[摘要]
自十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢下的運(yùn)作已經(jīng)歷時(shí)三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，對國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財(cái)務(wù)管理的制度性框架。
[關(guān)鍵詞]
國家出資者、財(cái)務(wù)管理、制度性框架
國家出資者財(cái)務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)[1]。具體包括（1）對國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運(yùn)營公司的董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲；（3）對國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。
需要明確的是國家出資者財(cái)務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段，共同形成對國有資本運(yùn)營公司及其董事會(huì)成員的激勵(lì)與約束，維護(hù)國家出資者權(quán)益。
一、國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)
1．國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體，對應(yīng)的財(cái)務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進(jìn)入市場的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財(cái)務(wù)政策，其調(diào)整的對象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。
2．國家出資者不同于政府，是一個(gè)出資主體，不是一個(gè)行政主體，相應(yīng)的財(cái)務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達(dá)成這一目的，資本必然按照等價(jià)交換的法則進(jìn)入資本市場運(yùn)行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須根據(jù)等價(jià)交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。
3．國家出資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以國有資本在全部實(shí)收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這其實(shí)是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容，但是對于國家出資者卻非常重要，長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實(shí)上承擔(dān)了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整，同樣是有限責(zé)任主體，沒有義務(wù)也沒有能力承擔(dān)兜底責(zé)任，這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點(diǎn)。
4．國家出資者不同于經(jīng)營者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督為其基本行為，不直接從事生產(chǎn)運(yùn)營活動(dòng)。國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的戰(zhàn)略載體是國有資本運(yùn)營公司，不應(yīng)直接從事國有資本的運(yùn)營行為，也不能隨意干預(yù)運(yùn)營公司內(nèi)部的人事、管理、財(cái)務(wù)等活動(dòng)，而只能通過正義的程序來進(jìn)行決策和監(jiān)督。
二、國家出資者財(cái)務(wù)管理的原則
國家出資者財(cái)務(wù)管理原則是組織調(diào)節(jié)國有資本運(yùn)動(dòng)和協(xié)調(diào)處理財(cái)務(wù)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，體現(xiàn)了該項(xiàng)活動(dòng)規(guī)律性和行為規(guī)范，是對國家出資者財(cái)務(wù)管理的基本要求。
1．國家出資者財(cái)務(wù)管理實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合
國家出資者財(cái)務(wù)管理財(cái)務(wù)關(guān)系主要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可概括為三種關(guān)系，即財(cái)權(quán)關(guān)系、財(cái)責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系。他們各有特指的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，相互是有區(qū)別，但相互之間又是相互依存，相互制約，彼此密切聯(lián)系的。其中，物質(zhì)利益是目的，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司對國家出資者財(cái)務(wù)活動(dòng)的參與，都必須獲取相應(yīng)的收益，才能維持它們自身的存在與發(fā)展；財(cái)務(wù)責(zé)任是中心，因?yàn)橹挥腥嫱瓿伤袚?dān)的財(cái)務(wù)責(zé)任指標(biāo)，提供了勞動(dòng)，才能創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)與增加資本收益，才有資格參與收益分配；財(cái)務(wù)權(quán)力是前提，因?yàn)閲页鲑Y者財(cái)務(wù)管理主體和客體只有擁有一定的資金占有、使用、收益、分配和處置權(quán)力，才能進(jìn)行各自的財(cái)務(wù)活動(dòng)，完成不同的財(cái)務(wù)目標(biāo)。因此，國家財(cái)務(wù)責(zé)、權(quán)、利關(guān)系是辯證統(tǒng)一關(guān)系，應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合。
2．利益關(guān)系協(xié)調(diào)原則
利益關(guān)系協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在分配國有資本運(yùn)營公司的財(cái)務(wù)成果方面，要處理好不同投資者的利益，協(xié)調(diào)國家出資者和外部有相關(guān)利益部門的關(guān)系，協(xié)調(diào)好投資者利潤分配與再投資的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，國家出資者和其他類型的出資者一樣，都是一個(gè)微觀主體，也需要面對各方不一致甚至矛盾的利益關(guān)系，如何準(zhǔn)確運(yùn)用市場手段而非行政手段來進(jìn)行協(xié)調(diào)成為國家出資者考慮的重要內(nèi)容，也是要遵守的基本原則。
3．過程控制與結(jié)果控制相結(jié)合原則
國家出資者財(cái)務(wù)管理的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大，但這只是結(jié)果。國家出資者財(cái)務(wù)管理不能只監(jiān)控最后的結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)在重大決策和監(jiān)督過程中及時(shí)介入控制。盡量減少委托人與代理人之間的信息不對稱，形成一個(gè)包括事前、事中和事后的全方位的控制體系——在事前通過所有者財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的制度設(shè)計(jì)，為雙方建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制；通過內(nèi)部控制（包括內(nèi)部審計(jì)）實(shí)現(xiàn)雙方的過程控制；并在事后通過審計(jì)監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)施結(jié)果控制。
4．分級(jí)分層管理原則
在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，沒有一個(gè)管理層能對組織中的各種活動(dòng)悉數(shù)了解，所以管理層不能代替下級(jí)管理人員作出所有決策，許多決策都是由組織內(nèi)的下屬部門或分支機(jī)構(gòu)作出的，有關(guān)的當(dāng)事人對情況做出及時(shí)反應(yīng)從而形成效率，這是在信息不對稱和個(gè)人能力約束情況下理性的選擇。國家出資者財(cái)務(wù)管理也需要遵循這一原則。
5．財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和公開性原則
國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)管理決策的基本依據(jù)是財(cái)務(wù)信息，如果財(cái)務(wù)信息是虛假的，將會(huì)誤導(dǎo)決策，從而是國有資本的運(yùn)營受到重大損失。同時(shí)傳統(tǒng)的國有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告制度非常混亂，而且報(bào)表往往沒有經(jīng)過嚴(yán)格審計(jì)，在新的國家出資者財(cái)務(wù)管理中，適度的公開和外部審計(jì)將是財(cái)務(wù)管理質(zhì)量提高的有力保證。
三、國家出資者財(cái)務(wù)管理的制度性框架
針對前面提出的國家出資者財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容，這里將其具體化為制度性的框架結(jié)構(gòu)。
1．對國有股份的管理
（1）成立專門委員會(huì)，對國有資本運(yùn)營公司的組建進(jìn)行調(diào)研，著重將行業(yè)類似、發(fā)展水平相近、社會(huì)包袱已經(jīng)厘清的國有企業(yè)納入相應(yīng)的國有資本運(yùn)營公司統(tǒng)一管理，組建有強(qiáng)大實(shí)力、在行業(yè)內(nèi)有較大影響的國有資本運(yùn)營公司，為國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造機(jī)構(gòu)環(huán)境。
（2）對組建成功的國有資本運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)立刻核算資本，確定國有資本的基數(shù)，一方面有利于規(guī)范公司的整體管理（注冊資本需要記載在公司章程上），另一方面為日后保值增值和出售等資本決策提供基準(zhǔn)。
（3）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的追加和新投資。該機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)分析各行業(yè)的發(fā)展前景，根據(jù)目前的資金來源和國有資本的分布，積極穩(wěn)妥地向適合國有資本進(jìn)入的領(lǐng)域投資，其中心工作是投資的可行性研究和投資預(yù)算。
（4）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的籌集，建立預(yù)算安排制度。這不是對已有存量的國有資本簡單回籠，而是積極有序地為新的投資安排資金來源。

（5）國有股股利的接收不應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的，而是應(yīng)該在年度初制定國有股股利收繳預(yù)算，年度中及時(shí)關(guān)注國有資本運(yùn)營公司的盈利狀況，分析可能獲得的國有股股利的變動(dòng)，年度末及時(shí)收繳相應(yīng)的國有股股利入庫。
（6）隨時(shí)分析國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營狀況和行業(yè)發(fā)展，對于確實(shí)沒有發(fā)展?jié)摿蛘咛幱谧儸F(xiàn)能力最好時(shí)間的國有資本運(yùn)營公司，及時(shí)組織招標(biāo)予以出售，使國有股份盡可能處于良性循環(huán)中；同時(shí)要保證出售資金及時(shí)、足額入庫。
2．對國有資本運(yùn)營公司董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲
（1）對董事會(huì)成員的考核不僅應(yīng)關(guān)注事后評(píng)價(jià)，在平時(shí)也要進(jìn)行及時(shí)地分析?？己酥饕粤炕臉?biāo)準(zhǔn)為主，尤其是與事前制定的董事會(huì)成員的責(zé)任條款逐項(xiàng)比較，并予以公示，使考核公平、可信、透明，接受廣泛地監(jiān)督。
（2）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對董事會(huì)成員的獎(jiǎng)懲，具體應(yīng)包括董事薪酬委員會(huì)和懲戒委員會(huì)。薪酬委員會(huì)應(yīng)制定激勵(lì)相容，基本工資、績效工資與風(fēng)險(xiǎn)期權(quán)相結(jié)合的薪酬制度，同時(shí)負(fù)責(zé)按照該制度對董事進(jìn)行薪酬兌付，并予以公示。懲戒委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對不盡職的董事會(huì)成員予以經(jīng)濟(jì)和權(quán)力上的懲戒，必要時(shí)候代理國家出資者向違規(guī)的董事會(huì)成員啟動(dòng)司法救濟(jì)程序。
3．對國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大事項(xiàng)的決策與監(jiān)督
（1）審批各國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的方案應(yīng)由董事會(huì)制定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)擁有最終的決定權(quán)，并建立明確的決策程序，具體包括報(bào)告、公示、聽證、專家論證、審批等幾個(gè)環(huán)節(jié)，保證決策的科學(xué)客觀。
（2）審批各國有資本運(yùn)營公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案及所采取的會(huì)計(jì)政策，同時(shí)還應(yīng)對公司聘用、解聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所作出決議。
（3）審批各國有資本運(yùn)營公司的重大投資（資產(chǎn)出售）計(jì)劃，重大投資（資產(chǎn)出售）的方案由董事會(huì)制定，報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；而一般的投資（資產(chǎn)出售）方案應(yīng)由董事會(huì)決定，但需報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案。
（4）審核國有資本運(yùn)營公司的資本結(jié)構(gòu)，核定融資及擔(dān)保的最高限額，同時(shí)對國有資本運(yùn)營公司發(fā)行公司債券進(jìn)行決策；審批資產(chǎn)重組、合并、分立、變更公司形式、解散和清算等事項(xiàng)，
（5）審批國有資本運(yùn)營公司的年度利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案。這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)檫@是國家出資者自身資金需求和國有資本運(yùn)營公司資金需求的平衡，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須在保護(hù)國家利益的前提下保持兩者平衡，當(dāng)然這二者長期來看是一致的。
（6）監(jiān)督與完善國有資本運(yùn)營公司的內(nèi)部控制制度，盡可能利用量化的指標(biāo)評(píng)價(jià)公司的經(jīng)營效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的合法性、真實(shí)性和合理性。
（7）建立例會(huì)制度、一般事項(xiàng)定期報(bào)告制度及非常事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告制度，享有及時(shí)控制權(quán)和履行審閱的義務(wù)。
4．作為股東和與政府、國有資本運(yùn)營公司債權(quán)人以及其他利害關(guān)系人溝通。
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)，建立務(wù)實(shí)有效的信息溝通機(jī)制，和政府（工商、稅務(wù)等）、國資運(yùn)營公司的債權(quán)人、公司員工代表、非國家出資者、行業(yè)協(xié)會(huì)等各方利益代表進(jìn)行信息交流和多方諒解。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督國有資本運(yùn)營公司在一定范圍內(nèi)的信息披露，例如對出資者本人、人民代表大會(huì)的報(bào)告披露和在產(chǎn)權(quán)交易市場中的要點(diǎn)披露。
四、當(dāng)前國家出資者財(cái)務(wù)管理面臨的一些障礙
目前國家出資者財(cái)務(wù)管理面臨的障礙主要是國有資本的基數(shù)和新體制的不完善。
1．國有資本基數(shù)有待核實(shí)：由于經(jīng)營性國有資本大量集中在競爭性領(lǐng)域，以及部分國有企業(yè)經(jīng)營的低效率，造成國有資本經(jīng)營性虧損，但是由于國有資本帶有強(qiáng)烈的政治含義，長期以來人們對國有資本的減值非常敏感，不計(jì)提減值的行為造成不良資產(chǎn)較多，國有資本的帳面值低于企業(yè)實(shí)際可以運(yùn)作的金額。這樣做有兩個(gè)重大后果：（1）無法取得按照帳面國有資本計(jì)算的預(yù)期收益，從而使資本和經(jīng)營預(yù)算架空，嚴(yán)重約束了企業(yè)的正常發(fā)展；（2）國家出資者無法對董事會(huì)成員考核，董事會(huì)無法對經(jīng)理人員考核，因?yàn)榭己说幕A(chǔ)不存在——保值增值以什么金額為準(zhǔn)，容易挫傷優(yōu)秀的董事和經(jīng)理的積極性，而使平庸的董事和經(jīng)理有討價(jià)還價(jià)的理由。
2．相關(guān)配套市場的瑕疵：
（1）社會(huì)保障體制不健全形成的障礙。由于目前我國的社會(huì)保障體系尚不健全，國有資本在從某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入或退出時(shí)，無法將原企業(yè)部分離退休職工轉(zhuǎn)交給社會(huì)，而必須自行承擔(dān)這部分職工的醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等費(fèi)用。
（2）勞動(dòng)力市場不發(fā)育造成的障礙。由于目前我國勞動(dòng)力市場發(fā)展緩慢，國有企業(yè)進(jìn)入或退出時(shí)，借用現(xiàn)有勞動(dòng)力市場實(shí)現(xiàn)大量進(jìn)入企業(yè)熟練職工的招募和退出企業(yè)職工的轉(zhuǎn)移，其作用是有限的，進(jìn)入和退出時(shí)不得不付出一筆巨資以解決職工的轉(zhuǎn)移問題。
（3）資本市場不完善造成的障礙。國有資本進(jìn)入或退出需要有一個(gè)有效的、成熟的資本市場。但我國目前資本市場仍不夠完善，功能單一，只注意到其籌集資金的作用，對實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組、優(yōu)化資源配置的功能重視不夠，導(dǎo)致資本交易難以進(jìn)行，國有資本流動(dòng)受阻。
（4）產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展滯后帶來的障礙。產(chǎn)權(quán)市場是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一沖重要手段，是國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或退出的通道。而目前由于我國產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展滯后，跨地區(qū)跨部門的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)和重組很難實(shí)現(xiàn)，地區(qū)部門利益無法根本觸動(dòng)，因而，制約了國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或退出的市場化進(jìn)程。
參考文獻(xiàn)
1.白永秀，1999，國有企業(yè)改革的歷程、現(xiàn)狀及反思，求是學(xué)刊，2期：P52-56
2.馮巧根，2001，國有資本監(jiān)管：理論分析與對策構(gòu)想，國有資產(chǎn)管理，10期：P49-51
3.干勝道，1995，所有者財(cái)務(wù)：一個(gè)全新的領(lǐng)域，會(huì)計(jì)研究，6期：P17-19
4.干勝道，1997a，試論創(chuàng)建所有者財(cái)務(wù)學(xué)，財(cái)經(jīng)科學(xué)，6期：P18-20
5.干勝道，1997b，對所有者財(cái)務(wù)的若干理論問題研究，財(cái)政研究，6期：P80-84
6.干勝道，1998，所有者財(cái)務(wù)論，成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社
7.郭復(fù)初，1988，社會(huì)主義財(cái)務(wù)的三個(gè)層次，財(cái)經(jīng)科學(xué)，3期
8.郭復(fù)初，1991，論國家財(cái)務(wù)，財(cái)政研究，3期：P36-39
9.郭復(fù)初，1993，國家財(cái)務(wù)論，成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社
10.郭復(fù)初，2000，現(xiàn)代財(cái)務(wù)理論研究（文集），北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社
11.謝志華，1997，出資者財(cái)務(wù)論，會(huì)計(jì)研究，5期：P24-29
12.謝志華，2000，關(guān)于出資者財(cái)務(wù)的幾個(gè)理論問題，財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，12期：P8-11
13.謝志華，2001，出資者財(cái)務(wù)——母公司對子公司的財(cái)務(wù)激勵(lì)與約束，杭州：浙江人民出版社
14.張艷，2001，國有企業(yè)退出理論研究綜述，經(jīng)濟(jì)縱橫，5期：P59-63
15.朱朝霞，2000，關(guān)于國有資本金效績評(píng)價(jià)體系的研究——基于委托代理理論的研究，財(cái)經(jīng)研究，5期：P9-14