一、加強(qiáng)高校非稅收入管理的必要性

　　實(shí)行公共財(cái)政改革以來，我國已形成了包括分稅制、部門預(yù)算管理制度、收支兩條線管理、政府采購制度、國庫集中支付制度、金財(cái)工程和政府非稅收入管理制度等較完善的一套公共財(cái)政管理體系。推廣綜合預(yù)算、切實(shí)實(shí)行收支兩條線、規(guī)范收入分配等就成了當(dāng)前最主要的任務(wù)。政府非稅收入是公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)其管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。高校非稅收入是政府非稅收入的一部分，因此，高校作為非稅收入的一個(gè)執(zhí)收單位，研究、探索加強(qiáng)高校非稅收入管理、規(guī)范高校收入行為是非常有必要的。

　　非稅收入作為政府收入分配體系的組成部分，與稅收互為補(bǔ)充，是以政府為主體的再分配形式，是政府財(cái)源的重要來源，在財(cái)政收入特別是地方財(cái)政收入中占有舉足輕重的地位。高校非稅收入是政府非稅收入的一個(gè)重要組成部分。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，行政事業(yè)性收費(fèi)成了高校發(fā)展的主要資金來源，換言之，這部分收入成為高校教育事業(yè)改革與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。無論從高校加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度，還是從理順整個(gè)政府非稅收人體系而言，加強(qiáng)高校非稅收入管理都隨著高校規(guī)模的不斷發(fā)展變得愈發(fā)重要。

　　二、廣西高校非稅收入管理實(shí)務(wù)的現(xiàn)狀及主要問題

　　廣西一直都很重視政府非稅收入的管理。2004年，財(cái)政部頒布了財(cái)綜[2004153號文，該文形成了政府非稅收入綱領(lǐng)性文件。2007年廣西又制定了《廣西壯族自治區(qū)政府非稅收入管理?xiàng)l例》，2009年區(qū)財(cái)政廳等部門又就《條例》作了釋義;2010年財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》以及區(qū)財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范自治區(qū)直屬高等院校財(cái)政票據(jù)使用管理的通知》這些文件都對廣西的政府非稅收入的規(guī)范管理起到了重要的作用。但是，根據(jù)目前廣西高校對非稅收入執(zhí)行情況調(diào)查，以及筆者的工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)高校非稅收入的管理方面仍然存在欠缺，高校非稅收入在政策落實(shí)、非稅收入界定、票據(jù)管理和核算等方面有待進(jìn)一步完善。欠缺之處主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

　　1.非稅收入概念依然模糊，有關(guān)指導(dǎo)文件上一些問題需進(jìn)一步統(tǒng)一和細(xì)化，使之更具指導(dǎo)性。一是自提出非稅收入的概念并執(zhí)行以來，因有關(guān)文件中非稅收入的概念、范圍欠具體，各級財(cái)政部門在執(zhí)行國家文件中也沒有針對非稅收入相關(guān)的一些概念進(jìn)行具體的區(qū)分，缺乏具體指導(dǎo)性。甚至，同一概念在相關(guān)不同文件之間出現(xiàn)意思相左或難以區(qū)分的情況。例如，作為高校非稅收入主要構(gòu)成的行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)的解釋。我們很難在有關(guān)文件或釋義中得到明確的區(qū)分，這兩種收費(fèi)有的解釋甚至是一樣的。在收費(fèi)設(shè)定上都規(guī)定了其成本補(bǔ)償性和有償性，其價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)按照成本補(bǔ)償和非營利性原則審定或制定;只是在審批程序上有所不同。另外。無論是國家還是地區(qū)非稅收入文件中都這樣規(guī)定：非稅收入屬于應(yīng)稅項(xiàng)目的應(yīng)依法納稅，并將稅后收入納入非稅收入管理，但不明確哪些是應(yīng)稅項(xiàng)目非稅收入。因此，長期以來，高校非稅收入實(shí)務(wù)界很容易產(chǎn)生模糊，一線工作人員深感界定不明，如應(yīng)稅、非稅不清，稅收收入、非稅收入不明等等，給高校非稅收人工作帶來一些混亂。

　　二是非稅收人范圍雖有規(guī)定，但是具體內(nèi)容還不是很明確。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)(或資源)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。除基金、罰沒收入外，各類收入所包含或包括的具體內(nèi)容仍不詳，其中，最為明顯的是國有資產(chǎn)、國有資源有償使用收入和國有資本收益三項(xiàng)內(nèi)涵不清。比如，關(guān)于國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入取得的規(guī)定：利用國有資產(chǎn)(資源)通過出租、轉(zhuǎn)讓和其他方式取得的收入。這里的“其他方式”具體所指不清，是自營呢?還是對外服務(wù)，有待明確。除行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、罰沒收入外，其他各類非稅收人項(xiàng)目沒有明確規(guī)定認(rèn)定部門、認(rèn)定政策依據(jù)也不明確。

　　此外，由于非稅收入項(xiàng)目多、涉及范圍產(chǎn)、繳費(fèi)情況復(fù)雜，部分非稅收入收取額的計(jì)算技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，因而存在各地政策不盡一致，管理方式多樣化的現(xiàn)象。

　　2.高校收費(fèi)監(jiān)督多頭管理，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范;欠缺效率。高校接受財(cái)政、物價(jià)、稅務(wù)和教育行政主管等部門的監(jiān)督管理，但各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間溝通不足，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，致使高校等執(zhí)收單位非稅收入管理上可左可右、無所適從，隨意性較大，最后導(dǎo)致效率欠缺。

　　現(xiàn)行高校收費(fèi)實(shí)踐中，高校收費(fèi)實(shí)行的是“雙軌制”，既有行政事業(yè)性收費(fèi)，也有服務(wù)性收費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)劃歸不同的行政主管部門審批管理，行政事業(yè)性收費(fèi)由財(cái)政、物價(jià)部門聯(lián)合審批(并報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)通過)，在收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和資金管理上國家嚴(yán)格控制;服務(wù)性收費(fèi)則由物價(jià)局單獨(dú)審批。但兩者之間并無嚴(yán)格的政策區(qū)分界限，收費(fèi)依據(jù)設(shè)定和標(biāo)準(zhǔn)制定上都遵循成本補(bǔ)償和非營利性原則。以培訓(xùn)費(fèi)為例，根據(jù)《教育部、國家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高校教育收費(fèi)管理若干問題的通知》(教財(cái)[2006]2號)，培訓(xùn)費(fèi)為高校服務(wù)性收費(fèi)，應(yīng)按照成本補(bǔ)償和非營利的原則制定，報(bào)所在地省級教育、價(jià)格、財(cái)政部門備案后執(zhí)行。但在《廣西政府非稅收人管理?xiàng)l例》釋義中，培訓(xùn)費(fèi)的歸屬卻是事業(yè)性收費(fèi)，而在物價(jià)審批中又被列為服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目，要求使用稅務(wù)票據(jù)。這樣只會(huì)導(dǎo)致應(yīng)稅收入、非稅收人不清，稅收管理、非稅收入管理不明的效率缺失的結(jié)果。收費(fèi)多頭管理和“雙軌制”的存在，很容易引起高校收費(fèi)的混亂，并會(huì)導(dǎo)致票據(jù)使用、收入核算不規(guī)范等問題的發(fā)生。比較典型的如一些服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目，如高校信息網(wǎng)絡(luò)管理部門的網(wǎng)絡(luò)信息使用服務(wù)費(fèi)、通信費(fèi)的票據(jù)出現(xiàn)無票可開的現(xiàn)象，財(cái)政票據(jù)不能用，稅務(wù)發(fā)票不給領(lǐng)的兩難境地。

　　3.部分執(zhí)收單位、人員管理意識淡薄，政策執(zhí)行不到位、重算輕管。部分高校政策落實(shí)滯后，有些人員管理意識淡薄，認(rèn)為只要開出正式票據(jù)、收上來人了學(xué)校財(cái)務(wù)賬，進(jìn)行合符財(cái)務(wù)制度的賬務(wù)處理就行了，不認(rèn)真分析具體收入項(xiàng)目的性質(zhì)、歸屬，以及票據(jù)的正確使用，只注意具體的數(shù)據(jù)核算，忽略管理;部分單位、人員收費(fèi)積極性不高，導(dǎo)致應(yīng)收的非稅收人拖延、或收不上來，或少收上來，造成部分非稅收入流失。一些高校在非稅收入管理方面也沒有一套有效的監(jiān)督約束和激勵(lì)機(jī)制，致使高校收費(fèi)管理亂象難以杜絕。

　　4.票據(jù)使用方面的問題。目前，就我區(qū)高校而言，在票據(jù)使用上主要存在幾個(gè)方面的問題。一是存在票據(jù)使用缺位的現(xiàn)象。隨著高校市場化發(fā)展的變化，高校的服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目越來越多。根據(jù)這種情況，2006年國家教育部、發(fā)改委、財(cái)政部所頒布關(guān)于規(guī)范教育收費(fèi)的文件中規(guī)定，高校收取服務(wù)性收費(fèi)時(shí)應(yīng)使用稅務(wù)發(fā)票。2010年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法的通知》再一次明確規(guī)定，行政事業(yè)單位取得的撥人經(jīng)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助收入、上級補(bǔ)助收入等形成本單位收入，不得使用資金往來結(jié)算票據(jù)，但卻未明確使用何種票據(jù)。而該通知要求行政事業(yè)單位按照自愿原則提供的服務(wù)，其收費(fèi)屬于經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，如信息咨詢等收費(fèi)應(yīng)當(dāng)依法使用稅收發(fā)票。與財(cái)政部要求相反的是，稅務(wù)部門對高校有些服務(wù)項(xiàng)目收入不予申領(lǐng)稅務(wù)發(fā)票，致使出現(xiàn)了無票可開的困境，給高校事業(yè)的順利開展造成了較大的影響。

　　二是票據(jù)使用欠規(guī)范、指導(dǎo)不足。這個(gè)問題主要體現(xiàn)在稅務(wù)發(fā)票的使用上。以筆者所在的廣西大學(xué)為例，票據(jù)管理采用的模式是學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一向上級財(cái)政、稅務(wù)部門申領(lǐng)、核銷，專人管理，除銀行代收的行政事業(yè)性收費(fèi)由校財(cái)務(wù)部門批量處理外，一般日常零星收費(fèi)，由各學(xué)院等校內(nèi)部門代收，開具有關(guān)手工票據(jù)。但由于各二層機(jī)構(gòu)使用票據(jù)的人員多為兼職，專業(yè)知識不足，或者指導(dǎo)不足，因此，票據(jù)錯(cuò)開、作廢、超期上繳、入賬，字跡模糊等情況都有發(fā)生。

　　三是執(zhí)收單位票據(jù)使用模糊。由于經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)與國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入項(xiàng)目界定不明致使票據(jù)使用不清。2010年財(cái)政部關(guān)于票據(jù)使用的文件中明確規(guī)定：經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)使用稅務(wù)發(fā)票。而國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入則應(yīng)當(dāng)使用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，就廣西而言，行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)即政府非稅收入專用收據(jù)。呈兩難狀。

　　5.高校內(nèi)部非稅收入管理制度方面問題。據(jù)了解，目前，一些高校內(nèi)部尚無一套完整的非稅收入管理制度。從收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)、票據(jù)使用、執(zhí)收、核算、上繳到監(jiān)督管理尚無出臺(tái)成文的管理辦法，缺少制度上的指導(dǎo)文件。因而，高校內(nèi)部存在收費(fèi)項(xiàng)目拓展透明度不夠，指導(dǎo)欠缺，執(zhí)收、核算比較被動(dòng)，監(jiān)管不足等現(xiàn)象。同時(shí)，還存在信息化管理進(jìn)程不足的情況。具體包括：非稅收入票據(jù)管理信息化不足;收費(fèi)立項(xiàng)、申報(bào)、審批、監(jiān)督管理信息化不足;非稅收入執(zhí)收和明細(xì)管理與核算信息化尚需不斷完善以及校園網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)的建設(shè)和提高等等。

　　三、規(guī)范高校非稅收入管理工作的措施和對策

　　鑒于當(dāng)前財(cái)政改革的需要和高校非稅收入管理的重要性。為了妥善解決高校非稅收入管理中存在的上述問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)，加強(qiáng)和規(guī)范高校非稅收入管理工作：

　　1.統(tǒng)一政府非稅收入監(jiān)管體系和規(guī)定，是執(zhí)收單位規(guī)范非稅收入管理、減少混亂的根本保證。價(jià)格、財(cái)政及稅務(wù)等部門是政府非稅收入的相關(guān)管理、監(jiān)督部門。這些部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，對非稅收入的內(nèi)涵、性質(zhì)、具體范圍、收費(fèi)項(xiàng)目、票據(jù)使用等方面的規(guī)定和監(jiān)管統(tǒng)一對接，力戒監(jiān)管缺失、推諉，避免上級各有關(guān)管理部門各自為政、多頭管理，使執(zhí)收單位產(chǎn)生混亂。

　　2.細(xì)化非稅收入管理規(guī)定，制定非稅收入管理的具體辦法，提高非稅收人實(shí)施的指導(dǎo)性。制定一套非稅收入管理的具體辦法，進(jìn)一步明確非稅收入的概念、具體內(nèi)容及范圍，概念上要明確;性質(zhì)上要確定，明確規(guī)定各類收入的具體內(nèi)涵、認(rèn)定部門和認(rèn)定政策依據(jù)。為此，建議財(cái)政、稅務(wù)、物價(jià)等監(jiān)管部門加強(qiáng)溝通、統(tǒng)籌兼顧，制定一個(gè)互相銜接和對應(yīng)的具體辦法，統(tǒng)一指導(dǎo)執(zhí)收單位順利開展有關(guān)事業(yè)活動(dòng)。

　　3.進(jìn)一步深化“收支兩條線”管理，優(yōu)化高校非稅收入工作的可操作性。根據(jù)現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)制度要求學(xué)校各項(xiàng)收入要全部納入學(xué)校預(yù)算，統(tǒng)一管理。統(tǒng)一核算，實(shí)行收支兩條線管理。因此，學(xué)校收費(fèi)工作相當(dāng)繁雜、工作量大，建議通過加強(qiáng)校銀合作，推廣采用高校委托銀行代收、學(xué)校統(tǒng)一開票核算、集中匯繳財(cái)政的收費(fèi)管理模式。這種模式既優(yōu)化和簡化了高校非稅收入執(zhí)收及核算工作，又實(shí)現(xiàn)了高校收費(fèi)全額上繳財(cái)政，符合收支兩條線管理的要求，納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排，具有較好的可操作性。

　　4.規(guī)范高校非稅收入票據(jù)使用管理。票據(jù)管理是高校非稅收入管理的源頭，是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，同時(shí)也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。加強(qiáng)票據(jù)管理有利于規(guī)范高校收費(fèi)管理工作，保證非稅收入及時(shí)、足額上繳財(cái)政，從源頭上規(guī)范高校收入行為。為此，建議按照收入的性質(zhì)，嚴(yán)格劃分財(cái)政票據(jù)與稅務(wù)發(fā)票的使用范圍，非稅收入使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性票據(jù)，應(yīng)稅收入統(tǒng)一使用稅務(wù)發(fā)票。嚴(yán)把票據(jù)領(lǐng)、用、審核、核銷關(guān)，督促各高校建立健全內(nèi)部非稅收入票據(jù)領(lǐng)用制度，嚴(yán)格按照規(guī)定使用票據(jù)，有效遏制混用票據(jù)、超范圍使用票據(jù)等違規(guī)行為。同時(shí)，大力推進(jìn)票據(jù)網(wǎng)絡(luò)化管理，跟蹤每一張票據(jù)的使用情況，逐步實(shí)現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化和規(guī)范化。提高票據(jù)管理人員素質(zhì)，明確票據(jù)有關(guān)政策和適用范圍，加強(qiáng)與財(cái)稅部門聯(lián)系，準(zhǔn)確反映業(yè)務(wù)內(nèi)容及收費(fèi)項(xiàng)目的性質(zhì)，是依法領(lǐng)用正確票據(jù)和順利開展業(yè)務(wù)的保證。例如，上文中提到的網(wǎng)絡(luò)管理使用服務(wù)和有關(guān)后勤服務(wù)業(yè)務(wù)，可以列為科教文化等相關(guān)服務(wù)業(yè)，應(yīng)該領(lǐng)用服務(wù)業(yè)稅務(wù)發(fā)票。

　　5.加強(qiáng)高校內(nèi)部非稅收入管理的制度化建設(shè)，完善高校非稅收入信息化管理。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，高校提供的服務(wù)也在不斷拓展，為了規(guī)范高校非稅收入管理，高校內(nèi)部很有必要建立一套從收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)、執(zhí)收、核算、上繳到監(jiān)督管理全過程，適合高校實(shí)際的非稅收入管理體制。同時(shí)，非稅收入信息化管理的建設(shè)也需不斷擴(kuò)大和深化。據(jù)調(diào)查，目前一般高校在學(xué)宿費(fèi)繳費(fèi)明細(xì)記錄以及賬務(wù)核算方面，實(shí)現(xiàn)了信息化管理，但在管理上的應(yīng)用還比較薄弱，尚需不斷完善和深化。建議建立一套高校收費(fèi)項(xiàng)目信息庫。具體就收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、層次、專業(yè)、部門、范圍等分項(xiàng)進(jìn)行信息化管理。建立票據(jù)管理信息庫，跟蹤票據(jù)使用動(dòng)態(tài);不斷完善非稅收入明細(xì)化收費(fèi)信息管理系統(tǒng)與核算系統(tǒng)。最終實(shí)現(xiàn)非稅收入票據(jù)管理信息化;收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)、批準(zhǔn)和監(jiān)督管理信息化;收費(fèi)明細(xì)管理信息化;核算信息化。實(shí)現(xiàn)校銀合作，加強(qiáng)財(cái)政、銀行、教務(wù)、學(xué)院等部門校園信息共享，完善網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，不斷提高高校非稅收入執(zhí)收效率和管理水平，使高校非稅收入步入制度化、規(guī)范化、信息化良性發(fā)展軌道。

　　6.加強(qiáng)業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)，樹立管理觀，不斷提高政策水平和高校非稅收入管理水平。隨著我國財(cái)政體制的改革，收支兩條線制度、國庫集中支付制度、部門預(yù)算管理制度和非稅收入管理制度等一系列公共財(cái)政管理制度的貫徹執(zhí)行，給高校管理特別是高校財(cái)務(wù)管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。高校財(cái)務(wù)工作由于數(shù)字化、條條框框嚴(yán)格，一部分人員甚至一些領(lǐng)導(dǎo)容易產(chǎn)生重核算、輕管理的思想，工作缺乏前瞻性和系統(tǒng)性。因此，要求高校財(cái)務(wù)工作人員必須開拓進(jìn)取、積極更新業(yè)務(wù)知識和提高政策理論水平，樹立全局管理觀，統(tǒng)籌管理，努力提高專業(yè)、理論水平和管理技能，緊跟時(shí)代步伐和國家改革發(fā)展的要求，不斷提高非稅收入管理水平，滿足公共財(cái)政管理的需要。