì)的立法需經(jīng)省一級(jí)人大會(huì)批準(zhǔn)，那么省一級(jí)人大會(huì)就是報(bào)備單位。第二，如果是依照授權(quán)制定的，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)授權(quán)決定的規(guī)定來(lái)確定報(bào)送備案的單位;如深圳、廈門(mén)、珠海、汕頭四個(gè)城市的人大及其會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，按授權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由這四個(gè)城市的人大會(huì)負(fù)責(zé)報(bào)送備案。第三，對(duì)于聯(lián)合制定的規(guī)章，則由主辦部門(mén)負(fù)責(zé)報(bào)送備案，不需要幾個(gè)部門(mén)同時(shí)報(bào)送備案。

　　(二)備案機(jī)關(guān)

　　備案機(jī)關(guān)是指接受法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等備案的機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)立法監(jiān)督體制，全國(guó)人大會(huì)、國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)及人民政府、較大市人大會(huì)是備案機(jī)關(guān)。具體接受備案的范圍如下：全國(guó)人大會(huì)接受行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案;國(guó)務(wù)院接受地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案;省級(jí)人大會(huì)接受本級(jí)政府規(guī)章、較大市人民政府規(guī)章的備案;省級(jí)政府接受較大市人民政府規(guī)章的備案;較大市人大會(huì)接受較大市人民政府規(guī)章的備案。按照授權(quán)決定的規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)、國(guó)務(wù)院接受海南省人大會(huì)以及深圳、汕頭、珠海、廈門(mén)市人大會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案;廣東省人大會(huì)接受深圳、汕頭、珠海市人大會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案;福建省人大會(huì)還應(yīng)當(dāng)接受廈門(mén)市人大會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案。

　　第九十條 國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

　　前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

　　【釋義】本條是對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例提出審查要求和審查建議的規(guī)定。

　　一、備案與審查的關(guān)系

　　備案與審查都屬于人大及其會(huì)監(jiān)督權(quán)的范疇，備案屬于知情權(quán)，是人大及其會(huì)了解報(bào)送機(jī)關(guān)有關(guān)立法情況的方式，它可以獨(dú)立完成。審查屬于審議權(quán)，它必須在行使知情權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。備案與審查性質(zhì)不同，是立法監(jiān)督工作的兩個(gè)環(huán)節(jié)、兩種制度。近年來(lái)，行政立法和地方立法十分活躍，每年都有大量的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件出臺(tái)，受立法技術(shù)、立法觀念等諸多因素的影響，這些文件的質(zhì)量參差不齊，下位法與上位法不一致，同位法之間相互沖突的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，在一定程度上影響了法制的統(tǒng)一和權(quán)威，因此，有必要加強(qiáng)對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

　　本條規(guī)定，認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或者法律相抵觸，可以通過(guò)提出審查要求和提出審查建議的方式來(lái)啟動(dòng)審查程序。提出審查要求是國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大會(huì)的權(quán)力，除此以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民可以提出審查建議。在這里，“要求權(quán)”和“建議權(quán)”是兩個(gè)不同的概念。提出審查要求是一種正式的審查啟動(dòng)程序，一旦有權(quán)機(jī)關(guān)提出了審查要求，就要進(jìn)入正式審查程序。而提出審查建議，能否進(jìn)行正式審查程序，還要經(jīng)會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，看是否必要。這樣規(guī)定主要有兩個(gè)考慮：1.如果是在法律執(zhí)行過(guò)程中，其他機(jī)關(guān)、組織和公民個(gè)人發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向有權(quán)提出審查要求的機(jī)關(guān)提出，由這些機(jī)關(guān)依法向全國(guó)人大會(huì)提出。2.如果不是在法律執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸，而是在其他方面，如在學(xué)習(xí)、宣傳法律的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出的數(shù)量往往很大，如果都要審查，既沒(méi)有必要也沒(méi)有可能。因此，立法法規(guī)定，由會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)才送有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審查。

　　二、提出審查要求

　　(一)誰(shuí)有權(quán)提出審查要求

　　國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院都是中央國(guó)家機(jī)關(guān)，各自的下級(jí)機(jī)關(guān)在法律實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題都會(huì)逐級(jí)向上提出來(lái)，因此，立法法賦予它們提出審查要求的權(quán)力是必要的。省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)是地方一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，是保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。在以往的工作中，對(duì)于憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹時(shí)遇到的具體問(wèn)題，它們經(jīng)常向全國(guó)人大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)提出，要求予以解答，同時(shí)它們又是向全國(guó)人大會(huì)報(bào)送法規(guī)備案的單位，因此立法法賦予它們提出審查要求的權(quán)力。

　　(二)對(duì)審查要求的處理

　　備案機(jī)關(guān)收到審查要求后，應(yīng)當(dāng)由會(huì)的工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查。專門(mén)委員會(huì)承擔(dān)具體的審查任務(wù)，是法規(guī)、自治條例和單行條例的審查機(jī)構(gòu)。這樣規(guī)定主要基于以下考慮：1.全國(guó)人大及其會(huì)都實(shí)行會(huì)議制度，全國(guó)人大每年召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)期較短，議程較多，不可能有足夠的時(shí)間對(duì)法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查。全國(guó)人大會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，但由于會(huì)期短，立法任務(wù)繁重，每次會(huì)議都要審議或通過(guò)若干部法律，故而也沒(méi)有太多的時(shí)間對(duì)法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查。2.各專門(mén)委員會(huì)是代表大會(huì)的常設(shè)性的專門(mén)機(jī)構(gòu)，在大會(huì)閉會(huì)期間，受會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，其日常工作主要是研究、審議和擬訂有關(guān)議案，適合承擔(dān)這項(xiàng)工作。3.在立法法出臺(tái)之前，各專門(mén)委員會(huì)已經(jīng)承擔(dān)起了法規(guī)的審查工作。

　　三、提出審查建議

　　(一)誰(shuí)有權(quán)提出審查建議

　　社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民是憲法和法律以及行政法規(guī)最廣泛的運(yùn)用者，他們往往能夠在具體運(yùn)用法律的過(guò)程中較先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立法法規(guī)定他們具有提出審查建議的權(quán)利，一方面是考慮到既要保證他們參與對(duì)國(guó)家的管理，保證他們行使批評(píng)建議權(quán);又要避免層層上報(bào)、層層批準(zhǔn)、減少公文的運(yùn)轉(zhuǎn)程序，提高對(duì)法規(guī)的審查效率;另一方面，既拓寬了全國(guó)人大會(huì)的監(jiān)督渠道，又要切實(shí)可行，保證全國(guó)人大會(huì)監(jiān)督工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括沒(méi)有提出審查要求權(quán)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，上至國(guó)務(wù)院各部門(mén)、下至縣、鄉(xiāng)政府，都可以提出審查建議。

　　(二)對(duì)審查建議的處理

　　對(duì)提出的審查建議，由會(huì)的工作機(jī)構(gòu)先進(jìn)行研究，如果認(rèn)為該項(xiàng)建議理由成立，可以根據(jù)建議審查的內(nèi)容，分送有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查;如果認(rèn)為該項(xiàng)建議理由不成立，則不必送專門(mén)委員會(huì)審查。

　　第九十一條 全國(guó)人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn);也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見(jiàn)，并向全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)反饋。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

　　【釋義】本條是關(guān)于法規(guī)審查程序的規(guī)定。

　　對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查程序是：

　　一、提出審查意見(jiàn)

　　全國(guó)人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)收到會(huì)工作機(jī)構(gòu)送交的審查要求或者建議后，開(kāi)始對(duì)法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)是行政法規(guī)是否與憲法、法律相抵觸，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如果經(jīng)審查，未發(fā)現(xiàn)與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，則審查程序結(jié)束;如果發(fā)現(xiàn)有抵觸，則審查機(jī)關(guān)可以視情況需要采取以下兩種方式處理：(一)可由專門(mén)委員會(huì)以書(shū)面方式直接向制定機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn);(二)可以由法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)，就存在的有關(guān)問(wèn)題作出說(shuō)明，經(jīng)過(guò)審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)溝通后，再由審查機(jī)關(guān)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)。要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，主要是為了便于審查機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確地了解制定機(jī)關(guān)的立法目的與立法依據(jù)。雖然在報(bào)送備案時(shí)，要求將草案的說(shuō)明報(bào)告、審議報(bào)告、審議結(jié)果等一并報(bào)送，但在審查過(guò)程中，有時(shí)僅靠這些文件仍不能讓制定機(jī)關(guān)解釋清楚有關(guān)的問(wèn)題，為了提高審查效率，審查機(jī)關(guān)可以要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況。

　　對(duì)于審查意見(jiàn)的提出方式，由于缺乏必要的法律規(guī)定，以往的作法是專門(mén)委員會(huì)審查后發(fā)現(xiàn)有抵觸的，由辦公廳以書(shū)面方式向報(bào)備機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)，如果報(bào)備機(jī)關(guān)就是制定機(jī)關(guān)，就由報(bào)備機(jī)關(guān)對(duì)審查意見(jiàn)進(jìn)行研究，并將結(jié)果報(bào)全國(guó)人大會(huì);如果報(bào)備機(jī)關(guān)只是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，則需要報(bào)備機(jī)關(guān)將意見(jiàn)交制定機(jī)關(guān)，由制定機(jī)關(guān)研究，將結(jié)果上報(bào)報(bào)備機(jī)關(guān)，然后再由報(bào)備機(jī)關(guān)報(bào)全國(guó)人大會(huì)。這樣做主要是考慮到報(bào)備機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)可能不一致，目的是保持工作程序上的完整性和一致性，但其不利的地方是將過(guò)程復(fù)雜化。本法簡(jiǎn)化了審查意見(jiàn)的提出程序，有利于提高審查的效率。

　　二、審查意見(jiàn)的反饋制度

　　立法法制定以前，對(duì)于全國(guó)人大會(huì)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的專門(mén)委員會(huì)的審查意見(jiàn)，有的地方人大會(huì)及時(shí)向全國(guó)人大會(huì)反饋，表示將按意見(jiàn)進(jìn)行修改;有的雖然不反饋，但從其以后報(bào)備的法規(guī)中可以發(fā)現(xiàn)已經(jīng)按照要求進(jìn)行了修改;但也有個(gè)別地方人大會(huì)對(duì)審查意見(jiàn)置之不理，使審查工作流于形式。為了加強(qiáng)審查的力度，保證審查意見(jiàn)落到實(shí)處，本法規(guī)定了審查意見(jiàn)的反饋制度。制定機(jī)關(guān)無(wú)論修改與否，必須在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)審查機(jī)構(gòu)提出的審查意見(jiàn)及時(shí)進(jìn)行反饋。制定機(jī)關(guān)反饋的時(shí)間期限是兩個(gè)月。地方人大會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，有個(gè)別人大會(huì)一個(gè)半月左右的時(shí)間開(kāi)一次會(huì)，兩個(gè)月的時(shí)間期限能夠保證地方人大會(huì)開(kāi)會(huì)對(duì)審查意見(jiàn)進(jìn)行研究，并作出決定。

　　如果審查意見(jiàn)是由有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)直接向制定機(jī)關(guān)提出的，制定機(jī)關(guān)可以僅向該專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行反饋;如果審查意見(jiàn)是經(jīng)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)聯(lián)合審查后提出的，則制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)向法律委員會(huì)和有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行反饋。

　　三、提出撤銷議案

　　根據(jù)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的反饋情況，對(duì)制定機(jī)關(guān)已經(jīng)修改或者準(zhǔn)備修改的，審查程序結(jié)束。法律委員會(huì)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審查后，如果認(rèn)為行政法規(guī)確與憲法或者法律相抵觸，或者認(rèn)為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，制定機(jī)關(guān)不予修改的，則可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

　　雖然全國(guó)人大會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，但全國(guó)人大會(huì)并未行使過(guò)這項(xiàng)權(quán)力。以前的法規(guī)審查中，發(fā)現(xiàn)了地方性法規(guī)與法律有抵觸的，會(huì)工作機(jī)構(gòu)向地方立法機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)，地方不作修改的，由于沒(méi)有行使撤銷權(quán)的程序性規(guī)定，也就不了了之。立法監(jiān)督缺乏威懾力，本條對(duì)會(huì)行使撤銷權(quán)的啟動(dòng)程序作了具體規(guī)定，完善了立法監(jiān)督程序，是對(duì)會(huì)備案審查工作完整性的有力保障。

　　第九十二條 其他接受備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于其他備案機(jī)關(guān)的審查程序的規(guī)定。

　　根據(jù)本法確立的立法監(jiān)督體制，享有備案審查權(quán)的機(jī)關(guān)除全國(guó)人大會(huì)外，還有國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大會(huì)和政府以及較大市的人大會(huì)。本法第九十條、第九十一條只規(guī)定了全國(guó)人大會(huì)的審查程序，對(duì)其他接受備案的機(jī)關(guān)的審查程序則沒(méi)有明確，只規(guī)定按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。目前，國(guó)務(wù)院制定了《法規(guī)規(guī)章備案辦法》，規(guī)定了地方性法規(guī)和規(guī)章的備案程序，一些地方人大會(huì)也制定了有關(guān)備案監(jiān)督的規(guī)定。這些規(guī)定只要不違背本法的規(guī)定，仍然是有效的。但有兩個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起注意：

　　一、本法沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大會(huì)對(duì)備案的法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查。但不是說(shuō)全國(guó)人大會(huì)對(duì)備案的法規(guī)沒(méi)有主動(dòng)審查權(quán)，對(duì)備案的法規(guī)有權(quán)進(jìn)行主動(dòng)審查是全國(guó)人大會(huì)立法監(jiān)督權(quán)中應(yīng)有之義。主動(dòng)審查也是發(fā)現(xiàn)法律沖突的一條途徑。因此，根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案辦法》和一些地方人大會(huì)制定的有關(guān)備案監(jiān)督的規(guī)定，備案機(jī)關(guān)可以對(duì)報(bào)其備案的規(guī)范性文件主動(dòng)進(jìn)行審查。主動(dòng)審查可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在的問(wèn)題，是立法監(jiān)督的一項(xiàng)有效的途徑，立法法實(shí)施后，國(guó)務(wù)院和地方人大的主動(dòng)審查可以保留。但主動(dòng)審查的工作量大，有時(shí)難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究、改革主動(dòng)審查制度，提高審查效率。

　　二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)要報(bào)所在省級(jí)人大會(huì)備案，如廣東省、福建省的人大會(huì)要接受深圳、珠海、汕頭或廈門(mén)制定的特區(qū)法規(guī)的備案，廣東、福建省人大會(huì)可以參照全國(guó)人大會(huì)的審查程序?qū)?bào)其備案的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)進(jìn)行審查，但對(duì)審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的，廣東、福建的省人大會(huì)無(wú)權(quán)予以撤銷，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大會(huì)提出審查的要求，從而進(jìn)入全國(guó)人大會(huì)的審查程序，由全國(guó)人大會(huì)依法予以處理。

　　第六章附則

　　所謂附則，一般是一部法律的附屬部分，也是一部法律的最后一部分。這部分通常不對(duì)實(shí)體性內(nèi)容作出規(guī)定，即不對(duì)權(quán)利與義務(wù)作出規(guī)定。從頒布的多數(shù)法律規(guī)定來(lái)看，主要是就一部法律的一些專門(mén)術(shù)語(yǔ)的解釋、施行日期、過(guò)去有關(guān)法律、法規(guī)的廢止等作出規(guī)定。本章共有兩條，是關(guān)于軍事法規(guī)和軍事規(guī)章、施行時(shí)間的規(guī)定。

　　第九十三條 中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。

　　中央軍事委員會(huì)各總部、軍兵種、軍區(qū)，可以根據(jù)法律和中央軍事委員會(huì)的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權(quán)限范圍內(nèi)，制定軍事規(guī)章。

　　軍事法規(guī)、軍事規(guī)章在武裝力量?jī)?nèi)部實(shí)施。

　　軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法，由中央軍事委員會(huì)依照本法規(guī)定的原則規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的規(guī)定。

　　中央軍事委員會(huì)制定軍事法規(guī)，中央軍事委員會(huì)各總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章，是我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的成功實(shí)踐，是由憲法確立的國(guó)防建設(shè)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制所決定的，是中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量職權(quán)的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)依法治軍的需要?！秶?guó)防法》中已規(guī)定了中央軍事委員會(huì)可以制定軍事法規(guī)。軍事規(guī)章是本法新增加的規(guī)定。

　　一、軍事法規(guī)

　　軍事法規(guī)的制定主體是中央軍事委員會(huì)。憲法第九十三條規(guī)定“中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量”。中央軍事委員會(huì)是國(guó)家的最高軍事機(jī)關(guān)，中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律制定軍事法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)武裝力量職能的重要手段。制定軍事法規(guī)的依據(jù)是憲法和法律，在我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)立法中，對(duì)于軍隊(duì)的一些特殊問(wèn)題，通常授權(quán)中央軍委另行規(guī)定。如審計(jì)法規(guī)定，中國(guó)人民解放軍審計(jì)工作的規(guī)定，由中央軍事委員會(huì)根據(jù)本法制定。中央軍委根據(jù)這些授權(quán)，可以制定軍事法規(guī)。一些法律中還授權(quán)國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定有關(guān)規(guī)定，如律師法規(guī)定，對(duì)軍隊(duì)律師的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)另行制定。

　　二、軍事規(guī)章

　　制定軍事規(guī)章的主體是中央軍事委員會(huì)各總部、軍兵種、大軍區(qū)。中國(guó)人民解放軍現(xiàn)有總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等，軍兵種有第二炮兵部隊(duì)，大軍區(qū)有北京、沈陽(yáng)、濟(jì)南、南京、廣州、成都、蘭州七個(gè)。它們按照本法的規(guī)定，依照中央軍委規(guī)定的程序，在權(quán)限范圍內(nèi)制定軍事規(guī)章。

　　三、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章在武裝力量?jī)?nèi)部實(shí)施

　　軍事法規(guī)和軍事規(guī)章調(diào)整的對(duì)象是武裝力量?jī)?nèi)部的社會(huì)關(guān)系，不同于一般的普遍的社會(huì)關(guān)系，因此，軍事法規(guī)和軍事規(guī)章只能在軍隊(duì)內(nèi)部施行。對(duì)人的效力，主要是軍人和在軍隊(duì)內(nèi)工作的職員;其空間效力，主要是軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)和其他軍隊(duì)管理的場(chǎng)所。如果軍事法規(guī)涉及地方內(nèi)容，需要地方遵守和執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)聯(lián)合頒布，這時(shí)它的性質(zhì)并不僅僅是軍事法規(guī)，同時(shí)具有行政法規(guī)的性質(zhì)。同樣，如果軍事規(guī)章涉及地方內(nèi)容，需要地方遵守和執(zhí)行，也應(yīng)當(dāng)由軍委各總部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章。

　　四、制定軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的程序由中央軍事委員會(huì)規(guī)定

　　1990年4月，中央軍事委員會(huì)制定頒布了《中國(guó)人民解放軍立法程序暫行條例》，對(duì)制定軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的程序作了規(guī)范。軍事法規(guī)草案由軍隊(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)草擬，經(jīng)廣泛征求意見(jiàn)后，報(bào)中央軍委審定。中央軍委法制局對(duì)報(bào)送中央軍委審定的軍事法規(guī)草案負(fù)責(zé)審查，并向中央軍委寫(xiě)出審查報(bào)告。軍事法規(guī)草案一般經(jīng)中央軍委常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)后，由中央軍委主席簽署發(fā)布。國(guó)務(wù)院和中央軍委根據(jù)需要，可以分別依據(jù)法定程序聯(lián)合制定、發(fā)布軍事行政法規(guī)和軍事方面的法規(guī)性文件。軍事規(guī)章由中國(guó)人民解放軍各總部、各軍兵種、各軍區(qū)的最高首長(zhǎng)審定并簽署發(fā)布，根據(jù)需要，解放軍各總部可以和國(guó)務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合制定發(fā)布軍事行政規(guī)章和有關(guān)的規(guī)范性文件。

　　第九十四條 本法自2000年7月1日起施行。

　　【釋義】本條是關(guān)于施行時(shí)間的規(guī)定。

　　法律的施行時(shí)間也就是法律生效的時(shí)間。正確地理解法律的生效時(shí)間，是運(yùn)用法律不可缺少的條件。法律從何時(shí)開(kāi)始生效，一般根據(jù)該項(xiàng)法律的性質(zhì)和實(shí)際需要來(lái)決定。通常有三種方式。一是法律條文中明確規(guī)定，從其公布之日起生效施行。二是法律公布后，并不立即生效施行，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期后才開(kāi)始施行，法律中明確規(guī)定生效施行的日期。三是法律公布后先予以試行或暫行，而后由立法部門(mén)加以補(bǔ)充完善，再通過(guò)為正式法律，公布施行，在試行期間也具有約束力。本法采用的是第二種方式。即第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于2000年3月15日通過(guò)，于2000年7月1日起生效施行。這是因?yàn)楸痉ǖ膶?shí)施，需要一段時(shí)間的宣傳和準(zhǔn)備工作。

　　法律中明確規(guī)定法律的生效時(shí)間，一般涉及到法律有無(wú)溯及力的問(wèn)題。法律的溯及力就是新法律施行后，對(duì)生效前發(fā)生的事件和行為是否適用新法的問(wèn)題。如果適用，就是具有溯及力;如果不適用就是不具有溯及力。如果具有溯及力，法律要明確規(guī)定適用原則。如“從舊兼從輕”的原則。一般法律沒(méi)有溯及力，這種不溯及既往的原則已成為各國(guó)立法所共同遵循的通例。立法法是按照這一原則，即在立法法施行前發(fā)生的法律事實(shí)和法律關(guān)系，不適用本法。在2000年7月1日前即立法法施行前發(fā)生的制定、修改、廢止法律的行為，適用其他有關(guān)調(diào)整立法行為的法律。如《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》、《全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議事規(guī)則》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等。2000年7月1日之后，要按照立法法的規(guī)定執(zhí)行。