公共政策論文優(yōu)秀范文
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公共政策論文優(yōu)秀范文篇1
論英國(guó)的兒童社會(huì)救助政策及其對(duì)我國(guó)的啟示
兒童社會(huì)救助是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)于那些身處困境，難以維持基本生活或?qū)W習(xí)的兒童給予物質(zhì)或精神上的幫助和服務(wù)，其目的是滿足兒童的基本生存和發(fā)展需要。對(duì)于兒童而言，由于其身心發(fā)育都不成熟，所以不論其所經(jīng)受的是短期還是長(zhǎng)期的困境，所造成的傷害都傾向于長(zhǎng)期影響，出現(xiàn)身體、心理和行為的不健康狀態(tài)：身體上的不健康狀態(tài)，如身體傷殘、營(yíng)養(yǎng)不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康狀態(tài)，兒童會(huì)長(zhǎng)期處于緊張、焦慮、煩躁、恐懼、失望等情緒中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏執(zhí)、極端，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷[1]?；诖?，兒童社會(huì)救助的重要性是毋庸置疑的。
英國(guó)不僅是世界上第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家，同時(shí)也是最早建立現(xiàn)代社會(huì)救助制度的國(guó)家，其在1834年頒布的《新濟(jì)貧法》成為世界上許多國(guó)家社會(huì)救助立法的典范。社會(huì)救助向來(lái)都是戰(zhàn)后英國(guó)歷屆政府特別看重的社會(huì)問(wèn)題之一，兒童不具備獨(dú)立的生存能力，其對(duì)外界的依賴程度非常高，所以兒童的社會(huì)救助問(wèn)題自然成為了英國(guó)社會(huì)救助政策的重中之重。
一、戰(zhàn)后英國(guó)兒童社會(huì)救助的相關(guān)法規(guī)
在戰(zhàn)后初期，英國(guó)的兒童社會(huì)救助首先是面對(duì)那些缺乏正常家庭的兒童，政府對(duì)于建造托兒所、幼兒園和兒童游樂(lè)場(chǎng)提供方便和給予支持;對(duì)于有兒童的家庭，特別是有困難的家庭給予撫育兒童問(wèn)題上的幫助和指導(dǎo)。對(duì)于任何17歲以下的喪失了父母，或者被遺棄，或者監(jiān)護(hù)人以及父母無(wú)力撫養(yǎng)的兒童，國(guó)家都給予照管，包括為兒童尋找監(jiān)護(hù)人(親戚、朋友或志愿者)，或者收養(yǎng)在“兒童之家”和訓(xùn)練學(xué)校，以防止兒童墮落或受到虐待。“兒童之家”和訓(xùn)練學(xué)校由有關(guān)當(dāng)局與社會(huì)志愿工作者共同舉辦。
1948年，英國(guó)政府通過(guò)了具有深遠(yuǎn)意義的《兒童法案》，致力于一系列的兒童照料服務(wù)，建立兒童指導(dǎo)中心、兒童精神病醫(yī)療中心和集體宿舍，該服務(wù)機(jī)構(gòu)在融合被忽視的兒童和未成年人過(guò)程中起到了促進(jìn)作用?！?948年兒童法》規(guī)定，孤兒、棄兒由福利院負(fù)責(zé)照顧，對(duì)他們的后續(xù)服務(wù)必須延續(xù)至21歲。有的兒童由于家長(zhǎng)健康、失去自由等方面的原因而得不到適當(dāng)?shù)恼疹櫍煞ㄔ赫J(rèn)定后，在18歲之前也給予同樣的待遇。對(duì)缺乏正常家庭生活的兒童，往往還采取寄養(yǎng)的方式，他們不是住在福利院，而是由政府出資安排到一些正常的家庭中寄養(yǎng)，這樣有助于兒童心理健康。當(dāng)然，寄養(yǎng)家庭必須接受社會(huì)服務(wù)部門(mén)及法律部門(mén)的監(jiān)督。由地方政府負(fù)責(zé)收養(yǎng)的兒童，約40%采取了寄養(yǎng)的方式[2]。除社會(huì)供養(yǎng)以外，政府還鼓勵(lì)那些有撫育能力的人領(lǐng)養(yǎng)無(wú)正常家庭的兒童作為自己的子女。
兒童保護(hù)也是英國(guó)兒童社會(huì)救助的―項(xiàng)重要內(nèi)容，它將國(guó)家干預(yù)延伸到家庭內(nèi)部，保證兒童在家庭中的合法權(quán)益，防止其受到虐待。二戰(zhàn)后，英國(guó)陸續(xù)通過(guò)了一系列保護(hù)兒童權(quán)益的法律，主要有：1956年《性犯罪法》、1958年《(少年)婚姻訴訟法》、1959年《婚生子女地位法》和《精神健康法》、1960年《猥褻少年兒童法》、1962年《蘇格蘭教育法》、1963年《兒童和青少年法》、1980年《兒童監(jiān)護(hù)法》和《收養(yǎng)照管法》、1989年《兒童法》和1991年《兒童撫養(yǎng)法》。
以1963年《兒童和青少年法》為例，它規(guī)定：當(dāng)兒童在家庭里受到不當(dāng)待遇時(shí)，地方政府有權(quán)干預(yù)，為兒童提供援助。社會(huì)工作者會(huì)介入到家庭事務(wù)中，教育家長(zhǎng)正確對(duì)待子女，甚至安排家長(zhǎng)的財(cái)務(wù)，以保證兒童的生活。在家長(zhǎng)財(cái)務(wù)出現(xiàn)困難的情況下，政府還可以對(duì)其子女提供資金方面的幫助。
尤其值得一提的是1989年的《兒童法》，它不僅涉及范圍廣，而且確立了“兒童福利至上”的原則，對(duì)兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利的保護(hù)都做出了細(xì)致入微的規(guī)定和強(qiáng)調(diào)。該法為世界樹(shù)立了一個(gè)典范――不管采取什么樣的措施來(lái)保護(hù)兒童的合法權(quán)利都不為過(guò)[3]。這些法律屢經(jīng)修訂，至今仍然有效。1989年的《兒童法》明確規(guī)定：如果因?yàn)橄铝性颍爡^(qū)內(nèi)的兒童要求地方政府為其提供食宿的，當(dāng)局應(yīng)當(dāng)為其提供食宿：(1)無(wú)人對(duì)其承擔(dān)父母責(zé)任;(2)其為失蹤兒童或被遺棄兒童;(3)其照護(hù)人不能(不管是否永久性，不論何種原因)為其提供合適的食宿或照顧。
2003年，英國(guó)政府發(fā)表了《每位孩子都重要》的綠皮書(shū)，該綠皮書(shū)明確指出：要真正貫徹“每位孩子都重要”的理念，僅僅依靠降低兒童面臨的外在危險(xiǎn)因素是不夠的，而應(yīng)該使每位兒童自身的潛能都得到最大的發(fā)揮，都能獲得最好的發(fā)展機(jī)會(huì)。全社會(huì)都應(yīng)該致力于幫助兒童達(dá)到健康發(fā)展的5個(gè)指標(biāo)：(1)健康：享有身體及精神上的健康，并養(yǎng)成健康的生活方式;(2)安全：受到保護(hù)，不會(huì)受到傷害和漠視;(3)快樂(lè)、成功：享有最大的生活樂(lè)趣，并掌握各項(xiàng)技能，為成年后的生活做好準(zhǔn)備;(4)做出積極貢獻(xiàn)：積極參與社區(qū)和社會(huì)事務(wù)，不會(huì)做出反社會(huì)及違反法律的行為;(5)得到經(jīng)濟(jì)保障：不因經(jīng)濟(jì)無(wú)保障而無(wú)法充分發(fā)揮潛能[4]。2004年，英國(guó)政府進(jìn)一步制定了新的《兒童法》，將“每位孩子都重要” 這一理念寫(xiě)進(jìn)了法律，使之成為全社會(huì)必須履行的法律職責(zé)。
二、英國(guó)兒童的貧困救助政策
20世紀(jì)80年代，“撒切爾主義”的國(guó)家后撤嚴(yán)重削弱了英國(guó)政府對(duì)兒童的社會(huì)保護(hù)作用，一些政策甚至加劇了兒童貧困的程度。保守黨政府在1980年以后把福利待遇水平的提高與物價(jià)水平而不是與工資水平關(guān)聯(lián)，成為英國(guó)社會(huì)分化和貧富懸殊的最主要原因。另外還有一些福利項(xiàng)目不斷降低(如兒童補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼)，甚至徹底廢除(如16～18歲未成年人福利項(xiàng)目)，這些都是加劇英國(guó)未成年人貧困問(wèn)題的主要原因。 1997年上臺(tái)的新工黨政府委托專門(mén)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界對(duì)英國(guó)貧困家庭狀況，貧困家庭子女的就業(yè)、健康、教育、心理、行為等問(wèn)題進(jìn)行了大量研究，研究結(jié)果顯示：早年生活貧困不僅影響一生，還會(huì)影響下一代。通過(guò)一系列對(duì)固定人群的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，英國(guó)生活在低收入家庭的兒童與生活在高收入家庭的兒童相比，會(huì)更早地結(jié)束正規(guī)教育，健康狀況更差，犯罪率更高，成年后失業(yè)率更高，就業(yè)收入更低[5]。兒童的貧困可能造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)后果，只有消除兒童貧困，才確保他們健康成長(zhǎng)，在未來(lái)社會(huì)中把握更加平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。新工黨政府認(rèn)為，兒童貧困是英國(guó)社會(huì)最嚴(yán)重的社會(huì)排斥，是最大的社會(huì)不公?？偟膩?lái)看，生長(zhǎng)在弱勢(shì)家庭的孩子在學(xué)校里的表現(xiàn)不如其他孩子，其在成年后也更容易遭遇失業(yè)、低收入或身體不健康等狀況，而且他們所經(jīng)歷的遭遇很可能會(huì)在他們下一代的身上重演。
因此，增加對(duì)貧困兒童的投資很快就成為新工黨政府社會(huì)政策的中心議題。布萊爾首相在1999年明確承諾，在一代人的時(shí)間內(nèi)，即用二十年消除兒童貧困，并制定了階段性目標(biāo)：到2004―2005年度減少1/4，2010―2011年度減少一半，到2020年徹底根除兒童的貧困問(wèn)題。英國(guó)新工黨政府采取了綜合性措施和計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)其消除兒童貧困的目標(biāo)，主要包括：(1)通過(guò)工作福利計(jì)劃使家長(zhǎng)就業(yè);(2)現(xiàn)金支持，越貧困家庭受益越大;(3)改善公共服務(wù)，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等。
兒童稅收抵免(child Tax credit，簡(jiǎn)稱CTC)是英國(guó)目前所有針對(duì)貧困兒童的社會(huì)救助政策中，數(shù)額最大、最重要的組成部分，它是由稅務(wù)局根據(jù)家庭收入狀況決定稅收抵免的具體額度。如果申請(qǐng)人或其伴侶正在領(lǐng)取收入補(bǔ)助金、家計(jì)調(diào)查型求職者津貼、家計(jì)調(diào)查型就業(yè)及援助津貼或者養(yǎng)老金補(bǔ)貼等，那么申請(qǐng)人將自動(dòng)獲得領(lǐng)取兒童稅收抵免的資格。申請(qǐng)人只要年收入在6 420英鎊以下，就可以領(lǐng)取全額的兒童稅收抵免;當(dāng)申請(qǐng)人的年收入高于6 420英鎊時(shí)，其領(lǐng)取的兒童稅收抵免將被削減。兒童稅收抵免的最終額度是由家庭因素、嬰兒因素、小孩因素殘疾小孩額外因素和嚴(yán)重殘疾小孩額外因素來(lái)共同決定的。
三、英國(guó)的兒童收養(yǎng)政策
二戰(zhàn)期間，許多英國(guó)家庭被破壞，大量的兒童成為孤兒，同時(shí)許多私生子在戰(zhàn)爭(zhēng)期間出生。1946年，英國(guó)兒童保護(hù)委員會(huì)宣稱：一個(gè)成功的收養(yǎng)制度應(yīng)該是通過(guò)創(chuàng)設(shè)一個(gè)令人滿意的途徑，為孩子找到新的父母，賦予他們自然法賦予自然父母的所有權(quán)利與義務(wù)。該委員會(huì)認(rèn)為，考察收養(yǎng)家庭是否符合兒童利益，首先，要設(shè)定一個(gè)試養(yǎng)期，以檢驗(yàn)收養(yǎng)者是否能給予收養(yǎng)的孩子較好的生活環(huán)境，如果被收養(yǎng)的孩子被證明與收養(yǎng)者不適合在一起生活，那么應(yīng)該規(guī)定在試養(yǎng)期間或法院拒絕簽署收養(yǎng)令后強(qiáng)制把孩子帶走[8]。《1949年兒童收養(yǎng)法》開(kāi)始改變收養(yǎng)的性質(zhì)和概念，確立了被收養(yǎng)的孩子與收養(yǎng)父母之間唯一合法的父母子女關(guān)系，養(yǎng)子女與原來(lái)家庭脫離關(guān)系，而且規(guī)定養(yǎng)子女可以繼承養(yǎng)父母的財(cái)產(chǎn)，但養(yǎng)子女與養(yǎng)父母之間并沒(méi)有取得和婚生親子關(guān)系完全相同的法律地位。該法設(shè)置試養(yǎng)期，對(duì)收養(yǎng)者身份進(jìn)行保密，并對(duì)母親同意權(quán)的時(shí)間進(jìn)行限制，這既在一定程度上保護(hù)了被收養(yǎng)兒童的權(quán)益，又有效地抑制了私下契約收養(yǎng)的行為。
十年后，英國(guó)又通過(guò)了《1958年兒童收養(yǎng)法》，該法主要有以下規(guī)定：(1)被收養(yǎng)人必須是滿6周而未滿18歲的未婚男女;(2)收養(yǎng)人必須在英國(guó)有住所，單身男子不得收養(yǎng)女孩，特殊情況除外;(3)一般情況下，非經(jīng)子女之父母或監(jiān)護(hù)人同意，法院不得頒發(fā)收養(yǎng)令，如果是非婚生子女，則通常只需要母親同意即可，在父母或監(jiān)護(hù)人虐待、遺棄孩子或者不盡職盡責(zé)等特殊情況下，法院可以免除此項(xiàng)前提條件;(4)如果被收養(yǎng)人未滿義務(wù)教育之最高學(xué)齡，在三個(gè)月的試養(yǎng)期內(nèi)，該子女將成為“受保護(hù)的子女”，地方當(dāng)局有義務(wù)隨時(shí)去探望，以便維護(hù)其應(yīng)有的福利并對(duì)照料和撫養(yǎng)提出建議，一旦發(fā)現(xiàn)小孩的生活環(huán)境有害，則青少年法庭必須將“受保護(hù)的子女”帶離該環(huán)境[9]。此法最大的特點(diǎn)是加強(qiáng)了對(duì)被收養(yǎng)兒童的保護(hù)，養(yǎng)子女原來(lái)家庭的信息被嚴(yán)格保密，收養(yǎng)關(guān)系受到更加嚴(yán)格的保護(hù)，被收養(yǎng)人的權(quán)益也得到越來(lái)越多的關(guān)注，收養(yǎng)現(xiàn)象也越來(lái)越普遍。在1968年，英國(guó)法院共計(jì)簽發(fā)了24 831個(gè)收養(yǎng)令[8]。
此后，英國(guó)又分別在1960年、1964年、1968年和1976年對(duì)《兒童收養(yǎng)法》進(jìn)行了修訂。尤其值得一提的是，《1976年兒童收養(yǎng)法》確立了保護(hù)被收養(yǎng)兒童最大利益的立法原則。該法案明確規(guī)定被收養(yǎng)兒童應(yīng)當(dāng)在法律上被視為：(1)若收養(yǎng)人是已婚夫妻的，其如同該婚姻中出生的子女(不論被收養(yǎng)人事實(shí)上是否在該婚姻締結(jié)后出生);(2)在其他情形下，其如同為已婚收養(yǎng)人所生;(3)其在法律上被視為收養(yǎng)人的子女，而非其他任何人的子女。
英國(guó)《2002年收養(yǎng)與兒童法》詳細(xì)地規(guī)定了收養(yǎng)的條件、目的和程序，該法在通則部分特別強(qiáng)調(diào)法院和收養(yǎng)機(jī)構(gòu)均應(yīng)以被收養(yǎng)兒童的終身利益為首要的考慮因素，對(duì)《1976年兒童收養(yǎng)法》確立的兒童最大利益保護(hù)原則進(jìn)一步強(qiáng)化;該法案在第2至第17條詳盡規(guī)定了收養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)和審查職責(zé)，強(qiáng)化公權(quán)力對(duì)收養(yǎng)行為的介入和監(jiān)管;第18至第55條規(guī)定了試收養(yǎng)的程序、條件和撤銷(xiāo)試收養(yǎng)的各種情形，以及試收養(yǎng)期間養(yǎng)父母的職責(zé)，而且特別規(guī)定了收養(yǎng)機(jī)構(gòu)在試收養(yǎng)期間的探視義務(wù)，以確保收養(yǎng)符合兒童的最大利益[11]。
四、英國(guó)兒童社會(huì)救助政策對(duì)我國(guó)的啟示
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過(guò)程，這導(dǎo)致普通中國(guó)人的工作、學(xué)習(xí)和生活都發(fā)生了一系列的重大變化，這些變化對(duì)兒童成長(zhǎng)和生活的環(huán)境產(chǎn)生了重要影響，出現(xiàn)了數(shù)量逐年增加的弱勢(shì)兒童群體，具體包括貧困兒童、失學(xué)兒童、孤兒、棄嬰、流浪兒童、殘疾兒童等，而兒童社會(huì)救助自然也就成為了我國(guó)社會(huì)救助工作的主要內(nèi)容之一?；诖?，世界上第一個(gè)福利國(guó)家――英國(guó)在兒童社會(huì)救助政策方面的一些做法無(wú)疑給了我國(guó)比較多的啟示。
(一)要突出政府在兒童社會(huì)救助工作中的主體責(zé)任
在16世紀(jì)以前，英國(guó)社會(huì)普遍認(rèn)為兒童的保護(hù)問(wèn)題是個(gè)人私事，兒童的照顧和保護(hù)主要是父母的義務(wù)，政府在這個(gè)問(wèn)題上只扮演輔助性的角色。但是近代以來(lái)，尤其是二戰(zhàn)以后，英國(guó)政府逐漸意識(shí)到：兒童社會(huì)救助政策的重要意義不在于當(dāng)前，而在于未來(lái);兒童是一個(gè)國(guó)家最為可貴的財(cái)富，保證兒童的健康成長(zhǎng)和接受良好的教育不僅是父母的責(zé)任，更是政府的職責(zé)所在。因此，英國(guó)政府對(duì)于身處困境的兒童的保護(hù)是非常盡職盡責(zé)的，不但有完備的法律法規(guī)，而且可操作性很強(qiáng)，從而能為兒童提供強(qiáng)有力的社會(huì)救助。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后制定了 《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《母嬰保健法》《收養(yǎng)法》等一系列有關(guān)兒童權(quán)益保障的法律法規(guī)，形成了相對(duì)比較完善的兒童權(quán)益保護(hù)法律體系。但是，我國(guó)當(dāng)前兒童社會(huì)救助的對(duì)象還比較狹窄，一些弱勢(shì)兒童群體的權(quán)益還得不到切實(shí)有效的保護(hù)，棄嬰、拐騙兒童、和逼迫兒童乞討等現(xiàn)象難以得到有效根治。此外，近年來(lái)我國(guó)的虐待兒童事件時(shí)有發(fā)生，反映出我國(guó)兒童虐待防治法律制度尚有待完善，我國(guó)關(guān)于兒童虐待防治的相關(guān)法律規(guī)定散見(jiàn)于《未成年人保護(hù)法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)中。但這些規(guī)定往往都是原則性的，缺乏可操作性?；诖?，我國(guó)應(yīng)該像英國(guó)一樣把兒童社會(huì)救助工作上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，突出政府在兒童的社會(huì)救助工作中的主體責(zé)任。
(二)要發(fā)展壯大民間兒童救助組織
英國(guó)的兒童救助工作雖然是由政府來(lái)主導(dǎo)的，但它卻動(dòng)員了一切能動(dòng)員的社會(huì)資源來(lái)參與其中，其目的就是為特殊兒童盡可能創(chuàng)造一個(gè)有利于他(她)快樂(lè)健康地學(xué)習(xí)的外部環(huán)境。著名的民間組織――英國(guó)救助兒童會(huì)成立于1919年，其創(chuàng)始人格蘭恩愛(ài)?布曾致力于起草并宣傳《兒童權(quán)利憲章》，使之最終獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同，該《憲章》就是今天廣泛影響全世界的聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利憲章》的藍(lán)本。因此，英國(guó)救助兒童會(huì)在國(guó)際社會(huì)享有較高的知名度，在英國(guó)民眾中享有很高的聲譽(yù)，是個(gè)家喻戶曉的慈善機(jī)構(gòu)，目前該會(huì)在全世界60多個(gè)發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展了不同規(guī)模的救助項(xiàng)目。
兒童社會(huì)救助問(wèn)題涉及社會(huì)的各個(gè)層面，單一的政府救助在面對(duì)特殊兒童教育、兒童疾病康復(fù)、兒童心理救助等問(wèn)題上不但在資金和人員上相對(duì)不足，而且也不如社會(huì)力量能夠更及時(shí)、長(zhǎng)效和全面地發(fā)揮救助功能。目前，我國(guó)存在著為數(shù)眾多的弱勢(shì)兒童群體，他們的社會(huì)救助問(wèn)題顯然不能完全依靠政府來(lái)解決，民間組織作為一種新的資源配置體制，能有效彌補(bǔ)政府在這方面的不足?？偟膩?lái)看，我國(guó)的民間兒童救助組織正處于發(fā)展的初級(jí)階段，總體發(fā)展水平不高，機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理機(jī)制等方面都存在諸多缺陷和不足，無(wú)法有效彌補(bǔ)政府在兒童社會(huì)救助工作方面的不足。因此，為了改變政府在兒童社會(huì)救助問(wèn)題上獨(dú)木難支的局面，發(fā)展壯大民間兒童救助組織已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前以及今后一段時(shí)間的必然選擇。
(三)要建立兒童社會(huì)救助工作的長(zhǎng)效機(jī)制
兒童在成年前是難以獲得獨(dú)立生存能力的，不論何種暫時(shí)性救助都不可能一勞永逸地解決其生存問(wèn)題，因此兒童社會(huì)救助工作必須建立長(zhǎng)效機(jī)制。在比較完備的兒童權(quán)益保護(hù)立法背景之下，一個(gè)身處困境的英國(guó)兒童至少在16歲以前都會(huì)受到持續(xù)的長(zhǎng)久救助，以確保其身心都得到健康的發(fā)展。但是，我國(guó)當(dāng)前的兒童社會(huì)救助在很多時(shí)候只是一種暫時(shí)性的臨時(shí)救助，從而難以幫助弱勢(shì)兒童群體真正擺脫其面臨的困境。
以流浪兒童救助為例，根據(jù)2003年8月國(guó)務(wù)院頒布施行的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，設(shè)于全國(guó)各市縣的社會(huì)救助站點(diǎn)，對(duì)流浪兒童開(kāi)展主動(dòng)性救助，為他們提供食宿保護(hù)，護(hù)送他們返回家鄉(xiāng)。但是，這些應(yīng)急性的臨時(shí)救助，其著眼點(diǎn)主要是解決流浪兒童當(dāng)時(shí)面臨的具體困境，而較少關(guān)注產(chǎn)生這些困境的深層次的家庭和社會(huì)原因。對(duì)于有著復(fù)雜的家庭社會(huì)原因而外出流浪的孩子，這種臨時(shí)性應(yīng)急救助，常常不能持續(xù)發(fā)揮作用，有的家庭已經(jīng)喪失了孩子健康生活的環(huán)境，孩子無(wú)法在原來(lái)的家庭環(huán)境中正常生活。由于他們不良的生存環(huán)境并沒(méi)有得到根本改變，被送回鄉(xiāng)的孩子往往又再次外出流浪[12]。因此，我國(guó)不少流浪兒童會(huì)表現(xiàn)出不愿意接受甚至刻意去逃避社會(huì)對(duì)他們的救助。鑒于此，建立兒童社會(huì)救助工作的長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。
(四)提高兒童社會(huì)救助工作的專業(yè)水平
英國(guó)兒童社會(huì)救助工作的專業(yè)水平是比較高的，例如，英國(guó)救助兒童會(huì)中國(guó)項(xiàng)目部現(xiàn)有員工的文化程度基本上以大學(xué)本科學(xué)歷為主，且員工年齡結(jié)構(gòu)較為年輕，大部分人是在39歲以下，這使得英國(guó)救助兒童會(huì)中國(guó)項(xiàng)目部的相關(guān)工作專業(yè)水平比較高，而且充滿了生機(jī)與活力。此外，在英國(guó)的兒童社會(huì)救助體系中，教育救助占據(jù)了至關(guān)重要的位置，這深刻地反映出在英國(guó)政府官員的心目中，相比較一般的生活救助而言，人力資本(其核心是教育)救助無(wú)疑更為重要。
與此同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)兒童社會(huì)救助工作的專業(yè)水平卻比較低下，也沒(méi)有把教育救助作為重點(diǎn)。以我國(guó)當(dāng)前比較重要的兒童社會(huì)救助機(jī)構(gòu)――兒童福利院為例，它們?cè)谛姓拓?cái)政上都過(guò)度依賴政府，主要靠政府的撥款維持運(yùn)營(yíng)，這直接造成了許多福利院硬件設(shè)施落后、專業(yè)人士配備較少、活力不足等現(xiàn)象。我國(guó)兒童福利院工作人員的專業(yè)水平普遍較低，大多數(shù)工作人員年齡偏大、文化程度較低，沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)的技能培訓(xùn)，只有少數(shù)員工接受過(guò)相關(guān)的培訓(xùn)，不能很好地對(duì)孤殘兒童進(jìn)行科學(xué)的照料和教育[13]。兒童福利院的照顧模式實(shí)際上沿襲了傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)化撫養(yǎng)做法，即滿足兒童衣、食、住等基本的生存需求，而對(duì)于其教育問(wèn)題，并沒(méi)有給予足夠的重視，這顯然不利于兒童的健康成長(zhǎng)。因此，我國(guó)必須提高兒童社會(huì)救助工作的專業(yè)水平，并把教育救助作為工作的重點(diǎn)，應(yīng)該像英國(guó)那樣致力于使每位兒童自身的潛能都得到最大的發(fā)揮，獲得最好的發(fā)展機(jī)會(huì)。
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中國(guó)私募股權(quán)相關(guān)法規(guī)政策探賾
從《關(guān)于科學(xué)技術(shù)改革的決定》提出支持創(chuàng)業(yè)投資到20世紀(jì)90年代后，國(guó)外私募股權(quán)(Private equity，簡(jiǎn)稱PE)投資開(kāi)始進(jìn)入中國(guó);《中共中央關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》為中國(guó)私募股權(quán)事業(yè)的發(fā)展做出制度上安排;《關(guān)于建立我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的若干意見(jiàn)》成為第一個(gè)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性文件;從因退出渠道不順暢而失敗到深圳中小企業(yè)板正式啟動(dòng)、以及2009年創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)的啟動(dòng)。政策和法規(guī)的支持促進(jìn)了中國(guó)PE投資的健康發(fā)展。本文從中國(guó)各地PE投資政策中的募集、設(shè)立、投資、退出這四個(gè)方面涉及的法規(guī)進(jìn)行研究，了解我國(guó)PE發(fā)展的政策環(huán)境，對(duì)私募股權(quán)發(fā)展的政策扶持措施更深一層次的理解。PE融資尤其是創(chuàng)業(yè)投資在科技創(chuàng)新、價(jià)值創(chuàng)造、產(chǎn)業(yè)集聚、區(qū)域創(chuàng)新方面的作用日益明顯，系統(tǒng)研究相關(guān)法規(guī)對(duì)于促進(jìn)私募股權(quán)發(fā)展具有重要意義。
1 私募股權(quán)投資基金募集涉及法規(guī)
1.1 全國(guó)PE投資基金募集法規(guī)
在中國(guó)股權(quán)融資的成本低于債權(quán)融資成本，企業(yè)為解決融資問(wèn)題轉(zhuǎn)向股權(quán)融資。募集，即基金管理人與投資者通過(guò)私下進(jìn)行協(xié)商基金的銷(xiāo)售和贖回，以非公開(kāi)的方式向少數(shù)機(jī)構(gòu)投資者或個(gè)人募集。PE投資基金合法合規(guī)的募集說(shuō)明規(guī)定：PE投資基金只能以非公開(kāi)方式向具有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承受能力的特定對(duì)象募集。募集資金僅面向特定對(duì)象，不得通過(guò)媒體發(fā)布公告、在社區(qū)張貼布告等其他變相公開(kāi)方式，直接或間接向部分特定對(duì)象宣傳推介。還必須指出投資的風(fēng)險(xiǎn)性，由于私募股權(quán)投資的風(fēng)險(xiǎn)性較大，不得承諾固定回報(bào)。對(duì)單個(gè)出資人出資金額提出了限制(不能低于1000萬(wàn)元RMB);基金的出資人應(yīng)以自有資金出資，且不得接受多個(gè)投資者委托認(rèn)繳股權(quán)投資基金資本。
不同組織形式下投資人的數(shù)量限制(股份公司制不得超過(guò)200人，合伙制和公司制不得超過(guò)50人)。PE投資基金的投資領(lǐng)域限于企業(yè)股權(quán)，屬于長(zhǎng)期股權(quán)投資方式，非債權(quán)投資，投資期限一般為5-7年。所募集資金由屬地商業(yè)銀行托管制度。還規(guī)定了PE投資基金的管理團(tuán)隊(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)等。當(dāng)然，基金募集過(guò)程是需要有個(gè)度的。如果越過(guò)了這個(gè)度，就可能產(chǎn)生“非法融資”的法律后果，即刑事責(zé)任和行政責(zé)任。2010年12月，《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案例具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定了違反國(guó)家金融管理法律規(guī)定，向社會(huì)公眾(包括單位和個(gè)人)非法吸收資金的行為，以及同時(shí)具備的四個(gè)條件。對(duì)是否非法集資擾亂金融秩序作出明確的界定。
1.2 各地私募股權(quán)投資基金募集法規(guī)
美國(guó)政府在私募股權(quán)的支持作用主要就體現(xiàn)在為私募股權(quán)的發(fā)展極力營(yíng)造良好的法律、政策環(huán)境;借鑒美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展中政府作用有效發(fā)揮的經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)中國(guó)政府角色的進(jìn)行正確定位。政府引導(dǎo)基金以低與中央銀行利率或者零利率的形式，向創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及新設(shè)創(chuàng)投基金投資，發(fā)揮著促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的作用。2009年，南京市政府為扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展，募集了2億元政府引導(dǎo)基金。其規(guī)定了引導(dǎo)基金的財(cái)政來(lái)源;投資收益的分配原則;國(guó)家或省級(jí)引導(dǎo)資金配套;個(gè)人、企業(yè)或社會(huì)機(jī)構(gòu)無(wú)償捐贈(zèng)的資金來(lái)源等;基金的參股的方式，以及約定的的退出期限，保障其能夠在南京設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的“新軍”則變?yōu)楦M(jìn)投資，即按創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)際投資額30%以下的比例跟進(jìn)，并且在原則上每個(gè)項(xiàng)目不超過(guò)500萬(wàn)元。相對(duì)于南京，北京海淀區(qū)的政府引導(dǎo)基金主要采用參股、成立基金和融資擔(dān)保三種方式對(duì)外合作投資。
2 PE投資基金設(shè)立涉及法規(guī)
PE有限合伙、有限責(zé)任公司、信托投資公司等企業(yè)組織形式成立企業(yè)。就現(xiàn)有的法規(guī)政策來(lái)看，我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)關(guān)于設(shè)立私募股權(quán)投資基金的法律。但存在著相聯(lián)系的法律：合伙企業(yè)法、公司法、信托法等。
2.1 公司制私募基金
為保證PE的私募性質(zhì)，規(guī)定了股東的數(shù)量限制、以及出資額的數(shù)量;對(duì)“投資公司”的資金管理人的職責(zé)進(jìn)行劃分，支出管理收取資金管理費(fèi)與效益激勵(lì)費(fèi)的制度，列入“投資公司”的運(yùn)營(yíng)成本;“投資公司”的注冊(cè)資本注冊(cè)登記及備案的制度，如增資擴(kuò)股或減資縮股的調(diào)整方案等，出資人的定期贖回制度，以及投資人間的股份協(xié)議轉(zhuǎn)讓及柜臺(tái)交易的規(guī)定等。
2.2 有限合伙制募集
《合伙企業(yè)法》第六十一條第一款規(guī)定了合伙人的數(shù)量限制及例外條款;以及有限合伙人以及普通合伙人的職能劃分等。本法還規(guī)定設(shè)立有限合伙過(guò)程中有限合伙協(xié)議訂立和有限合伙注冊(cè)的階段劃分;根據(jù)《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)登記管理辦法》第十一條規(guī)定了設(shè)立合伙企業(yè)的代理人向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)制度。
2.3 契約式私募基金
契約式私募基金建立在信托契約關(guān)系上的一種投資制度，反映多方當(dāng)事人的委托代理關(guān)系，發(fā)行收益憑證來(lái)籌集資金，反映資金管理人、基金托管人間的信托關(guān)系。契約式私募基金可以避免雙重征稅、從法律上保護(hù)基金投資者的利益。
3 PE投資基金投資涉及法規(guī)
3.1 全國(guó)PE投資基金投資法規(guī)
經(jīng)過(guò)三次私募股權(quán)投資熱潮洗禮，我國(guó)在募集資金額、新募集基金數(shù)和投資案例與金額等代表著投資發(fā)展的基本數(shù)據(jù)上保持增長(zhǎng)狀態(tài)，新興產(chǎn)業(yè)在我國(guó)私募股權(quán)投資基金投資政策中占有非常大的地位，它是引導(dǎo)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，完善金融政策支持體系，加大政府支持力度，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資基金的發(fā)展。根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》(商務(wù)部2009年6號(hào)文)、《商業(yè)銀行并購(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，建立和完善促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資行業(yè)發(fā)展的政策和監(jiān)管體系。
3.2 各地PE投資基金投資法規(guī)
各地私募股權(quán)投資基金投資的政策法規(guī)各不相同，但總體上都是以全國(guó)性的政策為基礎(chǔ)，制度出符合本地區(qū)的投資政策法規(guī)。以江蘇為例，為構(gòu)建具有江蘇特色的創(chuàng)業(yè)投資體系，促進(jìn)江蘇省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高江蘇省區(qū)域性綜合競(jìng)爭(zhēng)能力，根據(jù)(2006～2020年)國(guó)家中長(zhǎng)期科技規(guī)劃綱要(國(guó)發(fā)〔2006〕6號(hào))、2005年(國(guó)家發(fā)展改革委令第39號(hào))創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法和2007年江蘇省推進(jìn)金融業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)(蘇發(fā)〔2007〕3號(hào))等規(guī)章和文件精神制度出一系列的政策和法規(guī)。規(guī)范設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。規(guī)定境內(nèi)資金在我省申請(qǐng)?jiān)O(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理公司工商登記制度。外商投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，參照(商務(wù)部等五部局令2003年第2號(hào))辦法《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》。拓寬創(chuàng)業(yè)投資資本來(lái)源渠道，培育優(yōu)質(zhì)的投資案源，利用江蘇產(chǎn)學(xué)研的有利條件，為創(chuàng)業(yè)投資提供豐富的案源。促進(jìn)江蘇省創(chuàng)業(yè)投資的大發(fā)展。
4 PE投資基金退出涉及法規(guī)
4.1 PE投資基金退出法規(guī)
PE投資的退出關(guān)系到資本的順利回收、再投資及私募股權(quán)投資的發(fā)展，在多層次的資本市場(chǎng)上，通過(guò)IPO、企業(yè)兼并收購(gòu)、回購(gòu)、出售、清算等方式退出。創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過(guò)IPO，可以使一個(gè)私人持股的企業(yè)轉(zhuǎn)變成公眾持股的公司，通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)股票的是推動(dòng)股票的流通轉(zhuǎn)讓，通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)資本增值的過(guò)程。從中國(guó)當(dāng)前PE的推出狀況來(lái)看，PE通過(guò)IPO退出的仍然占據(jù)主要的主導(dǎo)地位，近年創(chuàng)業(yè)投資通過(guò)IPO退出狀況。股權(quán)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓，是指PE投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)將其所持有的創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)向投資企業(yè)之外的第三方進(jìn)行通過(guò)協(xié)商協(xié)議進(jìn)行轉(zhuǎn)讓而退出的過(guò)程。證監(jiān)會(huì)第89號(hào)令指出全國(guó)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的職能：包括股票轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)系統(tǒng)和設(shè)施完善;業(yè)務(wù)規(guī)則;接受并審查符合條件的企業(yè)股票掛牌轉(zhuǎn)讓的業(yè)務(wù)流程;以及對(duì)于掛牌轉(zhuǎn)讓的組織、監(jiān)督活動(dòng)、以及對(duì)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)參與人的監(jiān)管;掛牌公司及其他信息披露的監(jiān)管;管理和公布全國(guó)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)相關(guān)信息以及其他職能等。2006～2010年度當(dāng)不同退出方式股本退出案例結(jié)構(gòu)分布，如表2所示。
4.2 各地私募股權(quán)投資基金退出法規(guī)
2001年以后，創(chuàng)業(yè)投資的退出方式以并購(gòu)為主，美國(guó)政府從政策和法律上的支持，暢通退出渠道促進(jìn)了美國(guó)本土創(chuàng)業(yè)投資的恢復(fù)與發(fā)展。對(duì)于各地的私募股權(quán)投資基金的退出，政策法規(guī)都不夠完善。就南京為例，出臺(tái)了一系列的管理法規(guī)：引導(dǎo)基金參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)形成的股權(quán)，可根據(jù)需要選擇退出時(shí)間，發(fā)揮引導(dǎo)基金的導(dǎo)向作用，將股權(quán)投資收益其他的利益相關(guān)者。以跟進(jìn)方式跟投的引導(dǎo)基金可以在5年以內(nèi)選擇退出，企業(yè)PO情形例外。共同投資的不同家創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不得先于引導(dǎo)基金退出股權(quán)。被跟進(jìn)創(chuàng)投企業(yè)、創(chuàng)
業(yè)企業(yè)家購(gòu)買(mǎi)引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)，根據(jù)相關(guān)簽訂的協(xié)議執(zhí)行。參股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)生清算時(shí)，在清償債權(quán)人的債權(quán)后，共有的剩余財(cái)產(chǎn)優(yōu)先清償引導(dǎo)基金。當(dāng)發(fā)生跟進(jìn)投資企業(yè)破產(chǎn)清算情況，在清償債權(quán)人的債權(quán)后，引導(dǎo)基金具有優(yōu)先于被跟進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)獲得清償?shù)臋?quán)利。
5 結(jié)束語(yǔ)
私募股權(quán)投資基金的健康發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革中的中國(guó)來(lái)說(shuō)是相當(dāng)重要的更是十分必要的存在。私募股權(quán)投資基金是資本市場(chǎng)有機(jī)的組成要素，對(duì)于完善多層次的資本市場(chǎng)體系、優(yōu)化配置閑置社會(huì)資金，促進(jìn)金融創(chuàng)新和企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)揮著重要作用。目前我國(guó)私募股權(quán)投資基金的募集、設(shè)立、投資和退出這四項(xiàng)都有著或多或少的法規(guī)頒布，但是對(duì)于私募股權(quán)投資基金的健康發(fā)展的需要是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別在對(duì)于退出這項(xiàng)的法規(guī)中，雖然一些發(fā)達(dá)地區(qū)明確制定屬于自己地區(qū)的退出渠道，但是對(duì)于相當(dāng)一大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)，退出渠道根本不明確，甚至有的地區(qū)存在著相當(dāng)大的漏洞。因此，全國(guó)各地更需要在政策法規(guī)上對(duì)私募股權(quán)投資基金募集;私募股權(quán)投資基金設(shè)立;私募股權(quán)投資基金投資和私募股權(quán)投資基金退出這四個(gè)方面進(jìn)行完善和規(guī)范。