公共產(chǎn)品價格監(jiān)管立法探討
關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品，市場失靈，政府失靈，定價權(quán)，消費者權(quán)益保護
一、公共產(chǎn)品價格監(jiān)管的現(xiàn)實缺陷
公共產(chǎn)品，在《辭海》上解釋為：部分人的享受不會影響他人的享受，也不能或很難排除部分人去享受。與私人產(chǎn)品相比，它具有顯著的三個特征：效用的不可分割性；消費的非排他性；提供目的非盈利性。公共產(chǎn)品所具有的特征，決定了私人在市場經(jīng)濟中無力或不愿投資生產(chǎn)利潤較低或沒有利潤的產(chǎn)品，因而不可能向社會成員提供他們所需要的一切產(chǎn)品。所以學(xué)者普遍認為：“市場機制在私人產(chǎn)品的供給上是高效率的，但在公共產(chǎn)品的提供方面都存在局限性”。這就為政府干預(yù)與調(diào)控經(jīng)濟，以“有形之手”協(xié)調(diào)“無形之手”提供了空間。政府作為全體社會成員利益的集中代表，作為管理社會公共事務(wù)的行政職能機構(gòu)，主動承擔生產(chǎn)那些經(jīng)濟效益不好但社會公眾必需的公共產(chǎn)品。同時，公共產(chǎn)品一般屬于自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品，如電力、電信、城市用水、用氣、鐵路、電視等通過管道或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的產(chǎn)品。由于自然壟斷經(jīng)濟和技術(shù)的特征要求，自然壟斷的行業(yè)最終由一家或幾家企業(yè)來壟斷經(jīng)營并產(chǎn)生經(jīng)濟效益。為了維護處于弱勢地位的消費者的利益，防止壟斷的生產(chǎn)者制定壟斷高價掠奪消費者，有必要由政府出面進行價格規(guī)制。故有學(xué)者認為，在自然壟斷行業(yè)，政府面臨著兩大責任：一是為了保證消費者享有最低價格的產(chǎn)品而保護獨家壟斷的局面；二是防止壟斷廠商濫用壟斷地位來攫取超額利潤，從而導(dǎo)致消費者剩余和社會福利的凈損失。正是市場失靈和自然壟斷的存在，形成了政府監(jiān)管公共產(chǎn)品價格的主角地位。
市場失靈是導(dǎo)致政府管制的起因，但政府不是萬能的，不科學(xué)的管制和不當干預(yù)又會造成資源配置偏離帕累托最優(yōu)，形成政府失靈。政府失靈主要表現(xiàn)在：(1)內(nèi)部性。政府應(yīng)當以社會公共利益為依歸，但政府組織及官員有自身的利益目標。當其自身的利益目標與社會公共利益不一致時，其所實施的政府行為就有可能受自身利益目標的驅(qū)使而偏離社會公共利益。(2)尋租行為。隨著政府權(quán)力對市場的介入，政府權(quán)力在市場上也就有了給市場主體帶來利益的經(jīng)濟價值。市場主體受其利潤最大化目標的驅(qū)使，必須尋求租用政府權(quán)力的機會。與此對應(yīng)的政府一方，在其內(nèi)部性的作用下，也可能尋求設(shè)租的機會，將政府權(quán)力出租給交付租金的市場主體。尋租現(xiàn)象不僅降低政府配置資源的效率，而導(dǎo)致政府腐敗。
當前，我國政府在公共產(chǎn)品價格監(jiān)管存在如下失靈和弊端。從總體層面來看，價格管制的定價標準是以企業(yè)實際發(fā)生的成本為基礎(chǔ)進行核算的，這必然弱化企業(yè)降低成本的內(nèi)在機制；價格管制當局與被管制企業(yè)之間信息不對稱分布及價格管制部門權(quán)利的局限，使管制者在與被管制企業(yè)的博弈中處于不利地位，價格管制難以收到預(yù)期效果；加之實行行業(yè)準入管制，缺乏競爭動因，使被管制企業(yè)不屑提高效率、改善服務(wù)。這些都進一步強化了政府管制的失靈，為被管制企業(yè)侵蝕、背離消費者權(quán)利提供了空間。
從具體層面來看，以公用企業(yè)為例，價格管制具有明顯的“政企合一”特征，集行政權(quán)與壟斷經(jīng)營權(quán)于一體的政府往往充當行業(yè)利益代言人，消費者明顯處于弱勢地位。一是公用企業(yè)自然壟斷演變成行政壟斷。作為管制者的行業(yè)主管部門(或地方政府)與企業(yè)之間政企不分。公用企業(yè)的投資由行業(yè)主管部門代表國家進行，行業(yè)主管部門實際上獲得了投資者、管理者與監(jiān)督者的“三位一體”角色。主管部門既是管制政策的制定者與監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的壟斷經(jīng)營者，企業(yè)的管理者、職工與企業(yè)行政主管部門的官員都成了企業(yè)內(nèi)部人。由于缺乏有效的監(jiān)督和制約，企業(yè)利用行業(yè)和地區(qū)壟斷地位，膨脹成本，價外加價、亂收費現(xiàn)象嚴重，極大損害了消費者利益。二是公共產(chǎn)品由行業(yè)行政主管部門定價。《價格法》第18條規(guī)定，對重要的公用事業(yè)價格，在必要時可以實行政府指導(dǎo)價或政府定價。公用事業(yè)由于沒有成本約束機制，所謂政府定價往往演變成企業(yè)與政府主管部門之間的討價還價，結(jié)果是成本漲多少，價格就提多少。政府物價部門定價對消費者還相對公平，由行業(yè)主管部門定價簡直是直接掠奪消費者利益。如具有行政主體身份的鐵道部既是國務(wù)院鐵路主管部門，又經(jīng)營著龐大的全國鐵路，直接領(lǐng)導(dǎo)國家鐵路的運輸生產(chǎn)，財務(wù)由鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支，運價由其嚴格管制，鐵道部成為全國鐵路這個大企業(yè)的代表者。三是政府部門與公用企業(yè)“權(quán)錢交易”。行業(yè)行政主管部門與被管制企業(yè)間的直接利益不斷，法律規(guī)制不嚴，政府及其官員難以擺脫“經(jīng)濟人”本性的支配，權(quán)力尋租不可避免。
從現(xiàn)行法律來看，政府管制公共產(chǎn)品價格的不當，消費者有許多具體法定權(quán)利受到了侵犯。(1)消費者的知情權(quán)?！断M者權(quán)益保護法》第8條規(guī)定，消費者享有知悉購買使用商品或者接受的服務(wù)的真實情況的權(quán)利。這其中就包括知悉商品服務(wù)的價格、費用等變動的情況。但行業(yè)行政主管部門與公用企業(yè)壟斷了“ 信息權(quán)”，消費者知情權(quán)無從談起。如長期以來鐵路行業(yè)本身對作為定價依據(jù)的成本都不甚清楚，春運調(diào)價的前因后果更讓消費者難于明白。(2)消費者的監(jiān)督權(quán)。《消費者權(quán)益保護法》第15條規(guī)定，消費者享有對商品和服務(wù)以及保護消費者權(quán)益工作進行監(jiān)督的權(quán)利。而面對公用企業(yè)強大的自然壟斷和行政壟斷優(yōu)勢，消費者監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。(3)消費者的公平交易權(quán)?！断M者權(quán)益保護法》第10條規(guī)定，消費者有權(quán)獲得質(zhì)量保障、價格合理、計量準確等公平交易條件。如公立醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)未見有多大改善，但醫(yī)療費卻高得驚人，令人咋舌，使普通老百姓難以看得起病。(4)消費者的選擇權(quán)。我國公共產(chǎn)品提供具有自然壟斷性和行政壟斷性，在其面前，消費者喪失了一項主要權(quán)利——選擇權(quán)。在沒有選擇的余地下，消費者只能接受壟斷經(jīng)營者提出的壟斷高價及差強人意的服務(wù)質(zhì)量。
二、《公共產(chǎn)品價格監(jiān)管法》的內(nèi)容構(gòu)想
市場經(jīng)濟為法治經(jīng)濟。法治是通過約束政府對經(jīng)濟活動的任意干預(yù)和約束經(jīng)濟人行為兩個經(jīng)濟作用來為市場經(jīng)濟提供制度保障的，而這兩個作用正是政府與市場良性互動的必備條件。政府和市場都有缺陷，因而二者互動應(yīng)當以二者保持距離為前提，這就需要用法治來界定政府與市場的界限，用法治規(guī)制市場與政府失靈，從而為消費者權(quán)益保駕護航。因此，現(xiàn)階段急需制定一部反映市場客觀規(guī)律、符合中國國情、保障社會福利最大化的《公共產(chǎn)品價格監(jiān)管法》，重構(gòu)政府、經(jīng)營者、消費者權(quán)力(利)，依法治價，并搞好外部配套改革。這將是一條保護公共產(chǎn)品消費者權(quán)益的科學(xué)可行之路。
1.監(jiān)管范圍。提供公共產(chǎn)品的行業(yè)大部分屬自然壟斷行業(yè)，為保護消費者福利最大化，需準確界定政府實施監(jiān)管的行業(yè)范圍。除非自然壟斷公共行業(yè)外，需認真鑒定和區(qū)分自然壟斷公共行業(yè)的有效壟斷程度，并在自然壟斷公共行業(yè)中區(qū)分壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)，對于非壟斷性業(yè)務(wù)要放松管制，引入市場競爭機制。因多種因素的變化，有的自然壟斷行業(yè)會喪失其原有屬性，在具備條件的前提下，應(yīng)逐步部分解除直到全部解除監(jiān)管。這就需要在立法時注意調(diào)整管理范圍的規(guī)范化。一般來說，只要具備以下兩個條件之一即可逐步解除監(jiān)管。一是技術(shù)的變化。當引入新的技術(shù)后可以在競爭的情況下取得更低的成本時，原有的監(jiān)管方式就需隨之改變。如微波和衛(wèi)星通信技術(shù)的出現(xiàn)就引起了西方發(fā)達國家解除了對長途電話的監(jiān)管。二是替代產(chǎn)品或服務(wù)的成熟。如西方發(fā)達國家隨著高速公路網(wǎng)絡(luò)的形成，放開了對鐵路運輸定價的監(jiān)管。
2.監(jiān)管目標。實現(xiàn)消費者、經(jīng)營者、國家三者利益的最佳平衡，監(jiān)管目標至少包括三個方面。一是價格公平。體現(xiàn)公共產(chǎn)品的社會福利性，強調(diào)對消費者利益的保護，這是價格監(jiān)管的最基本目標。二是合理經(jīng)營。促進企業(yè)不斷提高效率、維持財務(wù)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，保護生產(chǎn)者利益。三是引導(dǎo)消費。調(diào)節(jié)需求水平和需求結(jié)構(gòu)，使之有利于國家的資源節(jié)約和環(huán)境保護，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
3.監(jiān)管機構(gòu)。建立一個獨立、公正、高效的價格監(jiān)管機構(gòu)，超脫于各種既得利益集團，不受其左右。并且要建立職能完備的價格監(jiān)管機構(gòu)，基本要求是實現(xiàn)價格監(jiān)管與成本監(jiān)控一體化，參照國際通行做法，以價格監(jiān)管為中心，將價格監(jiān)管機構(gòu)與市場準入、運行規(guī)程等監(jiān)管機構(gòu)合并，建立各級公共產(chǎn)品監(jiān)管機構(gòu)。
4.定價權(quán)。國民經(jīng)濟運行過程中形成的經(jīng)濟關(guān)系是經(jīng)濟組織關(guān)系與經(jīng)濟活動關(guān)系相統(tǒng)一的關(guān)系，其中的經(jīng)濟權(quán)力活動與經(jīng)濟權(quán)利活動不可分割的聯(lián)系在一起，相互制約，相輔相成，形成復(fù)合關(guān)系。就公共產(chǎn)品而言，其定價權(quán)不是一種行政權(quán)力，但也不是政府單方享有的經(jīng)濟管制權(quán)力或市場主體單方享有的權(quán)利，它應(yīng)該界定為一種建立在市場基礎(chǔ)上的、國家的經(jīng)濟權(quán)力與市場主體(包括消費者)的經(jīng)濟權(quán)利交相融合的綜合性權(quán)力(利)。在這一權(quán)力(利)的分享中，政府、經(jīng)營者、消費者的地位不可互相替代，不可或缺，應(yīng)得到同等的重視。立法時應(yīng)解決價格最終決定權(quán)的制度安排。有學(xué)者提出了價格委員會制度，即由管制者、生產(chǎn)者和消費者各按一定比例派出代表，由他們在充分對話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的價格政策。
5.定價原則。對不同的公共產(chǎn)品應(yīng)實行不同的定價原則。(1)零價格原則。適用于那些由政府免費提供的典型的公共產(chǎn)品，如國防、外交、司法、公安、行政管理、生態(tài)環(huán)境保護等，國家稅收已保證了其全額費用，不應(yīng)再額外收費。(2)損益平衡原則(即成本補償原則)。政府提供的公共產(chǎn)品不以盈利為目標，應(yīng)以維護消費者福利水平為己任。定價高出成本，等同于對消費者征稅；定價過低，則加重了財政補貼負擔，影響公共產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量。因此，補償成本是公共產(chǎn)品定價的主要原則。(3)受益原則。對市內(nèi)公共汽車、地鐵、自來水、民用煤氣、民用電等公共產(chǎn)品按受益原則定價是比較合理的。只有當某項公共產(chǎn)品給消費者帶來可以用貨幣度量的具體受益而且收費的標準不超過受益量時，采用受益原則對此項產(chǎn)品定價才是合理的。(4)供需均衡原則。對某些不可儲存的物品和勞務(wù)，如電力、電話和運輸服務(wù)等，按供需均衡原則定價有利于保持合理的消費結(jié)構(gòu)。
6.定價方法。定價方法本身要有較好的可操作性，既節(jié)省監(jiān)管成本，又能兼顧生產(chǎn)者和消費者雙方的利益。根據(jù)中國的情況，應(yīng)以平均成本定價法作為定價的基本方法，在采用這個方法時，前提是企業(yè)的成本支出必須經(jīng)過嚴格審核并有科學(xué)的測算、判定依據(jù)，利潤可參考風險相近行業(yè)，考慮成本及社會承受能力等制定。只有嚴格、科學(xué)地剔除其要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利潤，應(yīng)用平均成本法制定的價格才是較為公平的。
7.定價程序。程序公開透明是定價公正的一種制度約束，如果定價過程不公開透明，消費者無從知道其定價依據(jù)，就很難說定價是公正的。聽證程序是一種較好的公開透明方式。這源于兩個最基本的程序規(guī)則：(1)任何人或團體在行使權(quán)利可能使別人受到不利影響時必須吸取對方的意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權(quán)利；(2)任何人或團體不能作為自己案件的法官。凡是關(guān)系群眾切身利益的公共產(chǎn)品價格，均需按規(guī)定舉行價格聽證會。規(guī)定聽證會的法定實施程序與實施細則，保證聽證會的參與者具有代表性和較高的價格決策水平，以收到聽證會的實際效果。為平衡與兼顧經(jīng)營者和消費者的利益，不應(yīng)由政府來主持聽證會，而由民意機構(gòu)人大來主持聽證會，確定公共產(chǎn)品價格或調(diào)整幅度，這對于消費者保護更具有實際意義。對某些重要產(chǎn)品或服務(wù)的價格聽證可舉行多次，輪番征詢社會各利益集團和專家意見，而不必一錘定音。
8.監(jiān)管標準。規(guī)定規(guī)范的價格形成規(guī)則和制度。適應(yīng)對外開放的需要，按照國際慣例和國際監(jiān)管標準，制定與國際市場價格形成接軌的制度。規(guī)范價格構(gòu)成，規(guī)定成本約束制度，包括價格形成的成本構(gòu)成，價格以社會平均成本為基礎(chǔ)；規(guī)定規(guī)范的工資增長和約束制度；確立合理的報酬標準；取消各種價外加價或收費制度；實行行業(yè)社會平均成本公布制度等。
9.監(jiān)管方式。根據(jù)實際要求做到監(jiān)管方式多樣化，遵循理論與實際相結(jié)合，靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合，激勵和約束相結(jié)合。 (1)特許權(quán)投標制。將自然壟斷的特許經(jīng)營權(quán)賣給承諾最低價格的投標者。(2)以激勵為基礎(chǔ)的監(jiān)管。如計算標準規(guī)制，是指以該規(guī)制企業(yè)以外的企業(yè)費用的平均值等指標為基礎(chǔ)，計算其價格。通過降低費用的努力，企業(yè)若能實現(xiàn)低于平均值等指標的費用，就能夠?qū)崿F(xiàn)利潤的增加。通過這種激勵規(guī)制，可以期待企業(yè)降低全部費用水平。又如社會契約制規(guī)制，規(guī)制當局與受規(guī)制企業(yè)之間設(shè)定一定水平的成果標準，當實際成果超過標準時，給予企業(yè)報酬；當實際的成本低于該標準時，對企業(yè)施予懲罰。(3)最高限價制度。即設(shè)定價格上限制，一般來說，假定公用企業(yè)是進行聯(lián)合產(chǎn)品生產(chǎn)的自然壟斷企業(yè)，規(guī)制者更感興趣的是其價格水平而不是價格結(jié)構(gòu)。(4)實行差別管制。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)品的不同環(huán)節(jié)、不同時間、不同地理位置，擬定不同的價格標準，以形成合理的自然壟斷行業(yè)差價體系，使價格能真實反映產(chǎn)品的成本差異、供求差異。
10.價格監(jiān)督。規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)對被監(jiān)管企業(yè)的執(zhí)行情況進行嚴格監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容主要集中在；檢查價格政策實際執(zhí)行情況；規(guī)范對價格歧視行為，確保普遍、公平服務(wù)；整頓規(guī)范捆綁交易、濫收費用等不當價格行為等。監(jiān)督的手段包括對被監(jiān)管企業(yè)給予經(jīng)濟處罰和行政處罰，以保護消費者權(quán)益。此外，要發(fā)揮社會監(jiān)督作用，保障社會各方面的監(jiān)督權(quán)利。
11.行業(yè)信息披露。規(guī)定公用行業(yè)強制信息披露制度，包括各企業(yè)的財務(wù)狀況、人事狀況、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)指導(dǎo)意見等，由各企業(yè)定期公布，事涉全行業(yè)的事項，由行業(yè)協(xié)會公布，確保消費者的知情權(quán)，以便全社會對被監(jiān)管企業(yè)的監(jiān)督。
12.法律責任。法律責任的設(shè)計應(yīng)當強化旨在保護公益的懲罰和補救功能。對此可作兩種選擇，一是設(shè)立懲罰性民事責任；二是將補償民事責任與行政責任、刑事責任進行組合。對各主體責任形式的設(shè)計應(yīng)與各自的角色定位相適應(yīng)。如經(jīng)營者的責任形式應(yīng)突出資格責任(如撤銷其特許權(quán))，并探索新的責任形式(如資格減等、取消優(yōu)惠、追索額外既得利益等)；政府主體的責任形式中，應(yīng)在著重運用財產(chǎn)責任的同時，在傳統(tǒng)的行政責任形式(如國家賠償)基礎(chǔ)上，重視新型責任形式(如政策補救責任、糾錯責任)的運用。
三、公共產(chǎn)品價格法治的配套改革
1.實行政企分離。實行政企分離是解決公共產(chǎn)品價格問題的關(guān)鍵。要建立管理者、經(jīng)營者、監(jiān)督者相互獨立和相互制衡的公用企業(yè)運行格局。行業(yè)行政主管部門應(yīng)改組為行業(yè)協(xié)會，行使行業(yè)指導(dǎo)權(quán)。按現(xiàn)代公司企業(yè)制度改造公用企業(yè)，使其轉(zhuǎn)變成為沒有行政性壟斷的經(jīng)營者。政府組建獨立的公共產(chǎn)品價格監(jiān)管機構(gòu)，打破監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間的利益聯(lián)系，使監(jiān)管機構(gòu)超然地行使監(jiān)管職能。
2.實行投資多元化。對于可市場化競爭行業(yè)應(yīng)實行開放競爭，允許各種經(jīng)濟成分投資，也允許行業(yè)間相互投資，讓民間資本參與公共產(chǎn)品的經(jīng)營，讓市場機制發(fā)揮作用。對于某些不適宜于市場化的行業(yè)，保持國家壟斷性，可實行特許經(jīng)營，也可以采取股份制方式，吸收社會各界資本，組建股份公司，彌補國家財力的不足，提高相應(yīng)產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量?？傊扇》e極有效的措施，盡量打破行業(yè)壟斷格局，引入市場運作機制，讓消費者有更多的選擇余地。
3.建立有利于消費者的訴訟機制。應(yīng)建立有利于公眾參與消費者權(quán)益保障的訴訟機制。修改完善《消費者權(quán)益保護法》，進一步細化消費者、經(jīng)營者、政府之間的權(quán)利和義務(wù)；建立公眾訴訟制度，使任何人都可以對侵犯消費者權(quán)益的個人或團體提起訴訟。建立小額訴訟“綠色通道”，讓消費者方便、快捷地維權(quán)。建立團體訴訟制度，各類消費者組織或其他社會組織可代表本組織的成員直接提起維權(quán)訴訟。健全集團訴訟制度，清除集團訴訟的障礙。