財(cái)政部副部長講話(二)：

　　同志們：

　　黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我們黨歷史上對改革最系統(tǒng)、最全面的一次工作部署，是指導(dǎo)新形勢下全面深化改革的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》對加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制、推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，提出了明確、具體的要求?！稕Q定》指出，要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。去年底召開的全國財(cái)政工作會上，樓繼偉部長專門要求套開政府和社會資本合作(PPP)專題會議，從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的工作部署。目前，財(cái)政部正在從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。根據(jù)樓部長“組織PPP專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)實(shí)在在把這件事開展起來”的指示，財(cái)政部精心組織了本次PPP培訓(xùn)班，旨在增進(jìn)各級地方財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員的理解和認(rèn)識，提高PPP的實(shí)踐能力。在這里，我就貫徹落實(shí)十八屆三中全會和全國財(cái)政工作會議精神，認(rèn)真做好PPP模式推廣運(yùn)用工作談幾點(diǎn)意見。

　　一、在新形勢下為什么要大力推廣運(yùn)用PPP模式

　　對新形勢下推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，樓部長在去年底的全國財(cái)政工作會上已經(jīng)作了全面、深入、系統(tǒng)的闡述。本次培訓(xùn)專門將樓部長重要講話作為培訓(xùn)教材印發(fā)，大家要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會。在此，我再著重強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)意義。

　　第一，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大意義。據(jù)有關(guān)方面估算，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應(yīng)的公共服務(wù)因素考慮進(jìn)去，又遠(yuǎn)低于這一比例，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

　　第二，推廣運(yùn)用PPP模式是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會全面深化改革的總目標(biāo)之一。從管理到治理，這是重大的理論創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動和各自定位，明確平等的責(zé)任義務(wù)。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

　　第三，推廣運(yùn)用PPP模式是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政制度安排體現(xiàn)了政府與市場、政府與社會、中央和地方的關(guān)系。PPP模式強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財(cái)政支出，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，與現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)具有高度的一致性。

　　二、當(dāng)前形勢下推廣運(yùn)用PPP模式面臨的主要任務(wù)

　　目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境錯綜復(fù)雜，內(nèi)部處于經(jīng)濟(jì)增速換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期政策消化期“三期疊加”的特殊階段，外部國際金融危機(jī)的深層次影響仍未完全消除，全球經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)復(fù)蘇的態(tài)勢仍然脆弱。但必須看到的是，挑戰(zhàn)總是與機(jī)遇并存，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期向好的基本面沒有變，全面深化改革必定會釋放出強(qiáng)大的內(nèi)生發(fā)展動力。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資空間巨大，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)和突破口，PPP模式未來大有可為。各級財(cái)政部門要深入貫徹落實(shí)十八屆三中全會精神，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，積極推廣運(yùn)用PPP模式。

　　(一)“消除障礙，明確規(guī)則”，構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境。完備的制度是管全面、管長遠(yuǎn)的根本所在。從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP是一種長期合作關(guān)系，吸引社會資本的關(guān)鍵之一是建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，降低政策風(fēng)險。從國內(nèi)實(shí)踐看，現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項(xiàng)目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬等。推廣運(yùn)用PPP模式，要對現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理、績效評價和爭議解決等。各級地方財(cái)政部門要緊密結(jié)合實(shí)際，積極推動構(gòu)建有利于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的制度環(huán)境，充分調(diào)動各類社會資本的積極性，實(shí)現(xiàn)多層次、多樣化發(fā)展。

　　(二)“落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化執(zhí)行”，推動成立PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《決定》重要舉措分工方案，財(cái)政部是落實(shí)“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革舉措的第一責(zé)任人。為政之道，憂無策，更憂有良策而不落實(shí)。有了好的部署、好的制度環(huán)境，還需要有強(qiáng)有力的落實(shí)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，英國、澳大利亞、加拿大等國的財(cái)政部門都專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目儲備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。從國內(nèi)情況看，我國自上世紀(jì)90年代以來開展的PPP實(shí)踐，主要是“自下而上”的自發(fā)探索，多局限在項(xiàng)目層面，缺乏經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、制度安排和理論指導(dǎo)。目前，財(cái)政部正在著手建立PPP工作機(jī)制，并積極推動設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對風(fēng)險分擔(dān)、競爭機(jī)制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的統(tǒng)一指導(dǎo)。部分地方在學(xué)習(xí)樓部長PPP專題會議講話精神后，已經(jīng)提出要探索建立PPP管理機(jī)構(gòu)。有條件的地方要抓緊動起來，不等不靠，以有效的組織機(jī)構(gòu)推進(jìn)工作。

　　(三)“抓出樣板，樹立標(biāo)桿”，盡快開展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作。PPP是國際社會在基建領(lǐng)域廣泛采用的投融資模式，有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目選擇、規(guī)劃、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，都形成了較為成熟的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范。從國際國內(nèi)實(shí)踐看，PPP項(xiàng)目有成功的，也有失敗的，成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)，論證科學(xué)、重諾履約。在中國推廣PPP模式，要在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)督管理體制，開展一些項(xiàng)目試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，盡快提煉和形成相對統(tǒng)一的范例。樓部長高度重視PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作，明確批示要求抓出幾個真的PPP項(xiàng)目出來。前期，我們對一些地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合調(diào)研情況作了深入研究。“舉事有道，計(jì)其入多，其出少者，可為也”，可考慮優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等，現(xiàn)有項(xiàng)目也可以引入PPP模式進(jìn)行升級改造。目前，我們已經(jīng)請部分地方和部門提供一些備選項(xiàng)目，正在對項(xiàng)目進(jìn)行篩選，各級地方財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)，如果有好的項(xiàng)目可以與我們聯(lián)系。各級地方財(cái)政部門要將收益性項(xiàng)目作為PPP模式的推廣重點(diǎn)，對存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，盡快篩選出合適的項(xiàng)目先行先試。我們將跟蹤了解進(jìn)展情況，通過中央基建預(yù)算投資、外國政府貸款、保險資金和養(yǎng)老金等多種渠道給予融資支持。

　　(四)“增進(jìn)共識，提高能力”，認(rèn)真做好PPP模式的宣傳、培訓(xùn)工作。深入有效的宣傳、培訓(xùn)工作是推廣運(yùn)用PPP模式的重要保障，有利于形成良好的市場與社會氛圍。從國際經(jīng)驗(yàn)看，宣傳、培訓(xùn)作為PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)一項(xiàng)重要職責(zé)，對PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動作用。目前，財(cái)政部已經(jīng)通過報(bào)紙、雜志、網(wǎng)站等媒體渠道，對PPP模式進(jìn)行了一定宣傳。下一步，還要進(jìn)一步加大宣傳、培訓(xùn)力度，重點(diǎn)做好以下工作：一是要抓緊開展全方位、多層次的培訓(xùn)。要使財(cái)政部門和企業(yè)的相關(guān)人員熟悉PPP的運(yùn)作模式與管理要點(diǎn)，更好地在實(shí)踐中運(yùn)用PPP模式。本次培訓(xùn)后，請大家抓緊對基層財(cái)政部門、公司內(nèi)部和相關(guān)單位的業(yè)務(wù)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)。二是要加強(qiáng)社會輿論引導(dǎo)，通過廣泛的媒體宣傳，增進(jìn)政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認(rèn)可度。各級地方財(cái)政部門要充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道，繼續(xù)以多種形式組織開展宣傳工作。三是及時總結(jié)國際國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積累數(shù)據(jù)，建立公開高效的信息發(fā)布渠道，對PPP推廣運(yùn)用工作給予支撐和借鑒。

　　三、如何積極穩(wěn)妥做好PPP模式推廣運(yùn)用工作

　　20xx年是全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的開局之年。強(qiáng)調(diào)，一分部署，九分落實(shí)，今年工作抓得怎么樣，對起好步、開好局意義重大，要把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn)，真抓實(shí)干，蹄急步穩(wěn)，務(wù)求實(shí)效。各級財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求，深入領(lǐng)會PPP模式的精髓，全面把握改革形勢，加快體制機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新工作思路和方法，積極穩(wěn)妥地做好PPP模式推廣運(yùn)用工作。下面，我再提幾點(diǎn)要求。

　　(一)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合原則，大力推動制度創(chuàng)新。從長遠(yuǎn)看，推廣運(yùn)用PPP不僅僅是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資模式，更重要的是通過體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高社會公共服務(wù)質(zhì)量和水平，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和民生改善。各級財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)，要高度重視制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，遵循“頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過河相結(jié)合”的原則，不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步形成有利于PPP模式發(fā)展的長期制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境。目前，國際國內(nèi)關(guān)于PPP的理論很多，在接下來的培訓(xùn)中，大家將聽到來自亞行、財(cái)科所、咨詢機(jī)構(gòu)、中投公司等不同領(lǐng)域?qū)＜业挠^點(diǎn)。大家要結(jié)合實(shí)際、廣泛借鑒、比較研判、指導(dǎo)實(shí)踐，做到設(shè)計(jì)先行、論證嚴(yán)密、扎實(shí)推進(jìn)、確保實(shí)效。

　　(二)堅(jiān)持權(quán)責(zé)對等原則，處理好政府與市場的關(guān)系。使市場在資源配置中起決定性作用是十八屆三中全會的一個重大理論創(chuàng)新，也是PPP模式的運(yùn)作基礎(chǔ)。處理好政府與市場的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場的邊界，是推廣運(yùn)用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實(shí)管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。政府要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項(xiàng)目類型，并對相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。政府和社會資本要在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上達(dá)成合作關(guān)系，PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營過程中，要堅(jiān)持市場運(yùn)作，確保項(xiàng)目質(zhì)量，降低項(xiàng)目成本。特別要強(qiáng)調(diào)的是，政府要切實(shí)履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，絕不能隨意更改、推諉塞責(zé)。

　　(三)堅(jiān)持科學(xué)決策原則，確保項(xiàng)目“物有所值”。在PPP項(xiàng)目的選擇上，要進(jìn)行充分的項(xiàng)目評估，比較PPP模式和傳統(tǒng)政府建設(shè)管理模式的優(yōu)劣，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性和合理性。從國際經(jīng)驗(yàn)看，大多采用“物有所值”(Value for Money，VFM)評價方法。從國內(nèi)實(shí)踐看，由于缺乏有效的評估方法，對PPP項(xiàng)目的適用類型理解不清，PPP項(xiàng)目選擇有一定的盲目性，這也是很多PPP項(xiàng)目失敗的重要原因。因此，各級財(cái)政部門要會同有關(guān)方面，積極借鑒“物有所值”評價方法，在項(xiàng)目選擇時進(jìn)行全面評估，對不同采購方式所對應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤進(jìn)行綜合分析，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政承諾、定價機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)、項(xiàng)目效率、運(yùn)營成本等要素。同時，對質(zhì)量和公眾滿意度提升等有形投入價值，以及利益相關(guān)方參與度提高、組織能力增強(qiáng)、發(fā)展目標(biāo)拓展等無形投入價值進(jìn)行綜合分析，最終判定項(xiàng)目采用PPP模式的可行性。

　　(四)堅(jiān)持激勵相容原則，激發(fā)社會資本活力和效率。PPP模式對社會資本的管理、執(zhí)行和融資能力有較高要求，需要以激勵約束機(jī)制為核心，以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調(diào)動社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。一方面，要通過建立動態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。另一方面，要建立嚴(yán)格的績效評價機(jī)制，對項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評價，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。

　　(五)堅(jiān)持公共利益最大化原則，有效平衡經(jīng)濟(jì)與社會效益。PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本長期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營可持續(xù)，“度”的把握非常重要。因此，在進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)時，要確保通過PPP模式使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益均有所提高。對社會效益較好、經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，可以考慮適度給予財(cái)政補(bǔ)貼。同時，要有效行使監(jiān)督管理權(quán)，對社會資本的行為進(jìn)行有效制約，切實(shí)維護(hù)好公眾利益。

　　同志們，藍(lán)圖已經(jīng)繪就，路徑已經(jīng)明確。各級財(cái)政部門和相關(guān)企業(yè)一定要以十八屆三中全會精神為指引，按照“在學(xué)習(xí)上求真、在領(lǐng)會上求深、在貫徹上求實(shí)”的要求，融會貫通、真抓實(shí)干，緊密結(jié)合各地實(shí)際，創(chuàng)造性地把中央總體部署對接具體現(xiàn)實(shí)、化為具體方案、變成具體措施。以高度的政治責(zé)任感和崇高的歷史使命感，同心同德、狠抓落實(shí)，開拓進(jìn)取、奮楫爭先，全面提升政府公共服務(wù)水平，共同譜寫PPP事業(yè)的新篇章!