地方立法，指特定的地方國家政權(quán)機關(guān)，依法制定效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方立法需要把握的問題，希望大家喜歡!

　　地方立法需要把握的問題

　　地方立法是國家立法的重要補充。進一步加強和改進地方立法工作，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善中國特色社會主義法律體系有著積極意義。當(dāng)前，地方立法工作還不能完全適應(yīng)國家法治建設(shè)的需要，特別是新修改的立法法出臺之后，對地方人大及其會進一步完善立法體制機制，實現(xiàn)改革與立法決策相銜接，發(fā)揮立法的主導(dǎo)作用等方面提出了新的更高要求。認真研究如何加強和改進地方立法工作，不斷探索完善立法程序、提高立法質(zhì)量，是地方人大會在新形勢下面臨的一項緊迫而艱巨的任務(wù)。

　　一、把握立法法修訂后地方立法面臨的新變化

　　立法是國家的重要政治活動，立法法是關(guān)于國家立法制度的重要法律，是“管法的法”。立法法自2000年頒布施行以來，對規(guī)范立法活動、推動形成和完善中國特色社會主義法律體系、推進社會主義法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。黨的和十八屆三中、四中全會以來，以同志為的黨中央對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提出了一系列新要求。為落實黨中央的部署，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定。這次立法法的修改，重點圍繞完善立法體制，從實現(xiàn)改革與立法決策相銜接、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、落實稅收法定原則、規(guī)范規(guī)章權(quán)限等方面進行了完善和補充，對于新形勢下加強和改進立法工作，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，全面推進依法治國，具有重要意義。地方人大會要認真研究立法法修改后地方立法面臨的新形勢、新變化，把握好立法法對地方立法工作提出的新要求、新任務(wù)，在依法立法、科學(xué)立法、民主立法等方面積極探索。這項工作抓得越及時、越細致、越扎實，推動人大工作與時俱進就越有基礎(chǔ)，貫徹落實全面深化改革和全面依法治國就越有底氣。

　　一是要把握好中央與地方立法權(quán)限劃分問題。立法法第八條規(guī)定了中央的專屬立法權(quán)，即“國家的主權(quán)事項”及政治、經(jīng)濟等方面的基本制度等，只能由全國人大及其會制定法律;第七十二條、七十三條規(guī)定了地方性法規(guī)的事項范圍，包括設(shè)區(qū)的市立法事項范圍，為執(zhí)行上位法需要根據(jù)實際情況作具體規(guī)定的事項，以及屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項等。這三條規(guī)定構(gòu)成了我國有關(guān)中央和地方立法權(quán)的完整劃分?，F(xiàn)行的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，既有利于維護國家的法制統(tǒng)一，又充分考慮了各地實際情況，便于更好發(fā)揮地方的積極性。地方人大會在立法過程中要嚴格做到依法立法，防止出現(xiàn)超越地方立法權(quán)限的情況，特別是在涉及有關(guān)刑事責(zé)任的設(shè)定，有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強制的設(shè)立等方面，必須準確領(lǐng)會上位法原意，嚴格遵循相關(guān)規(guī)定，不可為了地方行政管理工作的實際需要而設(shè)定超出法定權(quán)限的條款。在地方立法實踐中，比較常見的超出法定權(quán)限的情況大致有以下幾種：1、不當(dāng)規(guī)定行政處罰。在對上位法設(shè)定的行政處罰進行具體規(guī)定時，擴大上位法規(guī)定的實施行政處罰的行為、種類和幅度的范圍，或者所設(shè)定的行政處罰未做到與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當(dāng)。2、不當(dāng)規(guī)定行政許可。違背行政許可法第十三條的規(guī)定設(shè)定行政許可，對應(yīng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、資質(zhì)的等設(shè)定行政許可，以及在對上位法設(shè)定的行政許可進行具體規(guī)定時，增設(shè)行政許可，或者增設(shè)違反上位法的條件。3、不當(dāng)規(guī)定行政強制措施。在法律未規(guī)定行政強制措施的情況下，設(shè)定行政強制措施條款，或者法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的情況下，作出擴大規(guī)定。地方性法規(guī)中規(guī)定的這些不當(dāng)條款客觀上損害了國家的法制統(tǒng)一，損害了法律應(yīng)有的權(quán)威，同時也損害了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，地方人大會在審議修改過程中需要審慎對待，嚴格把關(guān)。

　　二是把握好設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍問題。立法法第七十二條第二款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大及其會行使地方立法權(quán)的范圍，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。關(guān)于如何理解這三類事項，全國人大法律委員會在審議結(jié)果報告中作了專門的說明:“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項,范圍是比較寬的。比如,從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看,就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等;從環(huán)境保護看,按照環(huán)境保護法的規(guī)定,范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動物、自然遺跡、人文遺跡等”。全國人大會法工委在第二十一次全國地方立法研討會上也有專門回應(yīng)：“城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項的管理,也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項的規(guī)范”，“這里的‘等’,從立法原意講,應(yīng)該是等內(nèi),不宜再作更加寬泛的理解”。應(yīng)該說，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限是比較明確的了，在實際操作中地方人大要充分理解國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的原意，在制訂立法規(guī)劃和立法計劃時要嚴格遵循“無授權(quán)不立法”的原則，不打“擦邊球”，確保所制定的地方性法規(guī)屬于立法法所規(guī)定的三類事項范圍之內(nèi)，避免出現(xiàn)違法爭權(quán)、越權(quán)立法等現(xiàn)象。此外，較大的市人大會對之前已經(jīng)制定的涉及三個方面之外的法規(guī)進行修改的時候，也不得在法規(guī)中增加立法法關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍之外的事項，防止出現(xiàn)“舊瓶裝新酒”的現(xiàn)象。

　　三是把握好地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分問題。地方立法實踐中普遍存在著人大對哪些事項必須由人大立法，哪些事項可以由政府制定規(guī)范性文件，統(tǒng)籌考慮得不夠的現(xiàn)象。有的時候存在一些必須制定地方性法規(guī)的事項，但地方政府在沒有人大授權(quán)的情況下，另行制定了規(guī)范性文件，規(guī)避了人大立法程序;有的不是必須制定地方性法規(guī)，通過制定規(guī)范性文件就可以滿足實際管理需要的事項，最后卻進入了人大立法程序，立法資源被過度使用導(dǎo)致“繁法擾民”。修改后的立法法增加了對地方政府規(guī)章制定權(quán)限的限制性規(guī)定，對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限作了原則劃分，即在地方立法中，如果涉及設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范且無上位法依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)。同時考慮到地方行政管理的實際需要，立法法第五十八條第五款對制定地方政府規(guī)章作出授權(quán)性規(guī)定。這些規(guī)定進一步規(guī)范了人大與政府立法權(quán)限的劃分，明確了立法的范圍、程序和效力，地方人大會要在立項、備案審查等環(huán)節(jié)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一方面積極支持政府依法行使提案權(quán)，發(fā)揮政府在立法工作中的重要基礎(chǔ)作用，另一方面也要從嚴把握人大與政府立法的邊界，加強立項審查和規(guī)范性文件備案審查工作，防止出現(xiàn)“越權(quán)立法、降位立法”的現(xiàn)象。

　　二、把握新形勢下做好地方立法工作的基本原則

　　修改后的立法法依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，不僅能夠滿足設(shè)區(qū)的市的立法需求，調(diào)動其積極性和主動性，充分發(fā)揮立法在“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要作用，而且有利于加強和改進市級人大及其會工作，有利于進一步堅持和完善人民代表大會制度。但與此同時，對較大的市而言，也意味著原有立法權(quán)限的縮減。地方人大會必須深刻領(lǐng)會黨對立法工作提出的新要求，主動適應(yīng)新形勢，在立法工作中把握好以下幾個原則：

　　(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)，一個重要方面就是領(lǐng)導(dǎo)立法。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)：一是要在立法工作中要自覺貫徹體現(xiàn)黨委的主張和意圖，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和黨委重大決策部署的貫徹實施。凡立法工作規(guī)劃、年度立法計劃、重要的立法項目以及立法隊伍建設(shè)等，都要及時通過會黨組向黨委請示匯報，積極爭取黨委的支持;凡立法中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，決策權(quán)在黨委，必須由黨委討論決定。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會高度關(guān)注、各方面意見分歧較大、無法協(xié)調(diào)形成共識、利益博弈難以平衡的，也應(yīng)當(dāng)由會黨組向黨委報告，由黨委決策。

　　二是要按照十八屆四中全會決定和修訂后立法法的新要求，自覺把人大的立法決策與黨委的改革決策緊密銜接起來，著力通過立法推動落實黨委的重大決策部署。改革開放初期，我國法律體系不健全，法律法規(guī)較少，往往是改革實踐走在前面，然后通過立法鞏固改革成果?，F(xiàn)在情況完全不同了，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家社會生活各方面總體上實現(xiàn)有法可依，很少有法律的空白領(lǐng)域。在這種情況下，立法要主動適應(yīng)改革需要，發(fā)揮對改革的引領(lǐng)、推動作用，對實踐證明行之有效的改革措施，及時上升為地方性法規(guī);對現(xiàn)行地方性法規(guī)中與改革發(fā)展決策不一致、不適應(yīng)、甚至相抵觸的規(guī)定，啟動立法程序予以修改或者廢止;對改革的方向確定了，但具體怎么改，制度怎么設(shè)計，還沒有成熟意見的，應(yīng)當(dāng)有一定的前瞻性，為將來的改革發(fā)展預(yù)留空間;對改革決策涉及現(xiàn)行法律空白，又需要為依法行政提供相關(guān)法律依據(jù)的，要在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)作出授權(quán)決定，使改革措施于法有據(jù)。

　　(二)不與上位法相抵觸

　　地方立法不越權(quán)、不與上位法相抵觸，是憲法和法律為地方立法所設(shè)定的“生命線”。在立法工作中，要始終堅持法制統(tǒng)一原則，保證新制定、修訂的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相一致，與本市其他地方性法規(guī)相一致，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威。

　　一是在法規(guī)立項環(huán)節(jié)必須守住底線，嚴格遵守城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的立法權(quán)限限定，避免越界。

　　二是在法規(guī)審議修改環(huán)節(jié)重點把握以下三個方面的情形：首先，法規(guī)中的制度設(shè)計內(nèi)容是否與上位法的立法原則、精神和具體條款相沖突，義務(wù)規(guī)范、禁止性規(guī)范是否不當(dāng)擴張了公權(quán)、限制了私權(quán)等。如，去年武漢市人大會在審議研究《武漢市文明行為促進條例(草案)》時，認為第四十六條關(guān)于將行政處罰在一定范圍內(nèi)予以公開的規(guī)定會影響到公民個人的隱私和聲譽，而且缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，修改時刪除了該規(guī)定。其次，涉及部門權(quán)限、經(jīng)費、待遇等內(nèi)容，是否符合黨和國家的方針政策的要求，是否有利于經(jīng)濟社會發(fā)展和實際工作的需要等。再次，行政處罰、行政許可、行政強制的權(quán)限、范圍、條件、種類、幅度、程序等，是否與上位法一致，是否與國家政策相銜接。

　　(三)突出地方特色

　　地方特色是衡量地方立法質(zhì)量和價值的主要標志。修訂后的立法法充分考慮了地方的實際需要，明確了地方立法的權(quán)限和范圍。這些事項恰恰是和地方的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、人文背景等密切相關(guān)，需要各地結(jié)合本地區(qū)的實際情況進行立法，彰顯地方特色。因此，地方立法要充分反映本地實際對立法調(diào)整的需求，突出解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題，著力增強法規(guī)的特色和實用性。如，去年武漢市人大會在審議修改《武漢市見義勇為人員獎勵和保護條例(草案)》時，將原條例中的“不顧個人安危、挺身而出”的文字表述刪除，將“同違法犯罪行為作斗爭”的表述修改為“制止違法犯罪行為”，強調(diào)對生命的敬畏和尊重，既肯定大義凜然、不怕流血犧牲的見義勇為，更鼓勵、倡導(dǎo)科學(xué)、合法、正當(dāng)?shù)囊娏x智為，還從保障見義勇為人員的基本生活、醫(yī)療救治、社會保險、就業(yè)、教育、住房保障、法律援助、對見義勇為犧牲人員及其家屬的撫恤和補助等方面，加大對見義勇為人員保護力度，體現(xiàn)了立法特色，彰顯了立法亮點，在全國反響很大。

　　(四)增強可操作性

　　法規(guī)是否具有可操作性，直接關(guān)系到地方立法的質(zhì)量。地方立法不同程度地存在追求數(shù)量、追求立法體例上“大而全”的問題。有時為了趕進度，在立法技術(shù)上多采用宜粗不宜細的原則，習(xí)慣于采用授權(quán)政府制定具體辦法等形式，導(dǎo)致法規(guī)可操作性不強。今后，地方立法要更加注重立法質(zhì)量的提高，在立法工作中努力做到既符合上位法規(guī)定，又適應(yīng)本地改革開放事業(yè)的需要，既滿足行政部門依法行政需要，又保障公民法人的正當(dāng)權(quán)益，真正使立法工作對改革開放事業(yè)起到引領(lǐng)和推動作用，更好凸顯地方立法的價值和作用。具體而言，就是在對法規(guī)草案進行審議修改的時候，要堅持以問題為導(dǎo)向，把重點放在法規(guī)核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計上，盡可能實現(xiàn)精細化;針對需要解決的問題，立足地方實際，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，把握客觀規(guī)律，有幾條立幾條，管用幾條制定幾條，增強針對性和可操作性，確保每一項制度規(guī)定可執(zhí)行、易操作，做到務(wù)實、管用。

　　(五)充分尊重民意

　　我國的一切權(quán)力屬于人民，人民群眾發(fā)揮在立法中的主體作用，主要是通過人大及其會行使立法權(quán)。地方人大在法規(guī)審議修改過程中要堅持以人為本、立法為民的理念，在立法內(nèi)容上充分體現(xiàn)民意，保障和改善民生，關(guān)注弱勢群體和行政相對人的合法利益，統(tǒng)籌兼顧不同群體的利益關(guān)系。如，去年武漢市人大會審議研究《武漢市志愿服務(wù)條例》時，在征求意見的過程中了解到，有的志愿者在開展志愿服務(wù)過程中會受到服務(wù)對象及相關(guān)人員的恐嚇、侮辱、歧視等，自身的合法權(quán)益得不到有效保障。為了加大對志愿者的保護力度，維護他們的合法權(quán)益，修改過程中在條例專門增加一條，對恐嚇、侮辱、歧視、毆打、誣告、陷害、報復(fù)志愿者的行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任;同時還較為詳細地規(guī)定了志愿者、志愿服務(wù)組織以及其他第三方在不同情形下應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。

　　(六)規(guī)范公權(quán)力運行

　　目前，地方立法中仍然不同程度存在重授權(quán)輕控權(quán)、重管理輕服務(wù)、重權(quán)力輕權(quán)利的現(xiàn)象，嚴重制約了立法質(zhì)量的提高。如，有的法規(guī)權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等配置失衡，有的部門在立法中“有利則爭、不利則阻、無利則推”。今后，地方立法需要進一步強化對公權(quán)力的科學(xué)規(guī)范，按照職權(quán)法定、程序法定、監(jiān)督有效原則，合理規(guī)范公共管理部門的權(quán)力與責(zé)任，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強權(quán)利的保障和救濟，防止公權(quán)越位、缺位、錯位，防止公權(quán)部門化、利益化和部門利益法制化，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護法治生態(tài)環(huán)境和社會公平正義。

　　三、把握新形勢下加強和改進地方立法工作的目標路徑

　　對照新任務(wù)、新要求，地方立法工作的任務(wù)仍然相當(dāng)繁重，立法工作的難度更為突出，地方人大會要準確把握立法工作的新特征、新狀態(tài)和新思路，著重從以下幾個方面入手，切實加強和改進立法工作，為實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局作出貢獻。

　　(一)充分發(fā)揮地方人大及其會在立法中的主導(dǎo)作用

　　為了適應(yīng)全面推進依法治國的需要，修改后的立法法從法律層面上對我國現(xiàn)有立法體制機制的完善進行了頂層設(shè)計，強調(diào)人大及其會要加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。對地方人大及其會而言，充分發(fā)揮在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，用好、用足、用實立法權(quán)，既是科學(xué)立法、民主立法的本質(zhì)要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的應(yīng)有之義，立法工作與時俱進適應(yīng)改革發(fā)展的迫切需要。我們理解，地方人大及其會在立法的主導(dǎo)作用主要包含以下三個層面：一是在立法總體思路上統(tǒng)籌考慮。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對立法工作進行通盤考慮、總體設(shè)計，突出人大統(tǒng)領(lǐng)立法工作全局的作用，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的大局和改革發(fā)展穩(wěn)定的全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動作用。二是在立法具體環(huán)節(jié)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進程，既充分調(diào)動政府、社會等有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會關(guān)切，又要防止部門利益干擾，樹立立法機關(guān)的權(quán)威性。三是在法律制度設(shè)計上的決策主導(dǎo)。對法規(guī)中涉及公民有關(guān)權(quán)利、義務(wù)的確定，執(zhí)法主體權(quán)力、職責(zé)的設(shè)置，以及具體法律責(zé)任條款的設(shè)定等內(nèi)容，在把握合法性、合理性原則和進行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，敢于決策，善于決策，在矛盾的焦點上“劃杠杠”。

　　(二)進一步加強立法能力建設(shè)

　　一是要統(tǒng)籌考慮專門機構(gòu)與人大代表、會組成人員和社會力量建設(shè)。人大代表和會組成人員是地方立法的主體，其審議能力直接關(guān)系立法質(zhì)量。長期以來，地方人大及其會比較注重人大立法工作專門機構(gòu)的建設(shè)，而對人大代表、會組成人員的立法能力建設(shè)有所忽視，對人大代表和會組成人員的立法培訓(xùn)不夠重視，法律知識更新不及時，難以適應(yīng)新形勢下立法工作的新任務(wù)、新要求，直接影響了法規(guī)審議質(zhì)量。為此，地方人大一方面要加大立法專門機構(gòu)設(shè)置和專業(yè)力量的配備，充實立法工作人員，建立從符合條件的基層干部、法官、檢察官、律師、法學(xué)專家中選調(diào)、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度，另一方面也要統(tǒng)籌考慮人大代表和會組成人員的能力建設(shè)，逐步增加具有法律理論水平和法治實踐經(jīng)驗的會組成人員比例和法制委員會委員比例，逐步提高人大會專職委員比例，充實各專門(工作)委員會中經(jīng)濟、法律、科技、文化等方面的專業(yè)人員，注重從人大會工作機構(gòu)負責(zé)人中優(yōu)先考慮組成人員人選，并通過定期組織開展立法培訓(xùn)、學(xué)習(xí)進修、理論研討、實地調(diào)研等活動，不斷提高人大代表和會組成人員的專業(yè)素養(yǎng)和立法實踐經(jīng)驗。與此同時，還要調(diào)動本地區(qū)高等院校，科研機構(gòu)法律人才和律師等社會力量積極參與立法工作，必要時應(yīng)成立立法顧問咨詢機構(gòu)，如立法顧問組，立法研究會等，為立法提供智力支持。

　　二是要統(tǒng)籌考慮人大與政府立法能力建設(shè)。立法活動包括立項、起草、審議、表決等多個環(huán)節(jié)，具體工作既涉及人大及其會，也涉及政府及其有關(guān)部門。實際工作中，相當(dāng)一部分法規(guī)案是由政府提出的，政府的立法能力在相當(dāng)程度上影響到法規(guī)質(zhì)量。與此同時，修改后的立法法還相應(yīng)賦予市政府制定政府規(guī)章的權(quán)力。因此，在重視人大立法能力建設(shè)的同時，也要同步考慮政府法制部門以及其他部門法制力量的建設(shè)，努力做到齊頭并進。比如，由人大組織的立法培訓(xùn)進修、法制講座、理論研討等活動，可以有針對性的邀請政府法制機構(gòu)人員及相關(guān)部門從事具體法制工作的人員參加，提高政府立法人員的法制素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。同時，在暢通人大與政府立法人才相互交流的渠道方面，要積極爭取黨委的支持，實現(xiàn)立法人才隊伍的良性互補。

　　(三)進一步完善立法工作機制

　　一是要完善立法選項機制。立項是立法的首要環(huán)節(jié)，是立法的第一道關(guān)口。把好立項關(guān)，對于保證立法適應(yīng)地方實際需要，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，保障法規(guī)有效實施至關(guān)重要。首先，要拓寬立法項目來源。結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定、修改情況，及時收集相關(guān)立法信息，加強立法調(diào)研，梳理、研究提出計劃建議項目，并廣泛向社會公開征求立法項目，更多地向會組成人員、人大代表、下一級人大會、基層立法聯(lián)系點、社會組織等征集立法項目。其次，要加強對立法項目的評估論證。建立完善立法選項評估論證制度，組織有關(guān)專門(工作)委員會、會立法顧問及有關(guān)專家學(xué)者等，對建議項目的立法依據(jù)、必要性、可行性以及法規(guī)可能產(chǎn)生的社會影響、社會效果等進行評估論證，科學(xué)確定立法項目。對于有可能超出設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的立法建議項目，作為立法計劃編制部門，要有擔(dān)當(dāng)精神，嚴格標準，從嚴掌握，敢于提出不同意見。同時在編制程序上，多向省人大會請示匯報，以求立法項目最大限度符合立法法的要求。

　　二是完善法規(guī)起草機制。積極探索建立由地方人大會主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與的多元化法規(guī)草案起草模式，拓寬人大自主起草法規(guī)的范圍，逐步提高自主起草法規(guī)比重。對涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要立法項目，可以由人大相關(guān)專門委員會、會工作機構(gòu)牽頭，吸收政府有關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者、社會團體等參與起草，形成立法合力;對部分專業(yè)性、技術(shù)性較強的立法項目，可以采取委托大專院校、科研機構(gòu)、社會團體起草的形式，發(fā)揮專家學(xué)者在立法工作中的智囊作用。今年6月1日施行的《武漢市志愿服務(wù)條例》，就是采取“三結(jié)合”即專家學(xué)者(江漢大學(xué)法學(xué)院)與立法工作機構(gòu)(內(nèi)務(wù)司法委員會、法規(guī)工作室、市政府法制辦)、相關(guān)實務(wù)部門(市文明辦)相結(jié)合的聯(lián)合起草方式，有效提高了法規(guī)起草質(zhì)量。

　　三是完善人大提前介入法規(guī)起草機制?，F(xiàn)階段，考慮到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍將發(fā)揮重要的基礎(chǔ)和支撐作用，因此，除了一些綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的立法項目，多數(shù)法規(guī)草案的起草工作還是應(yīng)當(dāng)由政府法制機構(gòu)及相關(guān)部門承擔(dān)。在這種情況下，相關(guān)專門委員會、法制工作機構(gòu)要提前介入到法規(guī)的起草工作中，首先，發(fā)揮人大在專業(yè)和法律知識方面的優(yōu)勢，在起草環(huán)節(jié)對法規(guī)草案內(nèi)容的合法性、合理性、規(guī)范性及時進行指導(dǎo)。其次，及時掌握立法進展情況，對起草中涉及的重點、焦點、難點問題進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，把在起草過程中發(fā)現(xiàn)的矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交人大會審議之前，提高立法效率。但我們也認為，人大工作人員對政府及相關(guān)部門的起草工作不宜介入太深，不要充當(dāng)“操盤手”的角色。這個度怎么把握，還需在立法實踐中不斷探索。

　　四是改進法規(guī)審議修改工作。法規(guī)審議、修改工作是立法程序的核心環(huán)節(jié)。在多年的地方立法實踐中，各地人大在法規(guī)審議修改環(huán)節(jié)形成了很多好的經(jīng)驗做法，特別是在立法程序性機制的探索方面，取得了較好的成效，比如“兩審三通過”機制，“隔次審議”機制，“重要條款單獨表決”機制等，為提高地方立法質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但是，人大在法規(guī)實質(zhì)性內(nèi)容的決策能力和水平等方面仍然不夠，對政府提出的法規(guī)案，更多的是作程序性審議和技術(shù)性修改，對草案的主要內(nèi)容、重要制度做實質(zhì)性影響和改動的不多。進一步改進法規(guī)審議修改工作，第一，需要有關(guān)專門(工作)委員會發(fā)揮“專”的優(yōu)勢，把握好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)口，對立法的必要性、成熟性、可行性進行充分地調(diào)查、論證和研究。第二，法制委員會要注重發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，根據(jù)會組成人員、有關(guān)專門委員會的審議意見和其他有關(guān)方面的意見進行統(tǒng)一審議,重點調(diào)研、審議法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性問題。第三，要完善會審議程序，綜合考慮法規(guī)草案的社會關(guān)注度、會組成人員審議意見等因素，增加“隔次審議”，保障有充足的時間開展調(diào)研論證和對法規(guī)草案進行修改完善。第四，建立爭議解決機制。有關(guān)專門委員會和法制委員會意見不一致時，應(yīng)當(dāng)加強溝通協(xié)調(diào)，力爭將爭議解決在法制委員會全體會議之前。對經(jīng)協(xié)調(diào)仍不能達成一致的，向會主任會議報告，由會主任會議作出決定。法制委員會全體會議上，委員會組成人員意見不一致的，可對有關(guān)條款單獨表決，或者分別擬定不同的條款，向會主任會議報告，由會主任會議決定。第五，在審議的形式上除了采取分組審議外，還可以選擇社會關(guān)注度高、利益關(guān)系復(fù)雜的法規(guī)，對其中的主要問題召開聯(lián)組會議或者全體會議進行審議，以便會組成人員充分發(fā)表見解。

　　五是完善人大代表參與立法機制。在編制立法規(guī)劃、年度立法計劃時，應(yīng)當(dāng)充分聽取和吸收人大代表的意見，可以書面征求意見，也可以面對面聽取意見，可以一對一地聽，也可以集中聽取，可以請進來，也可以走出去。確定年度立法計劃時，要將代表議案和建議、批評、意見中相對集中的熱點、難點問題作為重要依據(jù)。組織開展立法調(diào)研、聽證、論證、修改、評估等活動，要邀請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的人大代表參加，增加一線代表、基層代表參加活動的數(shù)量。設(shè)立人大代表法制專業(yè)小組，結(jié)合代表的職業(yè)和自身興趣、專長，圍繞會年度立法計劃，有針對性地組織代表參與地方立法工作。同時，增加人大代表列席人大會會議人數(shù)，擴大代表對會以及專門(工作)委員會工作的參與。

　　淺析地方立法

　　民族地方立法的特色主要在于三個方面，第一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法正確的政治方向;第二是堅持以人為本，立法為民;第三是堅持科學(xué)立法，民主立法;第四是堅持從實際出發(fā)，突出地方立法特色;第五是堅持立、改、廢并舉，提高地方立法質(zhì)量。并且其主要特點表現(xiàn)在四個方面：不抵觸原則;因地制宜;可操作性強;追求時效。

　　民族地方立法相對一般地方立法有個相對較為突出的問題，就是地方立法的變通權(quán)①的問題，變通權(quán)的操作性的缺乏，令此權(quán)力在行使中：難達立法者的本意;未能如經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)發(fā)揮出預(yù)期效果，少數(shù)民族區(qū)域與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距不僅未縮小反而擴大，成為當(dāng)下社會沖突、群體性事件發(fā)生的原因之一，使社會發(fā)展的和諧受到巨大影響。針對此問題，筆者認為可以從三個方面去解決這個問題：第一是擴大立法變通權(quán)的主體，根據(jù)現(xiàn)行法律《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定了民族自治地方的人大是制定自治條例和單行條例的權(quán)力卞體。按此邏輯推定，民族地方的自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會當(dāng)然有自治立法權(quán)，是自治立法權(quán)的權(quán)力卞體。但同樣作為民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)，即常務(wù)委員會不具有自治立法權(quán)，當(dāng)然也就沒有立法變通權(quán)。如果這個問題可以解決的話，將會對民族地方立法的變通權(quán)有很大的影響，可以提高自治立法的效率，可以節(jié)約立法成本。第二是完善立法變通權(quán)的程序性規(guī)定，需要做到這一點的話，就必須建立爭議平衡機制，確認申述抗辯權(quán)的落實，確認申述抗辯權(quán)能夠減少權(quán)力主體的惰性和擔(dān)憂，這應(yīng)該成為立法變通權(quán)主體的保障性權(quán)利。其意義在于變被動立法的思維慣性為主動立法，讓批準機關(guān)的否決權(quán)受到一定的限制，以此來改變長期形成的變通規(guī)定只要遇批準主體行使否決權(quán)，以增強民族自治地方立法機關(guān)行使變通立法的動力和信心。第三是擴大立法變通權(quán)的變通范圍，但是因為國家立法總是和少數(shù)民族習(xí)慣法出現(xiàn)沖突與抵觸，就需要確認民族保護的變通原則和加強經(jīng)濟法律法規(guī)的變通力度，這樣才可以有效的減少兩法之間的碰撞。

　　一般地方立法是有關(guān)國家政權(quán)機關(guān)，依法制定和變動效力可以及于本地范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。它主要是從立法的特點和性質(zhì)而不完全是從地理區(qū)域上對地方立法加以區(qū)分的一種概念。

　　一般地方立法不同于特殊地方立法的特色在于：

　　(一)一般地方立法更具普通性。一般地方立法的調(diào)整對象，是地方上普遍需要以法的形式調(diào)整的、更多屬于普通范圍的事項，不像自治立法和特區(qū)立法，在調(diào)整對象方面通常帶有鮮明的特殊性。

　　(二)一般地方立法的任務(wù)相對來說更加繁重，因為它的立法范圍相對較為廣泛，省、自治區(qū)、直轄市、較大的市，都有一般地方立法權(quán)。其他地方立法的地域范圍遠不及一般地方立法。

　　(三)一般地方立法的從屬性和自主性更鮮明。因為在立法程序和立法范圍方面，一般地方立法的自主性更大些，如地方性法規(guī)不須報全國人大會批準，在時間和空間等方面也不像經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法那樣受到種種明確的限制，它可以在自己權(quán)限范圍內(nèi)自主地解決所要解決的問題。

　　從比較一般地方立法和民族地區(qū)地方立法，可以發(fā)現(xiàn)，地方立法相對來說也遇到一些困難：1.地方立法受到中央機關(guān)因素影響。我國是單一制的國家體制，中央立法具有絕對的權(quán)威性，建國后直到現(xiàn)在中央立法在我國法律體系中都是占有最重要的地位。具體措施可以：(1).增加地方立法主體;(2).擴大地方立法權(quán)限;(3).加快立法審批程序。2.地方立法受行政機關(guān)因素影響也較大。2.在地方立法過程中，由于政治體制、歷史原因。主要影響表現(xiàn)在：(1).地方權(quán)力機關(guān)在立法過程受到行政機關(guān)影響;(2).地方立法在執(zhí)行過程中受行政機關(guān)影響;(3).地方權(quán)力機關(guān)受行政機關(guān)影響。3.地方立法受立法機關(guān)自身因素影響：(1).權(quán)力機關(guān)的主體——人大代表來自各行各業(yè)，很多并不熟悉法律工作，對于立法更是比較陌生，這就制約了他們對于自身權(quán)力的行使。(2).每年人大會期短，人大代表多以兼職為主，參與地方立法的機會比較少，立法主體的作用發(fā)揮不充分。可以利用執(zhí)法檢查、座談?wù){(diào)研、列席會、建立代表工作室、邀請代表起草草案等手段增加代表的參與度，讓每一位代表對于立法的意見都能得到表達，從而使所立法律更加完善。(3).人大機關(guān)相對人力、財力資源薄弱，在立法調(diào)研、起草、修改等工作中捉襟見肘。應(yīng)加大人大機關(guān)的建設(shè)，在人員編制、財力支持上給予保障，人大機關(guān)工作人員也應(yīng)加強法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，更好地服務(wù)代表，完成立法工作。筆者認為地方立法機關(guān)自身的影響因素對于地方立法困難有著最大的影響，如果要解決地方立法問題的話就先要從地方立法機關(guān)自身著手，深入全面的改造。

　　對于地方立法的前景與發(fā)展方向筆者認為對于地方立法的全面落實也有很大的影響，它的主要內(nèi)容有：

　　(一)明確中央立法的權(quán)威性

　　我國是單一制的國家體制，地方必須服從于中央。地方立法是中央立法的補充，根據(jù)憲法、立法法和地方組織法的規(guī)定，地方立法要遵循的基本原則是維護法制統(tǒng)一，不得與上位法相抵觸。

　　(二)推進地方立法工作發(fā)展

　　我國各地的情況千差萬別，在某些領(lǐng)域，中央很難找到一個適當(dāng)?shù)谋日諈?shù)來制定適合全國各地發(fā)展水平的統(tǒng)一法律。各地區(qū)根據(jù)本地的實際情況制定法規(guī)，那么制定出來的法規(guī)就有很大的可執(zhí)行性。同時，各地立法的經(jīng)驗可以供中央立法總結(jié)參考。而中央與地方的立法機關(guān)在長期的接觸、協(xié)商和妥協(xié)過程中，也可以逐漸尋找到二者關(guān)系的最佳點。

　　(三)促進中國社會法制建設(shè)

　　中國要徹底擺脫舊傳統(tǒng)中落后的、阻礙我們走向現(xiàn)代化境地的人治因素，建成現(xiàn)代法治國家，要求中央立法和地方立法共同努力，創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境。地方立法是完善法制、宣傳法制、實踐法制的重要過程，中國地方立法的完善有利于社會法制建設(shè)，有利于整個國家逐步走向法制的態(tài)勢，有利于全國早日實現(xiàn)由人治向法治的最終轉(zhuǎn)換。

　　總而言之，地方立法是相對于中央立法或國家立法而言的立法，它是構(gòu)成國家整個立法的一個重要方面，就地方立法本身說，也是個系統(tǒng)，是由多類別、多層次的立法所構(gòu)成;而每一類別、層次的地方立法又由多種不同內(nèi)容的、受有關(guān)方面制約的具體的立法所構(gòu)成。它們結(jié)合在一起構(gòu)成了作為整體的地方立法的完整性和受制性的程度，所以我們也要對地方立法加以足夠的重視，把方針政策落實到實處，這樣才能有效的提高地方立法的效率和其功能的發(fā)揮。