地方立法,是我國立法體系較低層次的,但在法制建設(shè)和整個(gè)國家、社會(huì)和公民生活中作用極為重大的、不可或缺的一種立法體制。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方立法程序研究，希望大家喜歡!

　　地方立法程序研究

　　本報(bào)告是在立法法制定實(shí)施后地方立法工作格局發(fā)生較大變化的歷史背景下，從地方尤其是北京市的實(shí)際出發(fā)，就新形勢(shì)下人民代表大會(huì)及其會(huì)的立法程序，所作的全面、系統(tǒng)和務(wù)實(shí)的研究。

　　報(bào)告共分四章，分別是第一章“我國的立法體制與立法權(quán)限”、第二章“人大會(huì)立法程序研究”、 第三章“人民代表大會(huì)的立法程序”和第四章“京、津、滬、渝四直轄市立法程序之比較”。

　　第一章介紹了我國既統(tǒng)一又分層次的立法體制和相對(duì)明確的立法權(quán)限。

　　第二章是報(bào)告主體部分，討論了地方立法程序的基本原則和會(huì)立法工作中的每一個(gè)重要環(huán)節(jié)，主要有：地方立法程序的法源和原則、立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、法規(guī)草案的起草、有關(guān)委員會(huì)的先行審議或?qū)彶椤?huì)審議、法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議、征求意見、會(huì)再次審議、表決、通過與公布，等等。最后討論了作為同屬于“立法程序”范圍，并與法規(guī)制定程序并列的法規(guī)解釋和法規(guī)的修改、廢止程序。

　　關(guān)于地方立法程序的法源和原則。報(bào)告認(rèn)為，除憲法、組織法、立法法以及其他法律外，各地自己制定的法規(guī)也是地方立法程序的重要法源。地方立法程序的基本原則有民主原則、科學(xué)原則和遵循上位法原則。

　　關(guān)于立法規(guī)劃。報(bào)告認(rèn)為，立法規(guī)劃對(duì)今后幾年立法總形勢(shì)具有提示意義，對(duì)立法工作有一定的指導(dǎo)作用。制定規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)考慮幾方面的關(guān)系：一是與改革、發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合;二是注意實(shí)施好國家的法律、行政法規(guī);三是防止部門立法和分散立法的傾向，注重立法的系統(tǒng)性、整合性;四是合理體現(xiàn)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的分工;五是系統(tǒng)考慮立、改、廢，做到地方立法的有效和及時(shí)。規(guī)劃的制定首先是時(shí)間要求;其次是具體工作機(jī)構(gòu);然后是程序。規(guī)劃制定后，要采取多種有效措施保證執(zhí)行。

　　關(guān)于年度立法計(jì)劃。報(bào)告認(rèn)為，計(jì)劃比規(guī)劃更具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。它能促進(jìn)立法工作的有序進(jìn)行，確定重點(diǎn)項(xiàng)目并保證它能得到更多的關(guān)注。計(jì)劃(包括規(guī)劃)的制定程序，一是要充分發(fā)揮法制委員會(huì)的作用;二是要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見。當(dāng)前，特別應(yīng)當(dāng)注意的是要克服在項(xiàng)目的選擇和安排上“重機(jī)關(guān)尤其是政府部門提出的項(xiàng)目、輕團(tuán)體和個(gè)人提出的項(xiàng)目”的傾向。

　　關(guān)于法規(guī)草案的起草。報(bào)告認(rèn)為，目前多數(shù)地方的起草體制簡(jiǎn)單地說就是“誰提出法規(guī)案誰組織起草，誰組織起草誰負(fù)責(zé)立項(xiàng)和論證”。當(dāng)前，由于多種原因，大多數(shù)法規(guī)案由政府起草、政府提出。但政府的性質(zhì)是執(zhí)行法律、法規(guī)，過多地起草與自身職責(zé)權(quán)限相關(guān)的法規(guī)案，有既是運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)裁判之嫌。起草主體應(yīng)當(dāng)多元化。這對(duì)合理規(guī)范行政權(quán)的行使，提高立法的權(quán)威，加強(qiáng)人大會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)地位，具有重要意義。起草人不能充當(dāng)決策人。

　　關(guān)于有關(guān)委員會(huì)的先行審議或?qū)彶?。?bào)告認(rèn)為，在立法過程中發(fā)揮兩個(gè)積極性，即發(fā)揮統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)的積極性，就是發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢(shì)，即既發(fā)揮法制委員會(huì)地位超脫、對(duì)法律問題比較嫻熟的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)發(fā)揮其他各機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期積累的熟悉專業(yè)和立法經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為會(huì)審議法規(guī)案提供比較好的基礎(chǔ)。這是貫徹實(shí)施立法法、提高地方立法質(zhì)量的核心問題之一。

　　關(guān)于會(huì)的初次審議。報(bào)告認(rèn)為，在第一次審議時(shí)，可以重點(diǎn)就法規(guī)制定的必要性、框架、主要條款的可行性等宏觀一些的問題進(jìn)行深入審議。第二次審議時(shí)，可以重點(diǎn)就具體條款的含義、與相關(guān)法律法規(guī)條款的關(guān)系、立法技術(shù)等具體微觀的問題進(jìn)行深入審議。這樣，可以減少審議中的重復(fù)和迂回，有利于提高會(huì)議質(zhì)量。

　　關(guān)于法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議。報(bào)告認(rèn)為，統(tǒng)一審議是為會(huì)的審議和表決服務(wù)的，不會(huì)架空會(huì)的立法職權(quán)。統(tǒng)一審議范圍是全面的，既包括對(duì)草案內(nèi)容的審議，又包括對(duì)草案文字、表述等立法技術(shù)方面的審議。對(duì)內(nèi)容的審議，既審議它是否符合實(shí)際需要，也審議它與法律法規(guī)的關(guān)系;既審議其合法性，也審議其合理性。關(guān)于統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)——法制委員會(huì)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，一是必須充分發(fā)揮法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的職能作用，同時(shí)，要充分發(fā)揮其他機(jī)構(gòu)在立法中的作用;二是工作中，法制委員會(huì)與其他機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)多溝通、多協(xié)商，做到你中有我，我中有你。

　　關(guān)于聽取意見程序。報(bào)告認(rèn)為，廣泛聽取群眾意見，是社會(huì)主義法治的要求，是提高立法質(zhì)量的重要方面。地方在制定法規(guī)過程中，在切實(shí)反映群眾意志方面，有不少成功的經(jīng)驗(yàn)。但仍存在不可忽視的問題。聽取意見程序的建設(shè)，要以直接反映和體現(xiàn)群眾意志的程序建設(shè)為中心，針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題，著重提高程序的透明度和群眾參與度。具體制度有：公民旁聽法規(guī)草案審議制度， 新聞媒體公開草案內(nèi)容、審議情況的制度以及聽證會(huì)制度等。

　　關(guān)于聽證會(huì)制度。聽證會(huì)制度是指在主持人的主持下，利害關(guān)系人提交證據(jù)進(jìn)行辯論、質(zhì)證，決策人根據(jù)或主要根據(jù)案卷記錄作出決定的程序制度。立法聽證會(huì)有兩個(gè)基本功能：一是體現(xiàn)民主，二是調(diào)查事實(shí)。與座談會(huì)、論證會(huì)相比，一是議題有所不同;二是參加人范圍不一樣;三是參加人權(quán)利義務(wù)不同;四是具體程序有較大區(qū)別;五是效力不同。當(dāng)前，立法聽證會(huì)需要進(jìn)一步研究和規(guī)范的幾個(gè)問題是：一是適用范圍;二是啟動(dòng)程序;三是主持人;四是參加人范圍;五是參加人權(quán)利;六是聽證會(huì)筆錄;七是正式說明。

　　關(guān)于會(huì)再次審議、表決、通過、公布與施行。報(bào)告認(rèn)為，法制委員會(huì)統(tǒng)一審議后提出的報(bào)告和修改稿或表決稿，都必須在取得主任會(huì)議的同意后，才能交付會(huì)會(huì)議再次審議和表決。“主任會(huì)議的同意”，不在條文字面上，而隱藏在條文背后。法規(guī)草案表決稿交付表決前，常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依法提出對(duì)法規(guī)草案表決稿的修正案。但修正案制度的實(shí)踐情況鮮有所聞。一個(gè)重要原因是已有的規(guī)定比較粗，難以操作。上海、重慶作了有益的探索。關(guān)于審議和表決問題，報(bào)告認(rèn)為，我國目前實(shí)行整體審議和整體表決制度，對(duì)加快立法速度具有歷史的積極作用。但它對(duì)立法的質(zhì)量是個(gè)制約。整體審議和整體表決只是我國立法工作中的通行做法而已，并沒有明確的法律依據(jù)。實(shí)行逐條審議和逐條表決的做法，不存在法律上的障礙。公布與施行中的問題，一是不能及時(shí)公布;二是生效時(shí)間的規(guī)定不符合實(shí)際，容易導(dǎo)致不公正。完善的辦法，一是建立法定制度，保證法規(guī)及時(shí)在本地主要報(bào)紙和立法機(jī)關(guān)的《公報(bào)》上公布;二是改進(jìn)法規(guī)中對(duì)生效時(shí)間的規(guī)定。

　　關(guān)于法規(guī)案的撤回、擱置審議、暫不付表決與終止審議、未通過和重新提出。它們是正常立法過程中的幾種特殊情況。出現(xiàn)其中的任何一種情況，就可導(dǎo)致立法程序的中斷或重新開始。法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了這些程序制度，問題是有的規(guī)定還不夠具體，必須考慮要使它們成為可操作的活的制度，而不是僅僅停留在紙面上。有些地方如上海就作了有益的探索。

　　關(guān)于法規(guī)解釋程序。報(bào)告指出，法規(guī)解釋是立法工作的延伸，是在不制定新的法規(guī)和不對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改的情況下，通過闡釋原有法規(guī)條款的含義，擴(kuò)大和延長(zhǎng)法規(guī)適用范圍和使用壽命的一種經(jīng)濟(jì)的立法方式。實(shí)踐中需要解釋法規(guī)的情形主要有兩種：一是法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;二是法規(guī)制定后，出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法規(guī)依據(jù)的。具體解釋程序一般由提出解釋要求→擬訂解釋草案→審議、修改→提出表決稿→表決、通過、公布等環(huán)節(jié)構(gòu)成。

　　關(guān)于法規(guī)修改與廢止程序。報(bào)告指出，法規(guī)的修改和廢止是立法活動(dòng)不可缺少的組成部分，是保持法規(guī)的及時(shí)和有效的必要手段。當(dāng)前，地方修改與廢止法規(guī)的主要原因有：一是因政府機(jī)構(gòu)改革使執(zhí)法主體變更、主管機(jī)關(guān)名稱變化或職能調(diào)整而需要修訂;二是因?qū)嶋H情況發(fā)生變化而需要修訂或廢止;三是因與上位法不一致或上位法即將修改而需要修訂或廢止;四是因其他情況需要修訂。根據(jù)不同情況，可以采取以下幾種修改或廢止方式：一是捆綁式，將不同法規(guī)中需要修改的同類條款集合起來，分別列項(xiàng)，一并修改;二是采用修改決定的形式，對(duì)部分條款進(jìn)行修改;三是全面修訂;四是廢止。修改、廢止程序與制定程序基本一致。

　　報(bào)告在第三章“人民代表大會(huì)的立法程序”中，重點(diǎn)論述了程序在確定立法事項(xiàng)中的重要作用——代表大會(huì)與會(huì)立法范圍的界定，以及代表大會(huì)立法工作具體程序和代表大會(huì)與會(huì)立法程序的銜接等問題。

　　報(bào)告第四章就京、津、滬、渝四直轄市人民代表大會(huì)與會(huì)立法程序的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面比較。報(bào)告認(rèn)為，總的看來，各地的規(guī)定既遵循了法律的規(guī)定，又與本地的實(shí)際情況相結(jié)合;既重視歷史因素，又著眼于現(xiàn)實(shí)，并適當(dāng)?shù)乜紤]未來的發(fā)展，都是比較好的法規(guī)。相對(duì)而言，北京、天津的規(guī)定比較穩(wěn)妥，中規(guī)中矩;上海則周密細(xì)致;重慶大膽進(jìn)取，多處創(chuàng)新。這表明相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短是提高立法工作質(zhì)量必不可少的內(nèi)容。

　　完善地方立法程序提高立法質(zhì)量

　　(一)關(guān)于立法計(jì)劃編制

　　1、立法計(jì)劃立項(xiàng)缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。立法計(jì)劃項(xiàng)目的確定決定了立法工作的重點(diǎn),什么標(biāo)準(zhǔn)的立法項(xiàng)目才能被列入立法計(jì)劃之中?現(xiàn)行的各級(jí)立法程序規(guī)范中，關(guān)于立法計(jì)劃的編制大多主要集中在負(fù)責(zé)編制的主體、審議主體、編制時(shí)間等一些硬性的規(guī)定上，而對(duì)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)往往沒有明確的要求，有些地方規(guī)定或使用一些抽象概括的語句，如“在廣泛征求社會(huì)各方面意見的基礎(chǔ)上”進(jìn)行“綜合研究”、“符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要”，等等。盡管我們知道法規(guī)條文的規(guī)定不能事無巨細(xì)，但這確實(shí)給開展實(shí)際工作的立法機(jī)構(gòu)帶來了沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可依的尷尬局面。標(biāo)準(zhǔn)即衡量事物的準(zhǔn)則。立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的缺失首先會(huì)使立法計(jì)劃編制決策可能隨主觀意愿任意改變。

　　2、以部門報(bào)送項(xiàng)目為主，公眾參與積極性不高。立法條例第七條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，企業(yè)事業(yè)組織以及公民都可以向市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出立法建議。每年市人大會(huì)在編制立法計(jì)劃時(shí)，都會(huì)通過報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開征詢立法計(jì)劃的建議項(xiàng)目，但效果往往不理想，一是廣大市民的參與積極性不高，收到的立法建議項(xiàng)目數(shù)量少;二是部分市民提出的立法建議不屬于地方立法的權(quán)限;三是市民提出的建議往往沒有法規(guī)草案稿，立法的難度較高，也就造成了市民提出的項(xiàng)目很難被列入立法計(jì)劃項(xiàng)目，在一定程序上也影響了市民參與的熱情。

　　(二)關(guān)于法規(guī)案起草

　　1、法規(guī)案的提出和起草主體單一，以政府部門為主起草渠道單一。從制定的100多件法規(guī)來看，除有關(guān)人大工作的法規(guī)外，其他方面的法規(guī)大部分由政府部門組織起草并提出議案。政府部門起草法規(guī)雖能夠調(diào)動(dòng)其參與立法的積極性，有利于發(fā)揮政府部門熟悉行政管理和專業(yè)的長(zhǎng)處。但政府部門因其本身的局限性，容易從部門利益出發(fā)考慮問題，帶有一定的行政色彩。

　　2、部分草案質(zhì)量不高，對(duì)一些重要問題沒有充分協(xié)調(diào)。近年來有些法規(guī)草案質(zhì)量不理想，一方面因?yàn)槠鸩莶块T法律專業(yè)人員少，起草力量不足，法規(guī)草案只是對(duì)國家法律法規(guī)、部門規(guī)章或其他地市法規(guī)的匯編，缺乏地方特色，影響法規(guī)質(zhì)量;另一方面對(duì)于涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分工、經(jīng)費(fèi)使用、執(zhí)法主體之間界限不明以及一些重要內(nèi)容分歧，需要多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題，由于部門之間互相獨(dú)立，部門利益和職責(zé)權(quán)限的限制，導(dǎo)致在起草階段，這些問題沒有完全解決，常常到了法規(guī)的審議階段，因?yàn)檫@些重要問題，再由人大牽頭政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，影響了法規(guī)審議的進(jìn)程。

　　(三)關(guān)于法規(guī)案的審議

　　1、會(huì)審議有待完善。一是會(huì)審議重點(diǎn)不明確，審議時(shí)間不充分，影響了法規(guī)案的審議效率和質(zhì)量;二是委員的發(fā)言缺乏引導(dǎo)，對(duì)立法背景了解不充分，常常憑經(jīng)驗(yàn)提出意見,一次審議下來，有時(shí)有用的修改意見不多，給工作人員的修改帶來困難。

　　2、法制委與有關(guān)專委會(huì)之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。立法法頒布實(shí)施后,按照立法法的要求,法制委負(fù)責(zé)法規(guī)的統(tǒng)一審議，有關(guān)專委會(huì)負(fù)責(zé)法規(guī)的一審工作，改變了過去由專委會(huì)一包到底的審議方式,這樣以來,專委會(huì)會(huì)產(chǎn)生只要對(duì)法規(guī)提出初步意見的想法，擔(dān)心管的太多超越了權(quán)限，導(dǎo)致個(gè)別法規(guī)案因把關(guān)不嚴(yán)，審議時(shí)間倉促，對(duì)合法性、合理性、可行性等問題沒有議深、議透，進(jìn)入統(tǒng)一審議階段，改動(dòng)較大，甚至需要研究是否修改法規(guī)案的名稱、體例、調(diào)整范圍等一審前需要解決的基礎(chǔ)性問題，這不但影響了立法效率，還增加了立法成本。

　　3、立法公開及公民參與機(jī)制有待完善。這主要表現(xiàn)在法規(guī)草案公開征求意見和立法聽證方面。在一般情況下，法規(guī)草案被送到人大會(huì)后，市人大會(huì)會(huì)將法規(guī)草案全文刊登在廈門日?qǐng)?bào)上，征求市民的意見，反饋效果卻不理想，除了一些市民生活相關(guān)的，如物業(yè)管理、道路交通等涉及市民生活出行等方面的法規(guī)，大部分的法規(guī)不被市民所關(guān)注。在立法聽證方面，也因?yàn)榉N種原因，至今沒有開展過立法聽證工作，不能充分傾聽市民真實(shí)意愿的表達(dá)，民主立法的機(jī)制沒有得到充分發(fā)揮。