不作為、慢作為、亂作為自查自糾匯報(bào)(2)
不作為、慢作為、亂作為自查自糾匯報(bào)
(五)權(quán)力陽光運(yùn)行情況
通過完善細(xì)化舉措，進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)權(quán)力陽光運(yùn)行。2010年，對(duì)全區(qū)行政權(quán)力事項(xiàng)按省標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化梳理，做了專題輔導(dǎo)，并對(duì)所有部門進(jìn)行拉網(wǎng)式上門指導(dǎo)，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)法依據(jù)梳理、自由裁量設(shè)定、文書表單制作、內(nèi)外流程圖繪制進(jìn)行了重點(diǎn)輔導(dǎo)。對(duì)城管、環(huán)保、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、物價(jià)等涉及民生的執(zhí)法部門或窗口單位，提高標(biāo)準(zhǔn)、從嚴(yán)要求，對(duì)常用權(quán)力事項(xiàng)做精做細(xì)，并對(duì)好的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)推廣。2011年，按照市陽光辦的統(tǒng)一部署，完成了行政權(quán)力事項(xiàng)公開信息的補(bǔ)全工作，對(duì)網(wǎng)上政務(wù)大廳公示的行政權(quán)力事項(xiàng)信息按省標(biāo)加強(qiáng)維護(hù)，特別是對(duì)服務(wù)指南、辦理流程、自由裁量權(quán)基準(zhǔn)設(shè)置等內(nèi)容進(jìn)一步完善細(xì)化。與此同時(shí)，完成行政權(quán)力事項(xiàng)的掛起，對(duì)一年內(nèi)沒有實(shí)際辦件發(fā)生的或從來沒有實(shí)際辦件發(fā)生的行政權(quán)力事項(xiàng)，一律掛起，切實(shí)提高行政權(quán)力事項(xiàng)的網(wǎng)上運(yùn)行率。2012年，對(duì)使用本級(jí)系統(tǒng)的行政權(quán)力事項(xiàng)，會(huì)同系統(tǒng)開發(fā)公司分批次為各單位優(yōu)化系統(tǒng)流程，進(jìn)一步明確文書表單樣式及上傳附件種類，按照省標(biāo)分類對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。按照權(quán)力陽光運(yùn)行的要求，強(qiáng)化行政服務(wù)中心建設(shè)，進(jìn)一步完善硬件設(shè)施，優(yōu)化調(diào)整進(jìn)駐部門和事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，轉(zhuǎn)變管理方式和工作作風(fēng)，切實(shí)提高服務(wù)水平和服務(wù)效能。
(六)市權(quán)下放承接和區(qū)權(quán)下放工作情況
2012年，全市部署綜合改革市權(quán)下放工作以后，原兩區(qū)區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)，分別制定了市權(quán)下放承接工作方案，明確工作標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任人員、時(shí)序進(jìn)度，工作不拖沓、不延誤，確保了8月20日權(quán)力的順利交接。為把權(quán)力接好、接實(shí)，各承接部門積極和上級(jí)部門溝通聯(lián)系，陸續(xù)參加市級(jí)組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)掌握相關(guān)事項(xiàng)辦理流程，區(qū)法制辦還專門組織了與市政務(wù)大廳的對(duì)接培訓(xùn)。在此次市權(quán)下放中，原鼓樓區(qū)承接了156項(xiàng)，原下關(guān)區(qū)承接了159項(xiàng)，區(qū)政府及時(shí)在門戶網(wǎng)站上公示承接事項(xiàng)目錄，同時(shí)在區(qū)行政服務(wù)中心張貼《承接事項(xiàng)辦理事宜告知書》，詳細(xì)說明了本區(qū)承接事項(xiàng)的辦理部門及聯(lián)系方式，方便市民辦事查詢。區(qū)法制辦在南京市監(jiān)察監(jiān)控系統(tǒng)中錄入了承接事項(xiàng)的公開信息，并上傳至南京市網(wǎng)上政務(wù)大廳。兩區(qū)合并后，對(duì)行政服務(wù)中心進(jìn)行了整合，形成“一個(gè)中心，兩個(gè)大廳”的格局。原鼓樓大廳調(diào)整為居民服務(wù)大廳，設(shè)置了25個(gè)服務(wù)窗口;原下關(guān)大廳調(diào)整為企業(yè)服務(wù)大廳，設(shè)置了26個(gè)服務(wù)窗口。整合后，對(duì)服務(wù)事項(xiàng)較多的部門，堅(jiān)持能進(jìn)全進(jìn)的原則，充分發(fā)揮便民作用;對(duì)服務(wù)事項(xiàng)較少的部門，堅(jiān)持合并進(jìn)駐的原則，設(shè)置綜合窗口，排班輪值，確保下放事項(xiàng)最大限度的進(jìn)駐。
2013年，根據(jù)市法制辦下發(fā)的《關(guān)于向街鎮(zhèn)下放區(qū)縣行政權(quán)力事項(xiàng)的指導(dǎo)意見》及基本目錄，我區(qū)進(jìn)行了認(rèn)真的梳理對(duì)照，結(jié)合自身實(shí)際情況，擬定了《鼓樓區(qū)區(qū)權(quán)下放工作實(shí)施方案》及放權(quán)目錄，并向放權(quán)部門和承權(quán)街道征求意見。根據(jù)反饋意見，對(duì)施工揚(yáng)塵處罰、油煙擾民處罰、煙花爆竹許可三項(xiàng)街道意見較大的事項(xiàng)，考慮到問題敏感，且專業(yè)性較強(qiáng)，予以取消，并對(duì)代辦代行類事項(xiàng)的流程分配進(jìn)行了微調(diào)。此外，對(duì)發(fā)放最低生活保障金，優(yōu)撫對(duì)象撫恤金、護(hù)理費(fèi)、生活補(bǔ)助的流程進(jìn)行了詳細(xì)梳理，進(jìn)一步明確了放權(quán)部門和承權(quán)街道的各自職責(zé)。在多輪修改后，最終確定了《鼓樓區(qū)區(qū)權(quán)下放工作實(shí)施方案》及33項(xiàng)下放事項(xiàng)，依照依法合規(guī)、權(quán)責(zé)一致、提高效能、方便群眾、有利發(fā)展的原則，區(qū)職能部門在街道設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，具備履行條件的，優(yōu)先下放;沒有派出機(jī)構(gòu)，但可通過相對(duì)集中代為履行的，酌情下放;既沒有派出機(jī)構(gòu)，又不宜通過相對(duì)集中代為履行的，或者需要配備專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)檢測(cè)設(shè)備行使的行政權(quán)力事項(xiàng)，盡量不下放。由于區(qū)劃調(diào)整和全市行政執(zhí)法大檢查，經(jīng)區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)同意，該方案將在大檢查結(jié)束后上報(bào)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議研究，待通過后立即召開區(qū)權(quán)下放試點(diǎn)工作動(dòng)員部署大會(huì)，推進(jìn)該項(xiàng)工作。
三、行政執(zhí)法存在的主要問題
我區(qū)行政執(zhí)法工作取得一定成績(jī)的同時(shí)，也暴露出一些不容忽視的問題，從這次行政執(zhí)法大檢查各單位自查自糾匯報(bào)情況和近幾年執(zhí)法情況綜合分析，主要存在以下一些問題：
1、少數(shù)執(zhí)法部門執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法力度不夠。少數(shù)執(zhí)法部門存在懶政思想，不作為、慢作為，明哲保身、怕得罪人，遇到矛盾繞著走，不敢碰硬。有些執(zhí)法部門消極被動(dòng)執(zhí)法，往往是坐在辦公室里等舉報(bào)，甚至面對(duì)舉報(bào)，相互推諉扯皮，沒有領(lǐng)導(dǎo)批示或媒體曝光就視而不見;或是在執(zhí)法中對(duì)自身有利的事爭(zhēng)著管、搶著管，而對(duì)利益不大或毫無利益的事情，查處有難度的問題則是“踢皮球”，誰都不愿管。
2、重實(shí)體、輕程序，重罰款、輕監(jiān)管的現(xiàn)象還客觀存在。個(gè)別執(zhí)法人員還存在“只要實(shí)體結(jié)果正確，程序是否合法無所謂”，“違反程序規(guī)定不算違法”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。主要表現(xiàn)在過于簡(jiǎn)化程序，片面追求效率，對(duì)一般程序案件適用簡(jiǎn)易程序，隨意省略預(yù)先告知、公開聽證、集體討論等法定程序。部分執(zhí)法部門片面追求罰款數(shù)量，不注重長(zhǎng)效監(jiān)管。主要表現(xiàn)在只罰不糾，對(duì)罰款后違法行為是否停止或糾正不聞不問，客觀上助長(zhǎng)了當(dāng)事人罰款放行的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí);又或是處罰手段簡(jiǎn)單，對(duì)違法行為不分情況一味罰款，不愿運(yùn)用警告、限期改正、責(zé)令停業(yè)整頓等措施。
3、由于法律法規(guī)滯后，導(dǎo)致執(zhí)法沖突及困難。比較突出的如餐飲經(jīng)營(yíng)油煙噪音擾民問題，由于環(huán)保審查沒有納入工商核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置程序，后期又無法順利整改或取締，導(dǎo)致居民反復(fù)投訴，環(huán)保執(zhí)法十分被動(dòng)，與藥監(jiān)、工商之間的矛盾日益凸顯。該問題連續(xù)幾年被反復(fù)討論，都因法律對(duì)設(shè)置前置許可有嚴(yán)格規(guī)定，區(qū)縣無法實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批而不了了之。再如建筑工地?fù)P塵、道路挖掘污染的日常監(jiān)管，由于法律法規(guī)規(guī)定存在“沖突”行為，環(huán)保與住建、城管部門的職責(zé)劃分存在爭(zhēng)議，造成執(zhí)法“真空”。
4、對(duì)特定對(duì)象執(zhí)法困難。例如城管執(zhí)法的對(duì)象大多為弱式群體，觸及當(dāng)事人切身利益比較明顯，而且城管執(zhí)法時(shí)常受到非議，不被理解甚至被“妖魔化”，取證困難和遭遇暴力抗法等問題時(shí)常發(fā)生，執(zhí)法人員受到人身攻擊的事例屢見不鮮，執(zhí)法積極性受挫，執(zhí)法權(quán)威受到挑戰(zhàn)。再如民政執(zhí)法，對(duì)采取虛報(bào)、隱瞞真實(shí)收入騙取最低生活保障的，按照法規(guī)應(yīng)予處罰冒領(lǐng)金額1倍以上3倍以下的罰款，但實(shí)際操作中往往很難執(zhí)行，最多只是以停發(fā)“低保”結(jié)束。即便如此，很多當(dāng)事人還到民政部門沖、砸、鬧。
5、市權(quán)及區(qū)權(quán)下放還存在諸多問題。通過對(duì)進(jìn)駐服務(wù)大廳的市權(quán)承接項(xiàng)目辦件量統(tǒng)計(jì)分析研判，可以發(fā)現(xiàn)，真正具有一定辦件量的事項(xiàng)，大部分還是區(qū)縣原有的事項(xiàng)(此次下放的事項(xiàng)與區(qū)縣原有事項(xiàng)有一定的重合)，完全屬于新下放事項(xiàng)同時(shí)又有一定辦件量的很少。絕大多數(shù)的行政處罰類權(quán)力事項(xiàng)沒有真正開展，這些事項(xiàng)原先在市級(jí)部門時(shí)，也絕大多數(shù)不使用(如市住建委、市愛衛(wèi)辦、市人防辦的下放事項(xiàng))。區(qū)權(quán)向街道進(jìn)一步下放還存在一定困難。由于主體資格、人員渠道、經(jīng)費(fèi)渠道、辦公條件、執(zhí)法人員專業(yè)水平等諸多方面因素制約，區(qū)級(jí)行政權(quán)力向街道下放存在著不小的困難。目前具備下放條件的區(qū)權(quán)事項(xiàng)，除了轉(zhuǎn)內(nèi)部流程的外，多數(shù)只能實(shí)現(xiàn)部分流程代辦代行，如：部分行政許可和審批事項(xiàng)可由街道辦事處代行受理申報(bào)材料、形式要件初審、反饋結(jié)果材料等流程，行政許可、審核批準(zhǔn)權(quán)限仍由放權(quán)部門掌握;部分行政處罰事項(xiàng)可由街道辦事處代行受理舉報(bào)投訴、配合調(diào)查取證、送達(dá)處罰文書等流程，立案審批、行政處罰權(quán)限仍由放權(quán)部門掌握。這種方式還不是真正意義上的下放。
6、“363”考核和“12345”考核矛盾交織。“363”工作(動(dòng)遷拆違、治亂整破)量大面廣，矛盾尖銳，特別是在當(dāng)前的大環(huán)境下，工作愈發(fā)艱難，而市里的考核評(píng)比緊鑼密鼓，問責(zé)壓力巨大。“12345”考核評(píng)價(jià)則以百姓的“滿意度”為基準(zhǔn)，而“12345”的投訴恰恰又有相當(dāng)比例來自于反對(duì)拆遷、抵制拆遷。兩種工作在某些方面互為矛盾，造成基層干部“里外不是人”，頗有怨言。如何妥善處理群眾利益訴求，實(shí)現(xiàn)城市品位提升與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，有待于頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新和探索。
四、下一步的改進(jìn)措施
1、進(jìn)一步加大執(zhí)法力度。在城市管理、動(dòng)遷拆違、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化部門職能，增強(qiáng)街道綜合執(zhí)法力量，堅(jiān)決落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，把該管的事情管起來，管出成效。嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)行為，該硬的硬起來，真正落實(shí)“法治”精神。
2、進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。堅(jiān)決克服行政執(zhí)法中相互推諉的“頑癥”，督促各部門主動(dòng)靠前一步，承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。對(duì)在事情面前躲，矛盾面前繞的部門和個(gè)人進(jìn)行問責(zé)，進(jìn)一步樹立責(zé)任意識(shí)。
3、進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。用法律說話、用證據(jù)說話。嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)，減少行政執(zhí)法隨意性。尤其是有一線執(zhí)法任務(wù)的重點(diǎn)部門，要進(jìn)一步完善執(zhí)法流程和表單證書等基本執(zhí)法規(guī)范。
4、進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法方式。大力倡導(dǎo)服務(wù)發(fā)展建議、行政監(jiān)管勸勉、執(zhí)法事項(xiàng)提示、輕微問題告誡、突出問題約談、重大案件回訪等柔性執(zhí)法方式，做到管理與服務(wù)、執(zhí)法與疏導(dǎo)、處罰與教育有機(jī)結(jié)合。既要克服敷衍了事漠視訴求的不作為現(xiàn)象，又要解決執(zhí)法擾民擾企的亂作為現(xiàn)象，保持良好的投資環(huán)境，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的大局。按照市里的統(tǒng)一部署，開展景區(qū)和窗口地區(qū)的綜合管理、聯(lián)合執(zhí)法調(diào)研活動(dòng)，建立并創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。
5、進(jìn)一步提升隊(duì)伍素質(zhì)。提升全體執(zhí)法人員的法律素質(zhì)是行政執(zhí)法工作能夠持續(xù)深入推進(jìn)的根本保證。在機(jī)構(gòu)編制改革中，重點(diǎn)執(zhí)法部門考慮設(shè)置專門的法制科，一般部門明確承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的科室。進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)行政執(zhí)法教育培訓(xùn)中心實(shí)體化運(yùn)作，制定年度教學(xué)培訓(xùn)計(jì)劃，貫徹學(xué)訓(xùn)一致的原則，結(jié)合執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地加強(qiáng)執(zhí)法教育培訓(xùn)，進(jìn)一步擴(kuò)大教育平臺(tái)的輻射作用和影響力，提升執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和水平。
6、進(jìn)一步強(qiáng)化考核約束。注重發(fā)揮考核制度的導(dǎo)向功能、評(píng)價(jià)功能、監(jiān)督功能。在“法治政府建設(shè)”考核指標(biāo)體系中加大執(zhí)法評(píng)議的權(quán)重，突出強(qiáng)調(diào)各重點(diǎn)執(zhí)法單位的案件數(shù)量和質(zhì)量，并納入政府的目標(biāo)績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，切實(shí)把行政執(zhí)法考核作為“硬指標(biāo)”和“硬約束”，確保行政執(zhí)法落實(shí)到位。
加強(qiáng)行政執(zhí)法是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重要組成部分，任重而道遠(yuǎn)，我區(qū)將以這次行政執(zhí)法大檢查為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，積極探索基層政府行政執(zhí)法工作的新舉措、新機(jī)制，為“爭(zhēng)創(chuàng)首善之區(qū)、建設(shè)幸福鼓樓，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。