推進形成主體功能區(qū)的環(huán)境政策
內(nèi)容摘要:
我國不同區(qū)域的環(huán)境承載能力、環(huán)境特征、生態(tài)功能存在著顯著差異,本報告首先從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度,概述了我國現(xiàn)行環(huán)境政策存在的若干問題。在此基礎(chǔ)上,按照國家可持續(xù)發(fā)展對環(huán)境保護的要求,為促進資源空間配置的優(yōu)化,使人口、經(jīng)濟活動等的分布能夠與各個區(qū)域的資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提出了制定分區(qū)域管理的環(huán)境政策的原則、政策思路和有關(guān)政策建議。關(guān)鍵詞:環(huán)境政策,主體功能區(qū),承載能力
鑒于不同區(qū)域的環(huán)境承載能力、環(huán)境特征、生態(tài)功能存在著顯著差異,為保證政策的有效性,應(yīng)實行區(qū)域差別化的環(huán)境政策,以更有利于資源空間配置的優(yōu)化,使人口、經(jīng)濟活動等的分布能夠與各個區(qū)域的資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。?
一、現(xiàn)行環(huán)境政策存在的若干問題
經(jīng)過30多年的努力,我國已初步形成了一套比較完整的環(huán)境政策框架,這些政策在環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著我國進入新的發(fā)展階段,特別是開始探索實施新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,推進形成主體功能區(qū),現(xiàn)行環(huán)境政策存在的一些問題需要我們認(rèn)真關(guān)注和及時解決。?
(一)環(huán)境政策與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策存在脫節(jié)之處
我國環(huán)境政策起步于計劃經(jīng)濟時代、逐步形成于改革開放的過程中。受管理理念、制度環(huán)境和發(fā)展階段的限制,我國環(huán)境政策的重點往往放在制定與實施具體的環(huán)境管理目標(biāo)和狹義環(huán)境政策,很少關(guān)注如何把環(huán)境問題的預(yù)防和解決納入到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之中,環(huán)境政策的制定一般都落后于社會經(jīng)濟發(fā)展進程。?
目前,在區(qū)域?qū)哟紊下鋵嵞承┚唧w的環(huán)境政策時受多種因素影響,仍很難納入到國家有關(guān)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域開發(fā)的綜合決策分析中,無法通過有效干預(yù)社會經(jīng)濟活動發(fā)揮效力。以環(huán)境影響評價為例,2002年,我國頒布了《環(huán)境影響評價法》,提出了廣義的環(huán)境影響評價要求。但是,由于環(huán)境影響評價涉及多方利益群體,又缺乏相應(yīng)制度約束,環(huán)境影響評價在實際操作過程中基本上被限制在項目層次上,很難納入到區(qū)域發(fā)展綜合規(guī)劃中。?
(二)現(xiàn)行環(huán)境管理體制,不利于實施區(qū)域差別化的環(huán)境政策
區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一。環(huán)境問題具有較強的外部性,一個地方的環(huán)境污染會影響周邊地區(qū),往往會超越行政區(qū)劃邊界。但我國目前實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制,地方環(huán)保局隸屬于地方政府,使得一個有機的整體被這種體制分層切塊。個別地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其它地區(qū)利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生。同時,由于部門之間協(xié)調(diào)不暢,跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的難度較大。?
另一方面,由于地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度,以及其他條件的影響,不同區(qū)域的環(huán)境問題呈現(xiàn)出不同的特點,環(huán)境管理應(yīng)體現(xiàn)其針對性。在現(xiàn)行環(huán)境管理體制下,區(qū)域差別化的環(huán)境政策很難實施,不利于主體功能區(qū)的形成。?
(三)各類環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調(diào)性有待加強?
我國已建立相對完整的環(huán)境政策體系,但各類環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調(diào)性有待進一步加強。主要有三方面:(1)環(huán)境管理中的行政手段比較完善,但依靠市場的工具比較少;(2)污染控制類的政策比較完善,但有關(guān)生態(tài)建設(shè)的政策和區(qū)域性的環(huán)境政策都發(fā)展很不充分;具體的環(huán)境管理制度中也存在類似問題,如環(huán)境影響評價制度重點放在環(huán)境污染方面,而生態(tài)環(huán)境的評價重視不夠;(3)生態(tài)資源保護政策是分領(lǐng)域由各行政管理部門分別制定和執(zhí)行,相關(guān)政策之間存在著重復(fù)交叉、事權(quán)劃分不明確等問題。有些資源管理政策的制定部門既是資源開發(fā)組織部門又是生態(tài)保護監(jiān)督部門,內(nèi)部存在著職能沖突。?
(四)有關(guān)促進生態(tài)環(huán)境保護、恢復(fù)、建設(shè)的補償政策不完善
對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū),有效的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境政策非常重要,是落實主體功能區(qū)劃、促進這些區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護功能的關(guān)鍵政策措施。目前主要存在三方面問題:(1)經(jīng)濟補償政策沒有體現(xiàn)不同區(qū)域的成本差異,例如:退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策是實行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),但是對于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和條件較好的地區(qū),植林植草的成本顯然是不同的。(2)補償年限過短,我國目前的退耕還草補償年限僅2年,還經(jīng)濟林補助5年,還生態(tài)林補助8年。在實踐過程中出現(xiàn)一系列問題,如有的地方為了獲得更多補助,在適合還草區(qū)進行還林,不符合自然規(guī)律,最終會導(dǎo)致工程的失敗。營造生態(tài)林的補償年限僅比經(jīng)濟林多3年,造成很多農(nóng)民更愿意營造經(jīng)濟林,導(dǎo)致生態(tài)林的比重偏低,達(dá)不到水土保持和生態(tài)環(huán)境改善的預(yù)期效果。由于政策的補償年限偏低,相應(yīng)的政策沒有跟上,有的地方甚至出現(xiàn)復(fù)墾的現(xiàn)象。(3)補償政策加重了地方的財政負(fù)擔(dān),例如:退耕還林還草政策中規(guī)定退耕還林還草過程中,所花費的檢查驗收、糧食調(diào)運、兌付等費用由地方財政負(fù)擔(dān),增加了地方政府退耕還林的執(zhí)行成本,不僅對地方政府而言缺乏退耕還林的經(jīng)濟激勵,而且許多地方由于財政困難,很難落實退耕還林政策。再如三北防護林體系工程,要求地方配套一定比例的資金,但三北地區(qū)多為“老、少、邊、窮”地區(qū),地方配套能力非常弱,造成資金不能足額到位,影響工程建設(shè)的速度和質(zhì)量。?
(五)自然保護區(qū)的管理體制不順,制約自然保護區(qū)的進一步發(fā)展
根據(jù)我國《自然保護區(qū)管理條例》,自然保護區(qū)由環(huán)境保護部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;林業(yè)、海洋、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利、文化等部門分別是各專業(yè)自然保護區(qū)的行政主管部門。這種分部門管理體制所引發(fā)的問題越來越突出,主要有:(1)具體主管部門與綜合管理部門之間缺少主動的溝通和協(xié)調(diào),綜合管理部門也很難對各部門的自然保護區(qū)在宏觀政策、政策指導(dǎo)與監(jiān)督檢查方面有所作為。(2)由于保護區(qū)分部門管理,國家沒有統(tǒng)一的保護區(qū)建設(shè)規(guī)劃,在保護區(qū)建設(shè)中對其功能與性質(zhì)缺乏嚴(yán)格的界定,加上缺乏監(jiān)督協(xié)調(diào)機制,自然保護區(qū)與森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)及其他類型保護地性質(zhì)混淆。在自然保護區(qū)功能劃分時,往往先滿足森林公園及風(fēng)景名勝區(qū)的功能要求,導(dǎo)致許多國家級自然保護區(qū)將旅游區(qū)規(guī)劃在自然保護區(qū)的中心區(qū)域,這一現(xiàn)象如不及時改變,將嚴(yán)重影響我國自然保護區(qū)的發(fā)展和保護。(3)自然保護區(qū)多頭管理的體制使得責(zé)任不清,定位不明確,國家及各級政府均沒有明確的經(jīng)費預(yù)算計劃。國家各主管行政部門僅對少數(shù)幾個自然保護區(qū)支持部分基建費,而且專款專用,其運行費由地方政府負(fù)擔(dān)及自然保護區(qū)創(chuàng)收自籌。致使經(jīng)費不足,保護區(qū)不得不設(shè)法開發(fā)保護區(qū)資源,影響保護區(qū)的管理和保護。?
二、未來環(huán)境政策調(diào)整的原則和思路
(一)調(diào)整原則
1.綜合協(xié)調(diào)的原則。環(huán)境、資源、人口和發(fā)展之間存在著緊密復(fù)雜的相互關(guān)系。完善環(huán)境政策,要按照綜合協(xié)調(diào)的原則,全面、系統(tǒng)、綜合地考慮人口、資源、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等要素,將環(huán)境保護的要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、財稅政策、貿(mào)易政策等各項經(jīng)濟發(fā)展政策的制定和執(zhí)行之中,促進環(huán)境政策與其他政策的一體化。?
2.環(huán)境優(yōu)先的原則。堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則就是要盡可能地在源頭消減污染,確保實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展。我國在實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長的同時,付出了巨大的資源與環(huán)境代價。環(huán)境、資源與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益尖銳,任何地方都不能再以犧牲環(huán)境為代價去換取經(jīng)濟增長,都不能以眼前發(fā)展去損害長遠(yuǎn)利益,更不能用局部發(fā)展去損害全局利益,決不能走“先開發(fā)、后保護,先污染、后治理”的路子。在今后快速推進工業(yè)化和城市化的過程中,堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則,事關(guān)我國能否可持續(xù)發(fā)展的大局。?
3.區(qū)域差異性原則。由于我國不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和污染對整體的影響存在顯著的差異,再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不盡一致,同樣一項環(huán)境政策在不同區(qū)域?qū)嵤┬Ч麜a(chǎn)生明顯的差異。此外,許多環(huán)境問題本身就是超越行政區(qū)的,需要建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)機制。因此,調(diào)整和完善環(huán)境政策時要更準(zhǔn)確地把握特定區(qū)域的環(huán)境特征,依照區(qū)域差異性的原則,因地制宜地調(diào)整環(huán)境與社會經(jīng)濟關(guān)系,更科學(xué)地促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。?
(二)分區(qū)域的政策思路
在落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,推進主體功能區(qū)的形成過程中,環(huán)境政策調(diào)整和完善的總體思路是堅持環(huán)境保護的基本國策和三項基本政策,針對不同區(qū)域所具有的不同生態(tài)環(huán)境特征,實施區(qū)域差別化的環(huán)境政策。建立科學(xué)的排放總量控制制度,統(tǒng)籌增量控制和存量調(diào)整,制定細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo),組合多種政策工具,突出重點領(lǐng)域,強化監(jiān)督執(zhí)法。如表1所示。?
表1 分區(qū)域調(diào)控的環(huán)境政策思路
1.重點開發(fā)區(qū)。該區(qū)域未來的環(huán)境問題,主要來自工業(yè)化和城市化規(guī)模不斷擴大的過程中所產(chǎn)生的工業(yè)污染和城市生活污染。由于重點開發(fā)區(qū)承擔(dān)了其他區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的任務(wù),工業(yè)化和城市化的進程將會非???,環(huán)境污染控制必須提早規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行,環(huán)境政策的重點是要嚴(yán)格控制開發(fā)過程中新增的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。這類區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃要特別加強環(huán)境影響評價和環(huán)境風(fēng)險防范,采取“預(yù)防為主,綜合防治”的環(huán)境保護模式,重視從源頭控制污染。在加大開發(fā)的過程中,實行更為嚴(yán)格的環(huán)境管理,建立和完善環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境淘汰和排污許可證制度,避免不可持續(xù)的生產(chǎn)開發(fā)方式對環(huán)境造成的破壞。在這些地區(qū),首先是嚴(yán)格控制新的污染源,必須做到增產(chǎn)不增污,同時要逐步緩解既有的結(jié)構(gòu)性污染。?
2.優(yōu)化開發(fā)區(qū)。針對這類區(qū)域發(fā)展的環(huán)境政策,其重點是要發(fā)揮環(huán)境保護政策的約束和激勵功能,促進該區(qū)域經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,禁止任何產(chǎn)生新污染的生產(chǎn)經(jīng)營活動,著力解決既有的結(jié)構(gòu)性污染。由于這些地區(qū)政府的經(jīng)濟力量較強、市場機制較發(fā)達(dá),所以相應(yīng)的政策調(diào)整包括兩方面:第一,要制定更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),加強政府環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法,堅決淘汰浪費資源、污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品,嚴(yán)格實施排污許可證制度,無證企業(yè)不得排污。第二,要加強利用環(huán)境政策中的市場手段來調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費行為,如建立排污權(quán)交易制度,征收環(huán)境稅,實行產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證制度,稅收優(yōu)惠政策等
3.限制開發(fā)區(qū)。限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱,并且該區(qū)域的環(huán)境狀況關(guān)系到較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域,如長白山森林生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性功能區(qū)等。這些區(qū)域的環(huán)境問題一方面是由于不合理開發(fā)本身造成的環(huán)境污染,另一方面是由此而引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,針對這類區(qū)域的環(huán)境政策一方面要實施更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),利用環(huán)境政策的約束功能限制不合理的開發(fā)方式,盡可能減少開發(fā)活動中的環(huán)境污染。同時,還要進一步完善相關(guān)的配套政策,如退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策、林區(qū)職工的安置政策等等,以更好地促進這一區(qū)域的生態(tài)修復(fù)和建設(shè)。?
4.禁止開發(fā)區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域,這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性較為突出。因此,要實行強制性的環(huán)境保護,嚴(yán)格控制人為因素對自然生態(tài)的干擾,嚴(yán)禁不符合主體功能區(qū)政策的開發(fā)活動。環(huán)境政策的重點是在嚴(yán)格禁止環(huán)境污染的基礎(chǔ)上,通過建立和完善有關(guān)財政支持制度,加強這些區(qū)域的生態(tài)建設(shè)。此外,禁止開發(fā)區(qū)多是國家自然保護區(qū),目前仍存在分類型、分等級與分部門的重疊交叉的管理體制,不利于主體功能區(qū)的形成,還要進一步對自然保護區(qū)的管理體制進行改革。?
表2 不同功能區(qū)主要政策工具的選擇
注:☆的個數(shù)表示環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在四類主體功能區(qū)中的相對高低。
三、推進主體功能區(qū)形成的環(huán)境政策建議
本報告主要從有利于推進主體功能區(qū)形成,有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度,提出如何更好地實施分區(qū)域調(diào)控的環(huán)境政策的若干建議。
(一)建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制
實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是要建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制,從決策源頭控制污染問題的產(chǎn)生。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,環(huán)境保護的要求必須成為其他所有經(jīng)濟社會發(fā)展政策的前提,必須對經(jīng)濟和社會發(fā)展決策可能產(chǎn)生的環(huán)境影響做出評價。各類功能區(qū)在制定區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等重大決策時,必須充分進行環(huán)境影響綜合評價,使環(huán)境與發(fā)展之間形成一種利益協(xié)調(diào)和相互制衡的機制。?
(二)統(tǒng)一規(guī)則,細(xì)化指標(biāo)
根據(jù)國外制定和實施環(huán)境政策的成功經(jīng)驗,考慮我國資源環(huán)境承載能力普遍面臨的日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),今后我國環(huán)境政策的重點應(yīng)放在建立“源頭控制”的制度上,所有各類區(qū)域都要實施更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。但是,各個地方的生態(tài)環(huán)境特征不同,標(biāo)準(zhǔn)不宜采用“一刀切”的形式,應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境問題特性以及環(huán)境問題產(chǎn)生的背景差異等多種因素,按照不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、環(huán)境容量、生態(tài)功能等進一步細(xì)分總量控制標(biāo)準(zhǔn)、各項污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費標(biāo)準(zhǔn)等等,按照不同區(qū)域不同的主體功能要求,制定不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),更好地促進有關(guān)環(huán)境政策在不同區(qū)域的落實,以有利于推進主體功能區(qū)的形成。此外,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要隨著技術(shù)的進步逐步調(diào)整,創(chuàng)造一個動態(tài)的、逐漸嚴(yán)格的監(jiān)管環(huán)境,以能夠不斷地激勵更環(huán)保的技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)擴散。?
(三)改革現(xiàn)行的排污收費制度,逐步引入排污權(quán)交易制度
在推進主體功能區(qū)形成的過程中,由于不同功能區(qū)環(huán)境特征不同,污染治理的成本存在顯著差異,不同地區(qū)由于其主體功能的不同,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。為了保證政策的公平性,以及激勵引導(dǎo)各級地方政府和企業(yè)加大環(huán)保投入,亟待改革目前的排污收費管理制度,一方面要提高排污收費標(biāo)準(zhǔn),使其能充分抵消污染者所造成的社會成本,尤其是要在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū),引入更嚴(yán)格的禁排制度,加大違法懲處力度。?
另一方面要逐步引入排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易是一種以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境政策手段,主要是依法確立污染物排放權(quán)利,允許這種權(quán)利像商品那樣進行交易,使同樣的污染排放創(chuàng)造最大的社會福利,從而達(dá)到有效控制污染排放的目的。但引入排污權(quán)交易并不意味著市場完全取代政府實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管,而是讓政府利用市場的手段以更低的成本實現(xiàn)政策目標(biāo),更有效地實現(xiàn)污染控制。政府保留的主要職能是測算允許排放的污染物的總量,保證排污權(quán)的合法交易,并對任何違法的企業(yè)進行制裁。?
與排污收費制度的不同,排污權(quán)交易制度是先確定排放總量,然后再讓市場確定價格。因此,這種方式既能控制排污總量又能有效地配置資源。排污權(quán)交易制度的另一個有利作用是能夠有效地促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。排污企業(yè)為了節(jié)約環(huán)保支出,必然要采用先進的污染治理技術(shù),這可以進一步刺激社會不斷地開發(fā)出更有效的技術(shù),能有效地鼓勵競爭和創(chuàng)新。要建立我國的排污權(quán)交易制度,需要對一些關(guān)鍵問題深入研究,如不同地區(qū)排污總量的確定、排污權(quán)初始分配的問題,排污權(quán)交易的區(qū)域范圍(如果過大,可能出現(xiàn)在某些點區(qū)域污染特別嚴(yán)重)等等。?
(四)探索建立有效的環(huán)境監(jiān)管體系
推進形成主體功能區(qū)將超越當(dāng)前行政區(qū)劃的界限?,F(xiàn)有體制下,環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)隸屬于各級政府,地方政府往往出于保護本地經(jīng)濟發(fā)展的目的而影響、干涉地方環(huán)保機構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法,導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),環(huán)境污染對本地和周邊地區(qū)產(chǎn)生巨大影響。要保證推進主體功能區(qū)形成過程中有效地保護環(huán)境,就必須改革現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管體制,可選擇的方案包括:(1)在現(xiàn)有的制度構(gòu)架下,進一步完善和改進國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制,但大區(qū)設(shè)立隸屬于國家環(huán)保局的環(huán)境監(jiān)察派出機構(gòu);(2)建立全國垂直統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系,并在大區(qū)和基層設(shè)立分支機構(gòu)。這不僅有利于環(huán)保政策的執(zhí)行,也可以大大減少相互協(xié)調(diào)的工作和地方保護主義對環(huán)保的干擾,減少短期行為對長遠(yuǎn)發(fā)展造成的影響。?
(五)加強環(huán)保監(jiān)管的問責(zé)
為環(huán)境保護部門提供充分的授權(quán)和提供充足的資源,同時完善和加強問責(zé)制度,形成一套完整的責(zé)任追究和嚴(yán)厲的違規(guī)處罰制度,對不執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)政策造成嚴(yán)重后果的、對因決策失誤或行政干預(yù)等原因造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染的,要追究有關(guān)單位及其負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任,甚至刑事責(zé)任。同時,要加大對環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的問責(zé),對出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)失職、無所作為和亂作為的情況,要追究監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任。?
需要強調(diào)的是,要鼓勵社會、特別是傳媒對環(huán)境污染問題的監(jiān)督,造成全民關(guān)注環(huán)境問題的氛圍,既暴露那些污染環(huán)境的企業(yè)、也監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門及時、依法實施監(jiān)管。社會監(jiān)督是有效環(huán)境監(jiān)管的重要手段。?
(六)完善相關(guān)的政策,解決環(huán)保資金不足的問題
環(huán)境保護是一項技術(shù)性很強的工作,有效的環(huán)境保護必需建立在環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)理監(jiān)察、科研和教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)上。因此,環(huán)境保護客觀上需要有充足的經(jīng)費保障,尤其對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū),能否建立長期穩(wěn)定的環(huán)保資金投入機制,將成為主體功能區(qū)能否真正形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。?
我國目前各地區(qū)的環(huán)保資金來源渠道還比較單一,主要是依靠政府投入,地方的環(huán)保事業(yè)經(jīng)費納入地方財政。但不同功能區(qū)的財政狀況顯著不同,在實踐中,許多地方的環(huán)保資金投入都不能滿足實際要求。應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗,完善相關(guān)的政策,不斷開拓環(huán)境保護資金的穩(wěn)定來源。一是完善國家的財政轉(zhuǎn)移支付政策,保障限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)環(huán)保資金的投入;二是要注重運用價格、財稅、貸款貼息等政策和手段,鼓勵社會資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè),投入公共環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和管理;三是建立環(huán)境保護基金,為污染控制設(shè)施建設(shè)、清潔技術(shù)開發(fā)以及污染受害者賠償?shù)然I措和提供資金。這一做法有利于形成環(huán)境保護資金的穩(wěn)定來源,減輕政府的財政負(fù)擔(dān),在世界各國中已得到越來越廣泛的實施,其作用也日益重要。?
(七)進一步完善生態(tài)補償政策
限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū),對于整個國家而言,更重要的是承擔(dān)生態(tài)保護功能,與生態(tài)保護功能相矛盾的經(jīng)濟活動將受到限制,與此同時,地方的財政收入勢必會減少。如果地方為保護和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益得不到經(jīng)濟補償時,為了基本的發(fā)展需求,當(dāng)?shù)卣涂赡懿粫谋Wo生態(tài)環(huán)境的角度去限制生產(chǎn)開發(fā)活動,主體功能區(qū)劃也很難落實。因此,我國在推進主體功能區(qū)形成的過程中要進一步調(diào)整和完善有關(guān)的生態(tài)補償政策,這是國家生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)方針得以長期穩(wěn)定實施的關(guān)鍵,也是促進主體功能區(qū)形成的重要保障措施。主要有以下四個方面:(1)細(xì)化補償標(biāo)準(zhǔn),實行分地區(qū)調(diào)控的政策。(2)在補償政策實施年限上,不僅要區(qū)分還草、還林,還要區(qū)分各地不同的自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展特征,要充分考慮當(dāng)?shù)厣a(chǎn)活動的轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等所需要的時間。(3)實行多元化的補助形式,改變目前單一糧食和現(xiàn)金的補助方式,根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平,以及農(nóng)民的實際需要提供多種形式的補助,如以“項目支持”的形式,促進生態(tài)保護區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。(4)加強生態(tài)保護立法,為建立生態(tài)環(huán)境補償機制提供法律依據(jù),對自然資源開發(fā)與管理、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè),生態(tài)環(huán)境投入與補償?shù)姆结?、政策、制度和措施進行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào),以保障生態(tài)環(huán)境補償機制很好地建立。?
(八)進一步理順自然保護區(qū)的管理體制
主體功能區(qū)劃中,自然保護區(qū)是禁止開發(fā)區(qū)的主要組成區(qū)域,進一步理順自然保護區(qū)的管理體制,是實現(xiàn)該地區(qū)的主體功能,促進我國自然保護區(qū)健康發(fā)展的前提條件。國家要進一步明確各類自然保護區(qū)的性質(zhì)與功能,及有針對性的管理與保護政策。改變目前多部門管理的模式,對自然保護區(qū)實行統(tǒng)一管理。