內(nèi)容摘要：要分析公共管理，首先要解決公共管理的要素問(wèn)題。我國(guó)公共管理要素配置的基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素，表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有資源，因而造成公共管理要素配置中的諸多弊端。我國(guó)公共管理要素的市場(chǎng)化改革已經(jīng)刻不容緩，必須借鑒國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理要素市場(chǎng)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的具體情況來(lái)改革?！?/p>

　關(guān)鍵詞：公共管理 要素 市場(chǎng)化
　　
　　關(guān)于公共管理要素說(shuō)
　　
　　公共管理的要素，它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講，“要素是構(gòu)成事物的必要因素”，它既非物質(zhì)的亦非心靈的，是社會(huì)中唯一的存在，是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素，就是構(gòu)成公共管理的必要因素，離開(kāi)公共管理要素，公共管理工作就無(wú)從開(kāi)展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。
　　公共管理權(quán)力
　　公共管理權(quán)力，是指公共管理主體在某一個(gè)領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素，這種權(quán)力需要社會(huì)的授予或承認(rèn)，不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過(guò)社會(huì)授予的管理權(quán)力，因?yàn)?，它是很重要的公共管理主體爭(zhēng)奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下，公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的，其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著公共管理主體的多元化，作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
　　公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素，對(duì)公共管理組織來(lái)說(shuō)是非常重要的，它是公共管理活動(dòng)中的無(wú)形資產(chǎn)，這種公共管理權(quán)力有時(shí)候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的（例如，上面我們講到的不求回報(bào)的治理公共廁所和不求回報(bào)的打掃公共衛(wèi)生）。但是，擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報(bào)的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講，擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府，例如國(guó)家機(jī)器、國(guó)際間的公共事務(wù)、國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃、對(duì)國(guó)家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等；而擁有一定的管理回報(bào)的公共管理權(quán)力，是由包括政府在內(nèi)的相對(duì)特殊的公共管理組織所擁有，例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會(huì)勞動(dòng)保障的權(quán)力等。
　　公共管理資源
　　公共管理資源是公共管理的有形要素，它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動(dòng)中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點(diǎn)上可以分為以下三個(gè)方面的情況。
　　一是對(duì)于政府公共管理主體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素，許多重大問(wèn)題都是通過(guò)權(quán)力來(lái)配置公共資源或者通過(guò)權(quán)力來(lái)約束其他公共管理組織、私人組織、市場(chǎng)的行為的。
　　二是對(duì)于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后，他們?cè)诠补芾硪胤矫嫠ǖ乃芯褪谦@取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類(lèi)公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素，也是這種公共管理組織生存的命脈。
　　三是對(duì)于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來(lái)說(shuō)，擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這樣的公共管理組織無(wú)論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過(guò)程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒(méi)有上述兩種公共管理組織自主和主動(dòng)。
　　公共管理素質(zhì)
　　公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個(gè)公共管理組織內(nèi)部，一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個(gè)人的綜合素質(zhì)是非常重要的，它是這個(gè)公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石；另一方面，即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好，但不一定要這個(gè)公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因?yàn)椋鳛閱雾?xiàng)的公共管理主體的每個(gè)人的要素，必須通過(guò)科學(xué)的、合理的配置，才能使整個(gè)組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。
　　公共管理環(huán)境
　　除了上述內(nèi)容之外，公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對(duì)于公共管理組織來(lái)說(shuō)也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境，外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣，現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。
　　
　　我國(guó)公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征
　　
　　我國(guó)公共管理要素的配置特征
　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)公共管理要素的配置基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力，即一切由政府說(shuō)了算；政府壟斷了所有的公共管理資源，一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的，政府對(duì)社會(huì)的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式；政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán)，包括社會(huì)的一切勞動(dòng)及其勞動(dòng)人員都是政府所有、政府支配的；由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此，與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計(jì)劃的，有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。
　　我國(guó)公共管理要素配置的弊端
　　首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共產(chǎn)品的渠道過(guò)于單一，公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少，供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，一些政府部門(mén)和政府工作人員的特殊福利越高。

其次，淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實(shí)際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中是比較實(shí)惠的。所以說(shuō)，沖淡了政府集中精力為社會(huì)提供無(wú)形產(chǎn)品（如國(guó)防、外交等）的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好，不該管的事管得過(guò)多，形成了政府的低效率，從而造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。
　　再次，提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會(huì)化時(shí)，政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力，社會(huì)其他公共部門(mén)為了獲得相應(yīng)的公共管理要素，利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易，一些政府部門(mén)和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此，客觀上為政府腐敗提供了可能。
　　另外，難以與國(guó)際接軌。在加入WTO之后，我國(guó)公共管理的轉(zhuǎn)型問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，在許多方面不能與世界各國(guó)接軌，造成了公共管理的被動(dòng)局面。
　　
　　公共管理要素的市場(chǎng)化途徑
　　
　　具體的說(shuō)，公共資源的市場(chǎng)化途徑具體包括：
　　公務(wù)員的市場(chǎng)化
　　公共管理資源首先是人力資源，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國(guó)公共管理人力資源的市場(chǎng)化主要是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。因?yàn)?，政府以外的其他公共管理主體實(shí)際上就是從市場(chǎng)化開(kāi)始的。因此，研究公共管理人力資源的市場(chǎng)化實(shí)際上就是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。
　　公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢(shì)。一方面通過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu)，減少政府工作人員；另一方面，可以通過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成一個(gè)能者上、庸者下，能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化，才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，政府才能在多元化的公共管理體制下強(qiáng)化自己的功能。
　　公務(wù)員市場(chǎng)化的另一含義是，可以使不同的公共管理主體有機(jī)會(huì)站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭(zhēng)奪人力資源。在公共管理市場(chǎng)化發(fā)展時(shí)，政府對(duì)公務(wù)員的壟斷對(duì)于其他公共組織來(lái)說(shuō)，似乎不大公正。因此，當(dāng)公務(wù)員市場(chǎng)化以后，政府的公務(wù)員隊(duì)伍有可能在不同的公共管理組織之間流動(dòng)，每個(gè)公務(wù)員可以根據(jù)自己的價(jià)值趨向選擇自己喜歡的職業(yè)，從而推動(dòng)其他方面的公共管理的發(fā)展。對(duì)于其他公共管理組織在人力資源的競(jìng)爭(zhēng)上也是一個(gè)公平化的途徑。
　　 　公共管理資金的市場(chǎng)化
　　公共管理資金的市場(chǎng)化問(wèn)題不僅是制度建設(shè)問(wèn)題，而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。公共管理資金市場(chǎng)化，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)可以起到下列方面的作用：
　　第一，強(qiáng)制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場(chǎng)化，對(duì)于無(wú)所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是一種“釜斧底抽薪”，斷了養(yǎng)活他們的財(cái)源，他們就會(huì)主動(dòng)走向市場(chǎng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)養(yǎng)活自己。同時(shí)，也可以通過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)公共產(chǎn)品的有用性，對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金，也可以通過(guò)合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤(rùn)。
　　第二，建立、培育籌資者隊(duì)伍。推行公共管理資金的市場(chǎng)化，使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來(lái)源，而一旦社會(huì)有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時(shí)，就會(huì)因社會(huì)的需要而出現(xiàn)一批專(zhuān)業(yè)化的籌資者隊(duì)伍，從另一角度上培育了要素市場(chǎng)，對(duì)整個(gè)公共管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)促進(jìn)。
　　第三，推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。公共管理資金市場(chǎng)化，就會(huì)使政府的強(qiáng)制性公共管理徹底廢除，民眾在公共管理方面的自主性增強(qiáng)。只有把公共管理的資金推向市場(chǎng)，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主體與其他社會(huì)公眾有進(jìn)一步的民主。
　　第四，進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場(chǎng)后，對(duì)于不同的公共管理主體來(lái)說(shuō)，必須考慮資金使用成本問(wèn)題了，在降低或控制資金使用成本的前提下，才能有相應(yīng)的微利收入來(lái)進(jìn)一步發(fā)展公共組織。
　　其他資源的市場(chǎng)化
　　公共管理資源的市場(chǎng)化是一個(gè)體系，除了上述主要方面外，還有公共管理物質(zhì)資源的市場(chǎng)化，公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場(chǎng)化，以及公共管理要素資源的市場(chǎng)化，公共管理信息資源的市場(chǎng)化，等等。
　　總之，人們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來(lái)設(shè)計(jì)公共管理要素市場(chǎng)化。正確、合理、高效的公共管理要素市場(chǎng)化體系，是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石，從一定意義上講，制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問(wèn)題。只有通過(guò)公共管理要素的市場(chǎng)化，才能降低公共管理活動(dòng)中的交易成本。

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