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電子政務(wù)環(huán)境下的政府管理模式創(chuàng)新

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內(nèi)容摘要:本文闡述了電子政務(wù)的基本概念及其主要內(nèi)容,并在此基礎(chǔ)上引入約束管理理論(TOC),提出將其運(yùn)用于指導(dǎo)政府電子政務(wù)建設(shè)的具體實(shí)踐,通過管理模式上的創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)政府公共管理信息化新境界。

  關(guān)鍵詞:電子政務(wù) 管理創(chuàng)新 約束理論
  
  近年來,隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,人們的工作與生活方式都發(fā)生了深刻改變。為了迎接信息社會的挑戰(zhàn),利用當(dāng)今先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)來改造政府、重塑政府、構(gòu)建電子化政府、實(shí)施電子政務(wù),已成為世界各國所普遍追求的戰(zhàn)略目標(biāo)。從傳統(tǒng)政府轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮诱?,將是一次極為深刻和艱巨的變革。同時,作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程,電子政府、電子政務(wù)建設(shè)所涉及的已不僅僅是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)同政府管理的結(jié)合問題,而應(yīng)建立一整套全新的政府管理體制和政務(wù)管理模式的問題。
  本文將就這一問題做初步的探討,從系統(tǒng)思維的角度,提出運(yùn)用約束理論這一現(xiàn)代管理理論與方法來考察電子政務(wù)建設(shè)的全過程,通過管理模式上的創(chuàng)新,從而實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)加約束理論的政府公共管理信息化新境界。
  
  電子政務(wù)及其主要內(nèi)容
  
  當(dāng)前,世界各發(fā)達(dá)國家借助于先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)爭相進(jìn)行的電子政務(wù)建設(shè),已經(jīng)成為國際公共行政改革的一個新亮點(diǎn)或者說新動向。電子政府或者電子政務(wù),已成為新世紀(jì)國際公共行政管理改革和衡量國家競爭力的顯著標(biāo)志之一。
  根據(jù)美國IBM/Lotus公司技術(shù)白皮書中的描述:“電子政務(wù)(e-Government,即電子政府),是電子商務(wù)(e-Commerce/ e-Business)應(yīng)用體系中,基于網(wǎng)絡(luò)的符合Internet技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的面向政府機(jī)關(guān)內(nèi)部、其它政府機(jī)關(guān)、企業(yè)以及社會公眾的信息服務(wù)和信息處理系統(tǒng)”。電子政務(wù)是政府辦公自動化系統(tǒng)在深度和廣度的延伸,即從內(nèi)部辦公延伸到對外服務(wù),從內(nèi)部網(wǎng)(Intranet)延伸到政府機(jī)關(guān)間交換網(wǎng)(Extranet)乃至因特網(wǎng)(Internet)。電子政務(wù)能夠使網(wǎng)絡(luò)在發(fā)揮政府職能和政府管理方面起到更加積極的作用,從而帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。同時也給全社會的各個層面帶來良好的發(fā)展機(jī)遇和前景。
  
  電子政務(wù)系統(tǒng)主要由兩部分構(gòu)成,即信息交換系統(tǒng)與協(xié)同工作系統(tǒng)。
  
  (一)信息交換系統(tǒng)的主要內(nèi)容
  第一,辦公自動化子系統(tǒng),包括辦公套件、多媒體處理工具、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用工具以及各種政務(wù)專用軟件。這些軟件運(yùn)行在辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)和辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)上,處理來自政府公眾信息網(wǎng)、辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)、辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)的信息,輸出的信息存儲到電子信息資源庫。第二,數(shù)據(jù)共享子系統(tǒng),包括數(shù)據(jù)集成軟件、應(yīng)用集成軟件、電子政務(wù)專用中間件等。由于電子政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源開放、信息共享等特點(diǎn),使得在傳統(tǒng)等級森嚴(yán)的層次管理中所形成的“信息孤島”的聯(lián)合得以實(shí)現(xiàn),從而為電子政務(wù)所體現(xiàn)的“扁平式管理”提供了可能性。第三,電子政務(wù)協(xié)同辦公專用軟件子系統(tǒng),包括數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化軟件、業(yè)務(wù)映像軟件以及協(xié)同工作調(diào)度軟件。由于原有的各類辦公軟件只是對單個政府職能部門政務(wù)流程的映像,缺乏協(xié)同工作機(jī)制,因此需要電子政務(wù)協(xié)同辦公專用軟件子系統(tǒng)將各個不同政府職能部門的政務(wù)流程映像為一個統(tǒng)一的軟件模型,并將其在網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)。
 ?。ǘ﹨f(xié)同工作系統(tǒng)的主要內(nèi)容
  第一,政務(wù)數(shù)據(jù)集成與挖掘系統(tǒng)。數(shù)據(jù)挖掘就是在一些事實(shí)或觀察數(shù)據(jù)的集合中尋找模式的決策支持過程。根據(jù)不同的數(shù)據(jù)挖掘?qū)ο?,?shù)據(jù)挖掘分為內(nèi)容挖掘、結(jié)構(gòu)挖掘以及用法挖掘等三個部分。第二,政務(wù)決策支持系統(tǒng)。電子政務(wù)協(xié)同工作平臺借助于資訊工程技術(shù)、集成化思想,構(gòu)筑了智能型、交互式、集成化的決策支持系統(tǒng),并為決策層開發(fā)了主管信息系統(tǒng)與主管支持系統(tǒng)。這需要系統(tǒng)平臺的支持,更依賴于多源數(shù)據(jù)的采集、建庫、維護(hù)、更新,及最終對資料的管理、統(tǒng)計(jì)、分析。因此,可圍繞網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中政府信息的采集、處理、管理和服務(wù)等應(yīng)用為內(nèi)容,建立基于數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上的政府信息資源應(yīng)用系統(tǒng)。第三,應(yīng)用集成技術(shù)系統(tǒng)。由于多年來各政府部門各自為戰(zhàn)形成的信息孤島,已不能滿足日益增長的信息處理和協(xié)同工作的要求,必須通過集成技術(shù)在系統(tǒng)中架設(shè)數(shù)據(jù)和應(yīng)用的“橋梁”,使整個系統(tǒng)能夠具備信息交換和協(xié)同工作能力,才能滿足新經(jīng)濟(jì)時代的信息化要求。第四,安全保障系統(tǒng)。這是電子政務(wù)中的重要環(huán)節(jié),整個系統(tǒng)安全的設(shè)計(jì),必須從物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全以及安全管理等全方位來考慮。
  
  約束理論內(nèi)涵
  
  約束理論(Theory of Constraints,簡稱TOC)是在優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)(Optimized Production Technology,簡稱OPT)的基礎(chǔ)之上,由美籍以色列裔物理學(xué)家、企業(yè)管理顧問Dr.Eliyahu M·Goldratt和Cox等人于1986年在其所著的《目標(biāo)——簡單而有效的常識管理》一書中最早提出的。按照美國生產(chǎn)及庫存管理協(xié)會(APICS)下屬的“約束管理”研究小組(CMSIG)給出的定義,約束理論(TOC)“可以被看作是一套管理理念與管理工具的集合”。它“把企業(yè)在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的過程中現(xiàn)存的或者潛伏的制約因素稱為‘約束’(Constraints),通過逐個識別和消除這些‘約束’,使得企業(yè)的改進(jìn)方向與策略明確化,從而達(dá)到幫助企業(yè)更有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的目的”。
  E·M·Goldratt認(rèn)為,(營利性)企業(yè)的目標(biāo)即在于“能夠在現(xiàn)在和將來持續(xù)地賺錢”。并在此基礎(chǔ)上,發(fā)展提出了關(guān)于產(chǎn)銷率、庫存和運(yùn)營成本的評價指標(biāo)、TOC的九條基本原則(Fundamental Principles)、五個核心步驟(Focusing Steps)以及包含六棵邏輯樹的思維流程(Thinking Process)等等,作為一整套的技術(shù)方法和工具,從而為TOC的具體實(shí)施提供了保障。
  需要指出的是,雖然是產(chǎn)生于生產(chǎn)制造業(yè)的環(huán)境下,但作為一種整體性、聯(lián)系性和發(fā)展演化性的系統(tǒng)觀的具體體現(xiàn),尤其是隨著其理論體系的不斷完善與發(fā)展,TOC的應(yīng)用范圍已經(jīng)從單純的生產(chǎn)經(jīng)營管理擴(kuò)展到了包括政府、教育、醫(yī)療等一些非營利性組織在內(nèi)的更廣泛領(lǐng)域。例如,H·William Dettmer曾明確提出,對于諸如政府、國防、醫(yī)療和教育等這樣的非營利性組織機(jī)構(gòu)來說,他們的目標(biāo)則在于“通過改善自身的性能來為社會提供盡量多的服務(wù)”。這為運(yùn)用約束理論的基本方法和技術(shù)工具分析研究電子政務(wù)環(huán)境下的政府管理模式創(chuàng)新問題提供了理論上的依據(jù)。

基于約束理論的電子政務(wù)建設(shè)與政府管理模式創(chuàng)新
  
  我國學(xué)者劉惠軍(2001)曾詳細(xì)闡述了電子政務(wù)在促使政府主動適應(yīng)社會變革的需要、提高政府辦公和決策效率、推進(jìn)政務(wù)公開、整合政府職能規(guī)范行政行為、提高公務(wù)員科技素質(zhì)、推動全社會的信息化建設(shè)等方面的重要意義,并從技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用與體制創(chuàng)新等各方面給出了電子政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)。本文認(rèn)為,所有這些,歸根到底都應(yīng)服從于政府的職能的發(fā)揮這一中心任務(wù)來展開,即“通過改善自身的性能來為社會提供盡量多的服務(wù)”。因此說,所有相關(guān)的工作,都應(yīng)服從或服務(wù)于這一核心的目的。而檢驗(yàn)電子政務(wù)建設(shè)是否有效,也應(yīng)以此作為標(biāo)準(zhǔn)。
 圍繞政府職能這一總的目標(biāo),將TOC的基本思想方法運(yùn)用于電子政務(wù)建設(shè),就是要將TOC的一整套基本的技術(shù)方法和工具應(yīng)用于整個電子政務(wù)建設(shè)全過程,并將強(qiáng)調(diào)整體性、聯(lián)系性和發(fā)展變化性的系統(tǒng)觀來起總的指導(dǎo)思想,通過識別發(fā)現(xiàn)和提升其中所存在的“瓶頸”環(huán)節(jié),來使得“政府服務(wù)于公眾”這一目標(biāo)得到最大化地實(shí)現(xiàn)。就是要認(rèn)識到,電子政務(wù)建設(shè)絕不僅僅是單純地將“政務(wù)信息資源數(shù)字化,內(nèi)部辦公過程無紙化,對外管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化”作為根本目的,不是簡單地實(shí)現(xiàn)政府“公共管理電子化”,而是在整個電子政務(wù)建設(shè)過程中,隨著這種外部環(huán)境電子化、信息化的變化,必然要伴隨著政府運(yùn)作管理中的“潛規(guī)則”變化,伴隨著政府管理理念的更新、管理流程的革新與管理模式的創(chuàng)新。
  
   電子政務(wù)環(huán)境下,政府公共管理的模式需要體現(xiàn)以下幾個方面的特征:
  
  技術(shù)支撐。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是電子政務(wù)管理模式的核心,包括計(jì)算機(jī)輔助辦公系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、辦公信息系統(tǒng)、智能管理系統(tǒng)等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與其他信息技術(shù)的融合,共同實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)管理的程序化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化、智能化。
  整合。在網(wǎng)絡(luò)管理模式下,政府機(jī)構(gòu)的每一個部門,由網(wǎng)絡(luò)連接起來協(xié)同工作,打破了原有的地域、層級、部門上的限制,減少了部門之間的沖突,促使政府組織和職能的整合,讓政府部門之間的信息能夠流通、共享,使公眾享受到無組織邊界的政府服務(wù)。
  服務(wù)。服務(wù)的理念是電子政務(wù)的主要管理理念。在這種理念下,公眾和企業(yè)等團(tuán)體組織是政府管理機(jī)構(gòu)的客戶,政府要確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),向客戶作出承諾。這使得政府的職能由控制型轉(zhuǎn)向控制—服務(wù)型。
  交互。在電子政務(wù)的管理模式下,公眾和企業(yè)等團(tuán)體組織利用網(wǎng)絡(luò)與政府打交道,將改變必須通過一定的組織結(jié)構(gòu)層次進(jìn)行書面審核的工作方式,任何個人、企業(yè)和團(tuán)體組織,都可以直接通過交互式的技術(shù)手段表達(dá)和傳遞信息,政府與公眾和企業(yè)等團(tuán)體組織可以直接的交流溝通。同時政府也可以通過網(wǎng)絡(luò)直接行使政府的職能和權(quán)力,發(fā)布政策信息,也可通過網(wǎng)絡(luò)收集、分析反映社會狀況以及公眾和企業(yè)等團(tuán)體組織需求、意見的數(shù)據(jù)資料,為政府決策提供更可靠、更客觀的科學(xué)依據(jù)。
  開放。開放的特征一是指在法律允許范圍內(nèi)政府信息的公開和可獲得性,讓社會和公眾容易獲得政府信息,為公眾獲得政府信息提供便利。二是指管理和溝通的渠道公開,便于公眾辦事和監(jiān)督。
  知識化。與傳統(tǒng)的以日常事務(wù)為主的政務(wù)活動不同,在電子政務(wù)的管理模式中貫穿著一種知識的理念和創(chuàng)新的精神。
  綜上所述,本文簡要介紹了電子政務(wù)的基本概念及其主要內(nèi)容,并在此基礎(chǔ)上引入作為當(dāng)代管理理論之一的約束理論,提出將其應(yīng)用于指導(dǎo)電子政務(wù)建設(shè)的具體實(shí)踐,通過政府管理模式上的創(chuàng)新,來實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)施的核心目的,以更有效地發(fā)揮政府服務(wù)公眾的職能。但限于篇幅,這里尚沒有涉及具體方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施問題,這將成為筆者今后進(jìn)一步工作的方向。
  
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