我國公共領域投資體制改革的基本思路
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丁元竹1由 分享
| 摘 要： | 本文通過對公共領域投資體制中的兩個核心問題：中央和地方關系問題以及政府與社會組織關系問題的分析，指出，中央和地方政府在公共投資中的責任與財力不協(xié)調，以及政府過多進行公共領域直接投資是目前我國社會體制建設、社會轉型的最大難題，并提出必須通過改革，來建立中央和地方政府在公共領域的責任與財力匹配機制，建立合作伙伴關系，逐步把社會組織培育成公共服務的重要提供者之一。 |
| 關鍵詞： | 社會體制，公共領域投資體制，公共政策，社會管理，體制改革，財政體制 |
| 公共領域的投資體制改革是自1978年我國啟動體制改革以來剩余的幾個關鍵領域的重點改革之一，必須給予高度重視。因為公共領域的投資體制改革直接關系到社會組織的發(fā)育、社會體制的完善和公民社會的形成，更關系到作為社會主義事業(yè)四位一體總體布局之一的社會建設目標能否順利實現(xiàn)。 我國目前社會體制建設的特點與發(fā)展的階段性有關。本文認為公共領域的投資體制改革是社會體制改革的切入點。在這里，所謂公共領域，是指必須由公共財政負擔的領域，或者叫基本公共服務領域，它也是社會建設的基礎性工作。現(xiàn)階段的基本公共服務應當是指在我國社會主義市場經(jīng)濟基本框架已經(jīng)初步建立但還需繼續(xù)完善條件下，政府為實現(xiàn)社會公平和公正，通過完善財政體制和提供財政保障來使不同地區(qū)居民有機會、有能力、有權利接受主要公共服務，包括醫(yī)療衛(wèi)生（或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務教育）、社會救助與社會福利、就業(yè)服務、養(yǎng)老保險，以及保障性住宅?；竟卜帐钦幕矩熑危枪竦幕緳嗬?，它體現(xiàn)了發(fā)展的社會屬性，所以我們說它是社會建設的基礎。對于那些公益性弱，可以由市場介入的公共服務，我們暫且將其視為市場領域的問題，本文不予討論。 一、我國公共領域投資體制的特點及其問題 我國公共領域投資體制的問題主要表現(xiàn)在兩個關系的處理上，一是政府間關系，即中央政府和地方政府以及地方政府之間的關系，二是政府與社會的關系。我們把前者認定為宏觀體制問題，把后者視為微觀體制問題，因為后者基本集中在服務供給的末端。 （一）宏觀體制：各級政府責任不明，政府間財政負擔不規(guī)范 按照國際上的劃分，中國應該是一個單一制國家。當今世界上的許多國家，如英國、瑞典、以色列、埃及、加納和菲律賓也都實行單一性的政府體制。在單一制國家中，中央政府扮演最終權威的角色。在聯(lián)邦制國家中，權威是在聯(lián)邦政府和選區(qū)政府之間進行分配。在職權領域內，每個政府在理論上都是至高無上的。不論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家都要處理政府間關系，特別是政府間的財政關系。而且，這種關系非常復雜，在不同的階段有不同的特點。以美國為例，自內戰(zhàn)以來，美國聯(lián)邦主義的演變至少經(jīng)歷了三個階段：二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義。在二元聯(lián)邦主義中，州和聯(lián)邦政府在各自范圍內的權力是至高無上的。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府與地方政府的關系之一是分權問題。我們把責任劃分和責任明晰作為單一制國家中央政府和地方政府的關系特征之一。 從總體上看，我國目前在社會體制建設上面臨的問題之一是，中央政府的社會建設目標由于與地方政府實行財政分權，以及雙方責任劃分不清晰而難以順利實現(xiàn)。甚至在很多情況下，中央政府的社會政策直接變成了地方政府的社會政策，如基本公共服務均等化。1998年，中央政府正式提出“公共財政”的理念，并把其作為財政體制改革的目標。這意味著在政府與市場的關系上，政府要把關注點放在具有公共風險的領域，從其他不該介入的領域堅決退出；在與公眾的關系上，要真正體現(xiàn)以人為本，把公共服務和社會管理作為要務。至此，圍繞著公共財政體制目標，政府對財政體制進行了一系列的改革，包括清費正稅、取消農(nóng)業(yè)稅、預算管理體制改革、財政支出結構調整、新一輪稅制改革等等。盡管改革開放以來，財稅體制幾經(jīng)改革，但距公共財政的目標還相差甚遠。主要表現(xiàn)在中央財政收入占整個國家財政收入的比重在不斷上升，但是中央財政支出的比例卻在不斷下降，形成非對稱性財政分權的格局（見表1）。 [@圖頭@]表1：2004年全國主要支出大類占預算支出的比重及中央和地方政府分攤比例 從義務教育為例。從對云南省調研的情況看，義務教育實施過程中各地財力差異很大，而且由于標準等問題，經(jīng)濟富裕的地區(qū)反而得到的轉移支付更多。另外，教科書費用由中央財政解決，但是中小學的教學輔導書很多，一般在53元到63元之間，是由個人支付的，貧困家庭很難負擔。據(jù)調查，“我國的義務教育經(jīng)費 78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔，9%左右由縣財政負擔，省負擔11%，中央財政負擔不足2%。”①我國完全落實各級政府對義務教育特別是對農(nóng)村義務教育的投入責任存在諸多困難，處理目前的義務教育“欠債”問題既困難又復雜，家庭貧困學生的資助工作十分艱巨。 再看公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療，我國在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療領域投入體制還是多元化的，城鄉(xiāng)體制分割非常嚴重。在農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的實施中，對中西部地區(qū)中央政府采取轉移支付方式給予支持，東部發(fā)達地區(qū)主要靠地方力量，包括過去幾年推行的公共衛(wèi)生建設也主要采用這種模式（見表2）。“預算內公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預算支出的2%，其他均為地方政府支出，而地方政府，縣、鄉(xiāng)共支出了預算的55%～60%"。②根據(jù)國際經(jīng)驗，類似義務教育、公共衛(wèi)生這樣的基本公共服務在許多國家是由中央政府（聯(lián)邦）或省政府支出的。另外，在我國基層政府沒有稅收立法權、沒有舉債權，沒有獨立的主體稅種，掌握的財政資源有限，其財力與事權不匹配。 [@圖頭@]表2：2004－2006年北京新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資情況（%） 還有社會福利和社會救助，這方面的公共財政責任在實踐中采取了責任分解、分級負擔的做法。由于中央與地方事權、責任、財權劃分尚不規(guī)范，作為基本公共服務范疇的社會福利和社會救助費的支出，在體制上還存在突出問題。昆明市的社會福利和社會救助實行財政分級承包。區(qū)級社會福利和社會救助以區(qū)財政為主，市財政適當補貼。實際情況是，一般的區(qū)財政很難承擔，最終造成標準低、覆蓋面窄。昆明在云南屬發(fā)達地區(qū)，一般地區(qū)就更難說了。黑龍江省80%的縣依靠國家和省財政轉移支付。農(nóng)村最低保障工作，盡管省財政盡了很大努力，給予了78.5%的資金補助，但是仍然有貧困縣市需要自行匹配的資金，無法落實。救災方面，黑龍江目前的救災資金主要用于災民的口糧救濟。國家每年撥給黑龍江省救災資金在1億元左右，需政府救濟糧人口按300萬計算，平均每個災民實際得到救濟33元，基本口糧的保障都十分困難，再加上蔬菜等生活副食的支出，災害救濟金更顯得捉襟見肘。2007年以來居民消費價格水平不斷上漲，貧困居民的生活壓力持續(xù)增加。每年國家撥付的恢復重建資金十分有限，補助標準經(jīng)歷了從300元到600元的漫長歷程，到近期才提高到每間房子補助 1500元的標準。近些年來，雖然中央財政轉移支付的力度比較大，對彌補地方的社會福利和社會救助費缺口起到了重要作用。但是實踐中也確實存在一些問題。例如，轉移支付缺乏嚴格的規(guī)范、制度設計和執(zhí)行標準。中央財政的轉移支付不全面、結構不合理，特別是在農(nóng)村社會救助制度、農(nóng)村社區(qū)建設等項目上，中央財政沒有做出合理和適量的財力轉移。 關于基本養(yǎng)老保險，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體制是建立在城鄉(xiāng)二元社會結構、二元經(jīng)濟結構、公共財政面向城市基礎之上的，這種模式對我國體制建設形成了嚴重制約。第一，現(xiàn)有農(nóng)村老年群體，保障水平低，容易形成一個龐大的老年貧困群體。第二，城鎮(zhèn)化進程加速，失地農(nóng)民數(shù)量增加，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式受到挑戰(zhàn)。調查發(fā)現(xiàn)，即使像北京這樣經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，盡管政府對市、區(qū)縣兩級財政每年給每個參保農(nóng)民的補貼為50～70 元，但是仍不能達到全市農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本公平。與農(nóng)民工面臨的問題基本相同，失地農(nóng)民存在的問題是：我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定，養(yǎng)老保險繳費必須滿 15年才有領取基本養(yǎng)老金的資格，大多數(shù)地區(qū)還沒有出臺相應政策，致使45歲以上的失地農(nóng)民不能投保，這意味著城市養(yǎng)老保險制度對這些失地農(nóng)民關上了養(yǎng)老保障大門。 OECD的研究報告指出，從支出責任看，中國的財政體制是高度分權化的，但財政收入比財政支出分權程度低得多，地方政府沒有確定稅率的自主權，以獲得收入來滿足當?shù)氐闹С鲂枰?。由此形成的地方財政支出責任和稅收收入的缺口需要存在一個大規(guī)模的財政轉移支付制度。此外，現(xiàn)行體制內存在的逆向激勵也扭曲了地方政府財政支出結構。因此，現(xiàn)行的財政體制在公平和效率方面都需要改進。這是全部財政問題的根本問題之一。我國目前公共領域投資體制面臨的問題還有，中央各部委在提供公共服務的過程中，重投資輕規(guī)劃，尤其缺乏基本公共服務的設施標準、人均財政支付能力標準的研究和制定，致使規(guī)劃目標不明確、不準確，實施措施不具體，可操作性差。 （二）微觀體制：服務組織欠發(fā)育，服務供給主體單一 許多國家的政府都是通過非營利組織向社會遞送公共服務，充分發(fā)揮非營利組織在公共服務中的作用。改革開放以來，我國民間組織發(fā)展迅速。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2006年底，全國注冊登記的社會團體為19.2萬個，民辦非企業(yè)單位為16.1萬個。但是，從現(xiàn)狀來看，無論是人們的觀念，還是社會組織數(shù)量、規(guī)模，以及更為重要的其整體的能力和作用，都還跟不上市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。大多數(shù)現(xiàn)有的非營利組織，特別是社團存在以下一些問題：（1）官辦和行政色彩太濃，缺乏應有的民間性、自治性、自愿性和自主性，創(chuàng)新精神和開拓性不足，不少組織以營利為目的；（2）自律機制不夠健全，對于非營利組織所應具備的透明度、公信度和良好行為準則，許多組織還不甚了解；（3）人員年齡老化、觀念老化、知識結構老化，運作方式不能適應市場化的環(huán)境和社會治理方式；（4）結構失衡。真正能適應環(huán)境，及時回應和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非營利機構和組織所占比重太小。 我們目前還沒有政府支持社會組織參與基本公共服務的確切統(tǒng)計數(shù)據(jù)。從民政事業(yè)的支出中也很難看出政府有購買公共服務的款項（見表3）。從調研情況看，各級政府通過社會組織提供公共服務的情況還不普遍，只有個別地區(qū)的個別組織得到本地政府的財政支持。目前我國社區(qū)建設資金還是比較缺乏的。根據(jù)2005年民政部的百城（區(qū)）社區(qū)建設抽樣調查和社區(qū)建設問題專題調研，2004年，被調查的235個社區(qū)中，27.66%的總收入在1萬元以下，1～8萬元的占31.91%，13.62%在8萬元以上，有26.81%的社區(qū)未填。這些有資金的社區(qū)其收入主要來源于政府撥款。調查表明，政府每年撥款在5000元以下的社區(qū)占28.09%，5000元到15000元之間的占13.62%，25.96%的社區(qū)可以得到15000元以上的政府撥款，有33.19%的社區(qū)未填。社區(qū)尚且如此，更不用說社會組織了。 [@圖頭@]表3：2000－2005年我國民政事業(yè)費支出明細（單位：億元） 二、公共領域投資體制改革的基本思路 我國社會體制改革的基本思路可以這樣確定：在宏觀體制上，改革和完善政府間關系，培育地方政府作為公共服務的直接管理者、提供者角色；在微觀體制上，發(fā)育和壯大社會組織，培育社會組織的公共服務供給者角色，從中央到地方，從政府到社會，形成一個基本公共服務供給的體系，一種合理的社會體制安排。 （一）調整和改革政府間關系，完善轉移支付機制 在中國這樣的單一制國家，人口眾多，五級政府施政，由哪一級政府提供基本公共服務最有效、最合理？能否采取不同層級的政府提供不同類型的基本公共服務模式？這是一個值得深入研究的問題，第一，是否可以由中央政府來制定基本公共服務的標準、財政體制及轉移體制框架。第二，是否由省級政府負責國家基本公共服務政策的監(jiān)督、執(zhí)行和評估?；竟卜站然膶嵤藴屎驮u估指標體系由中央政府統(tǒng)一制定。第三，是否由地方政府，主要是縣級政府負責基本公共服務的提供。 隨著我國基本公共服務領域規(guī)范化建設的不斷進步，基本公共服務的政府財政責任，應該逐步走向地方政府主導、中央政府通過轉移支付促進均等化的責任分擔模式。由于基本公共服務在許多領域本質上屬于地方性公共產(chǎn)品，地方政府財政應承擔支出的主導責任，中央財政具有在全國范圍內進行收入分配調節(jié)和實現(xiàn)公共服務均等化的職責。 政府間轉移支付的指導思想，應當是通過實現(xiàn)財政能力均等化來實現(xiàn)基本公共服務均等化，要逐步建立和完善以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付體制。中央政府的相關部門應當從負責提供公共服務的支出，轉向全國基本公共服務的規(guī)劃、指導、政策和監(jiān)督。根據(jù)規(guī)劃和標準，國家有關部門建立和完善專項轉移支付制度和機制。中央政府應當就基本公共服務制定和完善各類標準，并對貧困地區(qū)進行無條件轉移支付，提高弱勢地區(qū)的財政收入能力，以及低收入階層享受基本公共服務的水平。 科學劃分基本公共服務中中央與地方的事權要遵循實踐和理論兩條原則，一是應從有利于建立中央對地方有效調控的角度出發(fā)，盡可能調動作為提供公共服務方的地方政府的積極性；二是依據(jù)公共需要與公共產(chǎn)品的層次性理論分別界定各級政府對基本公共服務的事權。根據(jù)上述原則，應該建立有權威的、能對基本公共服務發(fā)展進程實施有效領導的中央政府相關部門，把屬于全國性和跨省級行政區(qū)域的基本公共服務，劃歸中央政府的事權范圍，把屬于本行政區(qū)域的地方性基本公共服務，交由地方政府管理。對于各級政府的共有事權，尤其是基本公共服務領域內的共有事權，應按照項目分級管理和費用分級負擔的原則進行合理劃分。在相應的支出責任上，必須明確劃分中央財政的固有支出與地方政府的固有支出；必須依法確定中央政府與地方政府間共同事務的費用分攤的計算方法、原則和比例。 由于基本公共服務在財力分擔上涉及到不同層級政府的具體出資問題，政府間財政轉移支付制度，就成為從公共財政角度研究基本公共服務制度的重要方面。盡管 1994年以來確立并實行的政府間財政轉移支付制度在公共服務均等化方面起到了重要作用，但當前的一些轉移支付形式具有原體制遺留的成分，辦法還不盡合理和規(guī)范。尤其是，面對基層政府的普遍財政困境和地區(qū)發(fā)展的巨大差異，在全國范圍內要較好地履行對全體居民的政府責任，沒有一個行之有效的政府間轉移支付制度就難以進行。因此，在討論了政府間事權界定，明確了各級政府的社會救助職責和中央政府制定的基本標準之后，應該從完善轉移支付制度層面，對致力于解決各地最基本公共服務均等化的問題提出一個思路。 總體思路是逐漸淡化人為因素在確定基本公共服務資金各級財政比例分擔的權重，加重對影響財政支出的客觀因素的權重。近期內可以考慮從兩個方面入手：一是，中央政府盡快制訂全國基本公共服務框架內的各項具體制度的最低標準。這是中央財政有效實施對省級財政轉移支付并形成合理的財政分擔機制的前提。具體標準的設定可以根據(jù)經(jīng)濟和財政指標將全國劃分為幾個片區(qū)，分別制定相應的標準，并使其具有可操作性。通過規(guī)范的轉移支付消除不同區(qū)域間基本公共服務的財力差距。二是，完善省以下政府財政的分擔機制。要積極探索省級政府以下的財政分擔辦法，比如，省級政府在中央劃定的各項基本公共服務標準下，根據(jù)市縣具體經(jīng)濟總量、財政收支以及各項基本公共服務規(guī)模等指標，合理確定本省范圍的各項基本公共服務標準，并形成合理的省以下財政分擔機制，也可以尋求其它解決方案。 （二）明確社會組織的角色，發(fā)揮社會組織的服務供給者作用 1、通過完善社會組織的管理法規(guī)，完善促進社會組織發(fā)展的相關政策，鼓勵和引導全社會，特別是民間組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監(jiān)督 通過對社會組織服務的購買來實現(xiàn)對社會組織的管理。通過制訂基本公共服務專項發(fā)展規(guī)劃、服務標準，完善相關措施，加強對基本公共服務項目、服務質量、供給情況的監(jiān)督。鼓勵社會組織和公眾參與對基本公共服務項目、服務質量、供給監(jiān)督?；竟卜眨梢酝ㄟ^政府直接投資舉辦，也可以由社會機構等社會組織舉辦，政府采取委托協(xié)議等形式購買其服務，提供給公眾。放寬基本公共服務體系的準入限制。對有關地方性法規(guī)、政策以及各職能部門設定的行政許可和審查制度進行清理，凡是國家沒有明文禁止和限制的基本公共服務領域，都對社會開放，凡是對社會舉辦和參與基本公共服務事業(yè)帶有歧視性的做法和不合法的規(guī)定，都要取消。制定基本公共服務指導目錄，按照鼓勵類、限制類和禁止類，分類指導基本公共服務發(fā)展。 2、培育非政府組織應遵循分類對待的原則 對于一些經(jīng)濟類的中介組織、基金會組織或一些較有經(jīng)濟實力和社會地位的非政府組織，政府只要給予相應的鼓勵、優(yōu)惠政策就可以了。而對于一些公益組織或民間福利組織，他們的很多服務屬于低償或無償，難以通過收費維持，政府就應給予一定數(shù)量的財政支持。另外政府需要探討一套科學的評估體系，制定一套考核委托（托管）或補貼機構服務績效的指標體系，以及明確組織監(jiān)督和公眾監(jiān)督的方式，據(jù)以評判各種各類非政府組織和機構的經(jīng)營運作狀況以及滿足群眾需要的程度，以此來確定扶持的方式和標準?？傊?，政府給市場、給財政補貼，將是鼓勵非政府組織，尤其是民間福利機構的最有吸引力的方式。 3、在公共服務采購中，引入民間非營利組織的參與，構建一個和諧互動的政府與民間的合作伙伴關系，應該是我國公共領域投資體制改革進程中的一個重要課題 非政府組織參與公共服務采購供給，將會在一定程度上改變公共服務供給的壟斷局面，從而實現(xiàn)促進非政府組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。在自身供給與外包采購的成本收益比較中，審慎權衡政府部門向非政府組織讓渡的公共服務的規(guī)模與結構，符合我國具體國情。結合政府轉型和推進公共服務建設，在加強社會組織管理的同時，培育社會組織參與公共服務的供給，政府購買社會組織的公共服務。社會組織管理部門要制定有關政策和標準，為社會組織購買政府公共服務創(chuàng)造條件。政府對社會組織的扶持培育最重要的還有資金方面的資助。把社區(qū)服務、養(yǎng)老、就業(yè)培訓、科普教育等，通過政府購買社會組織服務形式轉移給社會組織去做 |