公共政策類相關論文
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公共政策的本質是個人偏好與集體選擇的制度安排。公共政策是現(xiàn)代生活的重要政治成果，是公共意志和理性選擇的產出。下文是學習啦小編為大家搜集整理的關于公共政策類相關論文下載的內容，歡迎大家閱讀參考!
公共政策類相關論文下載篇1
淺析和諧社會語境中的公共服務體系建設
論文摘要：完備的公共服務體系是和諧社會的有機組成部分，它的建立之于和諧社會的構建意義重大，是構建社會主義和諧社會的基礎與先決條件。公共服務體系的建立既要充分考慮我國基本國情，正確把握其基本特征，又要科學設定建設路徑。唯有如此，公共服務體系的建設才能積極穩(wěn)妥地推進，和諧社會的構建才能得以最終實現(xiàn)。
論文關鍵詞：和諧社會;公共服務;體制創(chuàng)新
社會主義和諧社會既是黨的1項重大理論創(chuàng)新成果，也是當前社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。從理論到實踐，它都開創(chuàng)了中國特色社會主義事業(yè)的新境界。新境界必有新要求，要落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會，1個重要的方面就是必須加快政府職能轉變，建設完備的社會主義公共服務體系，以消除社會公共需求日益增長與當前社會公共服務提供不足的矛盾，緩解社會不同利益群體的緊張關系。
1、完備的公共服務體系是構建社會主義和諧社會的基礎與先決條件
改革開放30年來，我國已經在各方面取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會市場化進程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主體，形成了多元化的利益格局，但也帶來了新的不同利益主體之間的利益矛盾，國內各種利益矛盾出現(xiàn)了前所未有的復雜局面，伴生出了諸多的社會問題。比如，社會需求的某些方面仍然處于嚴重的失衡狀態(tài)，社會貧困問題雖有所緩解但仍然嚴峻，收入分配差距不斷擴大，社會保障體系建設明顯滯后，大量的社會穩(wěn)定與公共安全問題、失業(yè)問題、教育問題、環(huán)保問題等日趨突出。諸如此類的社會不和諧問題猶如病灶1般侵入并損害了我國社會機體，給我國社會主義和諧社會的建構造成了巨大的壓力。
深入分析上述這些侵害我國社會機體的因素，筆者認為，這些不和諧因素歸根結底都是公共服務供給不足、公共服務體系不完備所致。溫家寶曾經指出：“提供公共產品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。”這不僅給“公共服務”下了1個權威性定義，而且深刻地闡述了公共服務體系在經濟社會發(fā)展中的作用。的確，在新形勢下，我國公共需求呈現(xiàn)出增長迅速、主體多元化、結構復雜化、需求多樣化的特點，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結構正逐步由消費型向發(fā)展型升級。
具體而言，公共需求全面、快速增長主要表現(xiàn)如下：1是公共需求以超常的速度增長。近幾年我國城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重相當于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。2是公共需求主體快速擴大，廣大農民和城鎮(zhèn)中低收入者逐步成為公共需求的主體。3是公共需求的結構變化迅速，除了義務教育和公共醫(yī)療，對公共安全、環(huán)境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關注的焦點。
由于1方面是公共需求迅速增長，另1方面則公共服務供給不足，公共服務需求旺盛與供給不足的矛盾使得我國公共服務體系面臨著巨大的社會壓力，甚至已經成為我國突出的社會矛盾。這個社會矛盾不解決，公共服務體系不完善，和諧社會的建構就無從談起。因此，從1定意義上說，建設完備的公共服務體系就是當前我國社會主義和諧社會構建的基礎與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務體系，才能實現(xiàn)社會公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性的發(fā)展。
2、公共服務體系建設必須1切從社會主義初級階段的特殊國情出發(fā)
我國正處于社會主義初級階段，這是我國相當長時期內所要面臨的1大基本國情。我國各項事業(yè)的發(fā)展都要受基本國情的制約，和諧社會的發(fā)展程度同樣要受制于此。也就是說，當前我國所要建構的和諧社會，是1種社會主義初級階段條件下的和諧社會，否則，這種和諧社會就只能是空中樓閣。我們黨也正是基于社會主義初級階段及其發(fā)展狀況，提出了到2020年我國構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務。這九大目標包含了我國民主法治、人民生活、公共服務、道德文化、社會創(chuàng)新、環(huán)境保護、社會管理等涉及政治、經濟、文化與社會全方位的內容，為我國在社會主義初級階段條件下的1定時期內建構社會主義和諧社會指明了方向。
同理，完備的公共服務體系建設同樣不能脫離社會主義初級階段這1現(xiàn)實。也就是說，1方面，我們的最終目標是建立1個適應和諧社會需要的完備的公共服務體系，但在體系建立過程中我們還要充分考慮我國的基本國情。公共服務體系建設是要有條件的、分步驟的。那種脫離現(xiàn)實國情、好高騖遠式的盲目建設難免要遭致失敗。我國仍是1個發(fā)展中大國，在當前條件下，建立符合社會主義初級階段的公共服務體系的基本目標是提供基本而有保障的公共產品。國外正反兩方面的經驗表明，公共服務體系建設滯后，就會嚴重阻礙經濟社會的發(fā)展;公共服務體系完備，就能安全地度過經濟社會發(fā)展的危險期。唐鐵漢等人的研究表明，依據國外經驗，公共服務體系的建設可分為3個基本階段：
1是人均GDP處于1000美元左右的階段。在該階段，必須全面完善公共服務制度，否則，將導致經濟發(fā)展的中斷與停滯。
2是人均GDP處于1000～8000美元的社會經濟增長階段。這是以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協(xié)調發(fā)展的階段，需要注意全面、系統(tǒng)地完善公共服務職能，堅持教育、科技優(yōu)先增長，強化公共基礎設施建設，適度控制社會福利的增長水平。
3是人均GDP達到8000美元左右、開始進入高收入國家行列的階段。這是以提高生活質量為主的發(fā)展階段，要注意穩(wěn)定社會保障支出占GDP的比重和政府財政支出占GDP的比重，控制社會福利的過快增長。在該階段，要注意控制公共服務的數(shù)量、提高公共服務的質量。當前我國正處在人均GDP從1000美元向3000美元邁進的關鍵發(fā)展階段，比較國外經驗而言，當前我國公共服務體系建設應該說僅僅處在第1階段(即“必須全面完善公共服務制度”的階段)向第2階段(即“以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協(xié)調發(fā)展”的階段)過渡時期。
3、構建社會主義和諧社會。完善公共服務體系建設路徑
1般說來，公共服務體系主要是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標的1系列制度安排，這些制度安排主要表現(xiàn)為政府主導、社會參與與體制創(chuàng)新。
1 政府主導。有學者指出，公共服務主要是指由法律授權的政府、以及非政府公共組織和有關工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能，其中，政府是責無旁貸的主導者。這種政府主導的特質，首先表現(xiàn)為政府是公共服務的最主要的提供者。由于政府的公共性質，政府的主要職能之1就是公共服務。為了滿足日益增長的公共需求，政府必須加強公用基礎設施、公共文化設施、公共衛(wèi)生設施、公共教育設施等方面
的建設，積極發(fā)展義務教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)，建立健全社會保障體系，維護社會治安和國防安全，加大環(huán)境保護力度。 政府主導的特征還表現(xiàn)為政府責無旁貸地成了公共服務體系建設的核心。政府根據國情和本區(qū)域內的人口資源和財政能力來確定公共服務的總體目標、水平、策略、原則等方向性的框架，并經同級權力部門機構批準實施。從公共服務過程來看，無論從目標設定到組織設計再到公共服務的機理運作，還是最終輸出公共產品到收集社會反饋再到修正輸入，政府始終是其中的主導者。換言之，政府是公共服務制度的設計者、實施者與維護者。公共服務體系全面不全面、完整不完整，歸根結底取決于政府意愿與政府能力。
2 社會參與。和諧社會中的公共服務體系建設，是1個社會公眾、政府以及其他各種公共服務供給者之間互動的過程。首先，公共服務體系建設要有公共服務需求信息與持續(xù)不斷的支持。這不僅需要政府設置暢通的公共需求的表達渠道，而且更需要社會公眾需求表達的積極參與。社會公眾是公共服務的直接消費者，因而在公共服務的需求等方面最有發(fā)言權。如平新喬、趙俊超在浙江省慈溪市對外來務工人員和當?shù)鼐用褡髁?項公共服務需求調查，并對公共服務需求事項作了1個排序。結果表明，解決戶口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各種社會保險、最低生活保障和困難補助、治安、衛(wèi)生及其他。
該項調研客觀真實地反映了我國某部分人群的社會需求。我國不同地區(qū)、不同社會階層的人群對于公共服務需求是不1樣的，因此有必要建立暢通的公共需求表達機制，以真實客觀地反映來自各個地區(qū)各個階層的心聲。當前全國各地的獻計獻策行動即是1個很好的佐證。因此，不了解民意、不集中民智，政府就會在公共服務供給上失去方向。
不僅如此，社會公眾的合法性支持與資源性支持無疑是完備的公共服務體系建設所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事業(yè)的發(fā)展方面，美國的慈善捐助每年達6000多億美元，相當于 GDP的9%;我國香港地區(qū)的慈善捐助每年也達60億港元。我國內地目前每年僅有10多億元，只相當于GDP的0.01%。因此有必要通過制定優(yōu)惠政策，增加慈善捐助，擴大第3次分配的規(guī)模，這樣既可彌補國家用于社會事業(yè)發(fā)展的財政資金的不足，又有利于縮小貧富差距。
應該說，政府不是唯1 的公共服務供給者，私人部門和第3部門也要加入到公共服務供給的主體當中來。美國學者奧斯特羅姆等人認為，在治理公共事務方面，政府和市場不是包治百病的良藥，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理論突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場兩種秩序的2元思維，公民通過參與自主治理公共事務，改進公共服務。在傳統(tǒng)意義上，私人部門主要提供私人產品和服務，私人部門不得進入公共物品的生產和提供領域;而公共服務的市場化則打破了這種傳統(tǒng)的公私界限，私人部門的力量逐漸滲透到公共領域，在某種程度上改變著私人部門的角色和性質。它不僅使自己獲得了相應的利潤回報，而且優(yōu)化了社會資源的配置，提供了大量的公共產品與服務，從而分擔了政府的責任，改進了公共服務的供給質量和供給能力。第3部門以自身的非功利性目的或客觀的公益性后果，以社會的自組織、自規(guī)則和自治理方式，或者以政府授權的行動方式，或者以跨國行動的方式，或者同政府或私人部門共同采取行動的方式，為社會提供局部性或專項性公共服務。
3 體制創(chuàng)新。完備的公共服務體系建設不能缺少體制創(chuàng)新。這種體制創(chuàng)新首先表現(xiàn)在如前所述的公共服務供給主體多元化上。主體多元化良性造成了公共產品的生產市場化、效益化與社會化，并繼而間接帶來了這樣1種前景可觀的后果：政府可以逐步退出公共產品的直接供給，且依據公共產品的不同種類，政府退出的程度也有所區(qū)別。
其次則表現(xiàn)在公共服務提供方式的多樣化上。政府職能外包理論表明，政府履行行政職能可借鑒經濟部門有效的管理方式，用市場手段代替行政手段。利用招標、承包、租賃、委托、代理、拍賣等方式實現(xiàn)政府職能的對外轉移，通過市場化手段來提供公共產品與服務。這樣，政府通過職能外包降低了公共服務交易成本，實現(xiàn)了政府職能的有效轉變，甚至精簡了政府機構。近些年來，我國政府結合中國具體國情，大膽地借鑒了國外先進管理思想與方法，進行了公共服務提供方式的創(chuàng)新。比如，在我國公共事業(yè)市場化改革過程當中，政府就已經借鑒并摸索出了許多有益的方法，如BOT模式、合資模式、直接購并、純民營模式、TOT模式以及PPP模式等等。
最后，體制創(chuàng)新表現(xiàn)在公共服務評估與監(jiān)管體制創(chuàng)新上。檢驗公共服務體系向社會成員提供的公共產品的效果如何，需要公共服務評估與監(jiān)管體制。公共服務評估與監(jiān)管體制應該具備較強的社會開放性，可以通過1系列諸如制定居民公共服務評估卡監(jiān)督制度、建立公共服務問責制、設立公共服務問題處理辦公室與投訴電話以及新聞媒體公開曝光等方式來評估并監(jiān)督公共服務質量，也可以通過消費者的公共服務自主選擇、行業(yè)內部的自律性監(jiān)督、競爭者間的牽制性監(jiān)督以及政府自上而下的管制性監(jiān)督來評估和監(jiān)督公共服務的公平性與有效性。
總之，完備的公共服務體系是和諧社會的有機組成部分，它的建立之于和諧社會的構建意義重大。但是，公共服務體系的建立既要充分考慮我國基本國情，又要牢固確立其基本原則，既要正確把握其基本特征，又要科學設定建設路徑。唯有如此，公共服務體系的建立才能積極穩(wěn)妥地推進，和諧社會的構建才能得以實現(xiàn)。
公共政策類相關論文下載篇2
談網絡民主在公共政策中的價值定位
摘要:由于公共政策關涉網民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行方面，經常會出現(xiàn)一些熱點話題，引發(fā)網民的強烈關注，從而形成網絡公共輿論，對公共政策過程產生一定的影響。鑒于傳統(tǒng)公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網時代，網絡民主就應當扮演更為積極的角色，以實現(xiàn)對公共政策合法性的有效提升。在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網廣泛傳播的特性，拓展民意表達的途徑，降低參政議政的成本?；ヂ?lián)網作為網絡民意表達的重要形式，有著其正面效應。但是，互聯(lián)網本身對技術的依賴，也可能會導致它對民意表達的阻礙。因此，網絡民主應是一種對傳統(tǒng)民意表達途徑的重要補充，而不是簡單的替代。
關鍵詞:網絡民主;公共政策;價值定位;電子政務
改革開放以來，隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，中國社會的利益結構日益多元，基于不同利益基礎之上的博弈與沖突也顯著增多。要實現(xiàn)社會和諧，代表不同利益的民意訴求就需要尋求合適的表達途徑。也正是從這個意義上可以說，有序的民意表達就是社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“減震器”。[1]在我國現(xiàn)行的制度安排中，人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、人民信訪制度、價格聽證制度等制度安排無疑可以起到征集民意的作用。但是，隨著互聯(lián)網時代的到來，傳統(tǒng)的民意征集途徑就顯得過于單一了。由于網絡載體具有傳播迅捷、互動性強、傳播廣、公開透明、表達自由等特征，網民更加青睞采取網絡途徑來表達意愿，以至于出現(xiàn)了“上訪不如上網”的說法。盡管網絡民主作為一種民意表達的途徑不能完全取代傳統(tǒng)的民意表達方式，但是需要引起我們的高度關注———至少，應當把網絡民主作為一種重要的補充，與傳統(tǒng)途徑一道構成連接政府與社會的紐帶和橋梁。由于公共政策往往關涉網民的切身利益，在公共政策制定和執(zhí)行時經常會出現(xiàn)一些熱點話題引發(fā)網民的強烈關注，從而形成網絡公共輿論，并對公共政策過程產生一定的影響。那么，如何看待公共政策過程中的網絡民主?換言之，網絡民主應當在公共政策制定和執(zhí)行中扮演何種角色?發(fā)揮何種作用?又存在哪些問題?如何更好地推動公共政策過程中的網絡民主?上述問題構成了本文關注的主要內容。
一、作為民意表達形式的網絡民主
民主是公共生活的一種重要表現(xiàn)形式，沒有公共生活，民主無從談起。傳統(tǒng)的民主是與人際交往聯(lián)系在一起的，而網絡則將這種實體的人際交往變成了虛擬的形式。就互聯(lián)網的本質而言，它是一種借助高新技術而實現(xiàn)信息傳播的手段。民主的實現(xiàn)過程需要人際互動，網絡中虛擬的公共生活場域(比如論壇、微博、微信等)借助虛擬的信息交流而實現(xiàn)人際互動。“政治傳播會通過影響人們對于特定事件的認識和態(tài)度、塑造人們的價值觀而進一步影響人們的政治參與行為，而報刊、廣播電視以及電子郵件、手機、網站、博客等新媒體都是政治傳播的重要載體。”[2]因此，從政治傳播的意義上講，網絡民主與傳統(tǒng)民主并沒有本質區(qū)別。
公共政策關乎社會公共利益，那么網絡民主又是如何實現(xiàn)民意的有效表達，聚合政策訴求，開展政策辯論的呢?在回答這些問題之前，需要對網絡民主的技術基礎、運行特征和正負功能進行剖析，從動態(tài)和整體的角度去把握網絡民主在公共政策過程中的價值定位。
網絡民主是借助互聯(lián)網平臺和信息技術進行的。這里的互聯(lián)網平臺是一個廣義的概念，包括接入互聯(lián)網的個人計算機(PC)，也包括手機、平板電腦以及具有上網功能的電視等設備。從民意表達的具體途徑來看，網絡民主的表達渠道也是多元的，既有政府門戶網站，也有論壇、貼吧、聊天室，還有博客、微博、微信、QQ空間、個人網站、電子郵件等。這些表達途徑各具特色。一旦出現(xiàn)重大的公共政策問題，網絡民意就會借助上述途徑推展開來，特別是借助自媒體幾何級數(shù)的人際傳播效應，迅速形成網絡公共輿論，對公共政策主體、各利益相關方和社會公眾產生重要影響。鑒于網絡技術基礎和運行特征的差異，各種網絡表達途徑在信息傳播的深度和廣度、網絡輿論的影響范圍等方面也存在不同。具體而言，政府門戶網站是政府信息公開的重要途徑。由于其官方性，信息發(fā)布具有較高的權威。
網民通過政府門戶網站反映問題、表達訴求也更為直接。但是，政府門戶網站能否真正匯集民意，這取決于網站管理者是否具有責任意識。如果網絡只是一種“形象工程”，網頁內容長期不更新，或者對網絡的意見不聞不問或答非所問，網民也就失去了在政府門戶網站表達意見的熱情。總體來看，出于某些特殊考慮，一些地方政府利用網絡發(fā)布信息時往往存在著信息發(fā)布不及時、對公眾意見回應性不夠、刻意隱瞞一些敏感信息等問題。其結果，一方面挫傷了網民通過官方途徑表達訴求的積極性，另一方面還嚴重影響了政府網站及其他官方信息發(fā)布平臺的公信力和權威性。影響比較大的非官方民意表達途徑主要是隨著移動互聯(lián)技術的發(fā)展而興起的自媒體，包括微博、微信、飛信、易信、QQ等。這些自媒體主要借助智能手機的APP(應用軟件)，從技術上擺脫了個人計算機(PC)的束縛，從而便于網民隨時隨地表達自己的意見。
從使用者的角度來看，自媒體界面較為友好，不用專門培訓就可以掌握，幾乎不存在技術壁壘，而且沒有人數(shù)限制，這樣，網民可以自由地發(fā)表自己的意見，不同觀點也可以交鋒。除自媒體外，網民意見表達比較活躍的網絡平臺還有公共社區(qū)論壇(如天涯社區(qū)、凱迪社區(qū)和強國論壇等)。網民在公共社區(qū)論壇踴躍發(fā)言，可以對政策主體形成一定的輿論壓力。相對于分散的自媒體，公共社區(qū)論壇在匯集民意方面有較大的優(yōu)勢。
但是，由于論壇參與者的匿名性，民意表達可能趨于偏激。其他民意表達途徑還有新聞時評網站、網絡民意調查、電子投票等。新聞時評網站一方面?zhèn)鞑ス残畔ⅲ兄谙咧黧w與公眾之間信息不對稱的狀況;另一方面通過邀請專家、學者對特定熱點事件評析，還可以起到塑造和引導民意的作用。網絡民意調查和電子投票的特點是進入門檻低、溝通迅速，易于在短時間內匯集民意，是直接民主的網絡表現(xiàn)形式。但是，這要求網民能夠主動參與。如果參與人數(shù)較少，樣本量不夠大，所謂的民意調查結果就令人生疑了。盡管在互聯(lián)網及相關技術的支撐下，民意表達獲得了全新的途徑，網絡民主也因其與草根民主的天然契合性而獲得了迅猛發(fā)展。但是必須正確認識網絡民主的作用。
我們不能患上“技術依賴癥”或“技術崇拜癥”。盡管網絡民主并不是有些人所描述的“烏托邦”或“全民的狂歡”，但網絡民主畢竟是一種虛擬存在，它不能也不應成為公共生活的全部。公共政策過程中的民意表達，除了有網絡民主這種虛擬形式外，還應有實體的參與形式。畢竟，虛擬生活場域中的民意表達更加難以把握和控制?；ヂ?lián)網作為網絡民意表達的重要形式，有著其正面效應。
但是，互聯(lián)網本身對技術的依賴性，也可能會導致它對民意表達的阻礙。首先，網絡信息窄化使得網絡民意表達的深度受限。“兼聽則明，偏聽則暗”，民意的形成必須依賴廣泛、全面的信息。在互聯(lián)網上，網民所接觸的信息并非廣泛、全面的信息，信息的內容、數(shù)量、結構等方面均受到信息提供者(主要是各類網站、搜索引擎、手機媒體商等)的操控。從傳播學的角度來講，網民只是信息的被動受眾。網民與網絡信息提供者之間是一種不對稱的關系。公眾的信息來源被窄化，從而難以保障網絡民意表達的深度。其次，網絡的匿名性容易導致極端民意的產生。
網絡的匿名性使得網絡民主在民意表達層面有了全新的特征，即可能會更趨于保守或更趨于激進。這兩種截然相反的現(xiàn)象，在網絡民主中均有所體現(xiàn)。就前者而言，網絡中過量的信息可能會使重要的公共問題失去被關注的機會，從而導致某些“消極網民”沉溺于一些碎片化的“垃圾信息”中，而不去關注那些值得關注的公共問題。在需要他們表達意見時，他們很自然地選擇對現(xiàn)狀的認同。就后者而言，由于缺少公共輿論的制約機制，以及網絡中人際交往的范圍擴展至陌生人，網民在表達意見時，可能會“肆無忌憚”，以至于在某些網絡輿論中充斥戾氣。
最后，數(shù)字鴻溝使得民意的代表性受限。盡管互聯(lián)網技術的門檻并不高，但是一些高齡人士、低收入者、文化水平較低者以及殘障人士很難自如地運用網絡來表達自己的意見。網絡上意見表達較為活躍的群體主要是青年網民、受過一定教育、有能力和習慣于使用互聯(lián)網的人。這樣，網絡民意的代表性就受到很大局限。不僅如此，網民之間也存在表達機會不平等的現(xiàn)象。有些人由于更加熟悉信息技術或壟斷信息資源，從而成為“信息精英”，其他眾多網民其實只是作為“分母”的“粉絲”，他們在意見表達方面并沒有太大的影響力，很可能會趨于盲從。這一現(xiàn)象在自媒體時代尤為突出。一些網絡“大V”的微博或微信公眾號“粉絲”動輒成千上萬，甚至上千萬，他們很自然成為信息傳播中的“把關人”或意見領袖。如果“大V”的意見有失偏頗，就會在相當大程度上對眾多網民產生誤導。即使有一些網民要發(fā)表不同的意見，他們的意見也很可能會被淹沒在“大V”的影響力之中。
二、網絡民主對公共政策合法性的提升
公共政策是對社會利益的權威性分配。我國當前正處于社會轉型期，社會利益日益多元化，各種社會矛盾呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，這些方面均考驗著公共政策的合法性問題。如果公共政策不被社會公眾所認可，不但會降低公共政策作為社會治理工具的效用，而且會直接或間接損害政府公信力，嚴重的會導致政府與民眾的尖銳對立。近年來，一些地方出現(xiàn)的群體性事件有一些與公共政策合法性問題不無關系。從政治學的角度來看，公共政策也是一種政治行為，因而也存在著合法性問題。
公共政策的合法性是指公共政策能夠被社會公眾所認可、支持、遵照和執(zhí)行。[3]當然，也可以從法律的意義上來界定公共政策的合法性問題，即公共政策的制定和執(zhí)行必須合乎法律的基本要求，不能違背法律的基本精神和根本原則。這個意義上的公共政策合法性，也可以稱為合法律性。公共政策合法性具體包含公共政策主體的合法性、公共政策內容的合法性以及公共政策程序的合法性三個方面。公共政策主體的合法性是指公共政策的制定主體必須是合法的機構或組織。
導致公共政策主體合法性危機的第一個原因主要是公共政策主體權威的衰減。公共政策主體必須由憲法和組織法來嚴格限定，這是公共政策合法性的根本保障。在公共政策實踐中，有些公共政策主體沒有嚴格遵循依法治國的根本原則，超越其職權范圍，不作為或亂作為，甚至置公共利益于不顧，部門利益或地方利益至上，在此原則指導下的公共政策自然會失去公眾的認同，甚至有些與法律相悖，公共政策的合法性危機由此而產生。導致公共政策主體合法性危機的第二個原因是公民參與的不足。公民參與是公民意見表達的重要形式，為公共政策提供了合法性來源，同時也是政治民主的重要體現(xiàn)。
在公共政策過程中，公民參與已成為世界性的主導性趨勢。如果缺乏公民參與，公眾對公共政策的認同就無從談起。公民參與公共政策過程，可以增強公民的主體意識，減少在政策執(zhí)行中可能產生的阻礙因素。公共政策內容的合法性是指公共政策的具體內容要符合最廣大人民的根本利益，得到最廣大人民的認可，并符合政治、法律和道德的要求。價值取向的偏差是導致公共政策內容的合法性危機的重要原因。在科學發(fā)展觀的指導下，公共政策必須體現(xiàn)以人為本的根本原則。發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展的成果應當為人民所共享。
如果公共政策背離了以人為本的要求，而唯GDP馬首是瞻，就有可能造成社會環(huán)境、自然環(huán)境的惡化。一些地方在制定公共政策時，被資本“綁架”，公共權力異化為謀取某些集團利益的工具，公共政策的“公共性”無以保障。自然，這種公共政策雖有“公共”之名，而無“公共”之實，人民對此嗤之以鼻，公共政策也就失去了其合法性基礎。另一方面，盡管公共政策在制定的環(huán)節(jié)具有合法性，但是由于執(zhí)行、監(jiān)督不力，也會造成公共政策內容的合法性危機。這種情況就是人們通俗所說的“經是好經，讓歪嘴和尚念壞了”。當前，公共政策執(zhí)行過程中存在的問題主要有:(1)實行政策替換;(2)選擇政策執(zhí)行;(3)拒不執(zhí)行或象征性執(zhí)行;(4)曲解上級政策并出臺土政策附加執(zhí)行。以義務教育收費為例，雖然教育部已多次出臺有關禁止收取擇校費的文件，但是，一些地方學校置若罔聞，我行我素。
對于基層群眾來說，就會對公共政策的內容產生懷疑，對政府產生不信任感。公共政策程序的合法性是指公共政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)均應符合法定的程序。程序是一種規(guī)則，是對過程公正的保障。為了實現(xiàn)“程序正義”，確保公共政策程序的合法性，許多國家都制定了相關的法律、法規(guī)來專門規(guī)范公共政策的決策程序。在2015年全國“兩會”期間，《立法法》修改中關于稅率法定的規(guī)定，即為一例。遵守決策程序，就能夠防范公共政策主體在行使決策權時任性、胡為，從而更好地維護公共利益。但是，當堅守決策程序有可能導致公共政策主體利益受損時，在“理性經濟人”動機的驅使下，如果缺少必要的監(jiān)督制約機制，決策程序就有可能被突破。比如決策中的“暗箱操縱”、“蘿卜招聘”等現(xiàn)象，必然會削弱公共政策的合法性，從而造成公共政策程序的合法性危機。“陽光是最好的防腐劑”。《政府信息公開條例》要求公共政策主體必須承擔政務公開的義務。要及時公開政策的內容和程序，保障公眾的知情權，這也是現(xiàn)代民主政治的必然要求。只有公眾充分地了解相關信息，才能實現(xiàn)對公共政策過程的有效監(jiān)督和對公共事務的主動參與。
公共政策的合法性是由公民來判定的。鑒于傳統(tǒng)的公共政策過程存在著諸多合法性問題，在互聯(lián)網時代，網絡民主就應當扮演更為積極的角色，以實現(xiàn)對公共政策合法性的有效提升。首先，網絡民主可以擴大公眾參與程度，從而有助于增強公共政策主體的權威。權威接受理論認為，權威首先來自認可與認同。“公民參與可以促進決策的有效性，并會帶來決策的有效信息增多、決策質量提高、公民對決策的接受程度提高、公共部門服務的效率和效益提高、減輕人們對政府機構的批評等諸多好處。更加有力的公民參與促進了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎。”[4](P153)憲法賦予了公民對公共事務的知情權、參與權和監(jiān)督權。公共政策過程涉及公共政策問題的確定、政策方案的設計與選擇、公共政策的執(zhí)行與評估，毫無疑問，公共政策是一種典型的公共事務。網絡民主使得公民的上述權利得以充分實現(xiàn)。
公民在網絡上可以與公共政策主體直接對話，從而提高民意在公共政策制定中的分量，夯實公共政策合法性的民意基礎，增強公共政策主體的公信力，化解公共政策主體的合法性危機。其次，網絡民主在實體公共話語空間的基礎上建構起了虛擬話語公共空間，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)民意表達途徑的延伸，有助于增進公共政策內容的合法性。
公共話語空間源自哈貝馬斯所提出的公共領域理論。哈貝馬斯認為，公共領域是介于國家與社會之間的一個領域，在這個領域中，平等的參與者通過相互對話，公共意見得以形成。公共話語空間本質上就是為人們提供的自由對話與平等交流的公共平臺，是公民運用話語權實現(xiàn)政治參與的活動空間。在這個平臺上，人們可以自由發(fā)表言論、傳播信息，討論公共事務，以達到溝通上下、促進社會和諧的目的。在當下中國，網絡媒體、網絡社區(qū)和網絡論壇等迅速發(fā)展，形成了開放、平等、互動的虛擬公共話語空間，為網絡民主提供了基礎條件和技術支持。
網絡民意是現(xiàn)實的映射，回顧近年來的一些重大事件，均在實體與虛擬兩個平臺上同時展現(xiàn)，二者相互作用、相互促進，對事件的走向產生重大影響。許多政府網站所開設的論壇已經成為政府與民眾溝通的重要途徑，也是網絡民主條件下增進公共政策內容合法性的重要形式。最后，網絡民主的開放性、互動性和直接性有助于在程序層面上提升公共政策的合法性。與實體的對話平臺相比，網絡公共論壇是一個開放的空間，對于進入者沒有身份、收入、年齡、性別等方面的限制。民主的發(fā)展趨勢是一個逐步開放的過程，從技術層面來講，網絡民主能夠實現(xiàn)無差別的平等。特別是網絡本身具有的匿名性，可以消除權威對于其他人的影響，網民可以自由地表達自己的意見。
互聯(lián)網信息傳播方式是一種網絡式多向溝通，互動性是這種溝通的典型特征。網民借助多種技術載體就公共政策問題發(fā)表自己的意見，營造了政策辯論的公共場域，為政府與民眾之間、不同利益主體之間，形成了實時互動的態(tài)勢。傳統(tǒng)的民意征集方式往往是借助政府層級信息傳遞來實現(xiàn)的，這種信息溝通方式是信息技術和管理技術局限的無奈產物。間接溝通的弊端是易出現(xiàn)信息過濾和信息扭曲，即所謂“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務院”現(xiàn)象。在互聯(lián)網條件下，網民可以直接向政府表達自己的意見，無須層層轉達。這樣，公共政策主體可以迅速、直接地了解政治、經濟、社會等方面的真實情況，也可以借助網絡實現(xiàn)政務公開，以增強公共政策的透明性，確保公共政策符合程序公正的基本要求，進而大大提升公共政策程序的合法性。
三、網絡民主在公共政策過程中的功能
作為一種虛擬的公共領域，互聯(lián)網不僅是一個政治的空間，也是一個社會的空間。社會的組成元素是紛繁多樣的，網民在互聯(lián)網上并非單向度的“政治人”，而是一個復雜的“社會人”。從網民利用互聯(lián)網的動機來看，民意表達、參政議政只是其中的一個方面。隨著互聯(lián)網技術、多媒體技術、移動互聯(lián)技術(3G、4G)的發(fā)展，互聯(lián)網的內容日益豐富，互聯(lián)網本身的娛樂功能已經成為網民的首選。因此，姑且不考慮上文提及的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象，僅就網民而言，也有相當大比例的人關注娛樂事件甚于公共問題。這種現(xiàn)象實則是作為網民的公民對政治生活的逃離。
從遠期來看，當然需要培育網民的公共精神和公民意識。從近期來看，則需要正確認識網絡民主在公共政策過程中的功能定位:即網絡民主只能是公共政策過程中民意表達途徑的有效補充，而非全部。為了實現(xiàn)網絡民主的這種功能定位，扮演好網絡民主對民意表達和民意征集“拾遺補缺”的角色，就需要充分發(fā)揮互聯(lián)網作為民意表達技術載體的正面作用，彌補現(xiàn)實世界中民意表達途徑的缺陷和不足，使得公共政策問題能夠實現(xiàn)虛擬與真實的無縫連接，即網上與網下的討論相結合，擴展公共政策主體獲取社情民意的信息來源，從而在制定和執(zhí)行公共政策過程中強化政策的民意基礎，減少執(zhí)行阻力及其他不和諧因素，并最終實現(xiàn)合作型社會治理。在公共政策過程中，要充分利用互聯(lián)網廣泛傳播的特性，拓展民意表達的途徑，降低參政議政的成本。
在我國的政治制度安排中，人民當家作主有充分的保障。這主要體現(xiàn)為人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、人民群眾來信來訪制度等。具體就公共政策過程而言，涉及民生的公共物品或公共服務價格調整還有聽證會制度。這些制度既是民意表達的重要途徑，也是公共政策主體征集民意的重要信息來源。但是，不得不承認，這些民意表達途徑都存在這樣或那樣的問題。比如，人民代表大會制度除縣、鄉(xiāng)人大代表由選民直接選舉產生，全國人大代表、省級人大代表、市級人大代表均是由下一級人民代表大會選舉產生的。
即便是由選民直接選舉產生的縣、鄉(xiāng)人大代表也由于選民人數(shù)眾多而無法做到與選民的逐一直接溝通。政協(xié)委員雖不是由選舉產生，但也與人大代表相類似，難以與群眾逐一直接接觸。姑且不論這些參會代表的代表性如何，對于其他沒有參會的廣大群眾來說，如果僅僅憑借傳統(tǒng)的媒體了解聽證會的內容，基本上是難以做到有效參與的。對于上述傳統(tǒng)民意表達途徑的缺陷，可以借助互聯(lián)網進行彌補。比如，有些人大代表、政協(xié)委員或政府官員開通了個人博客、微博或微信公眾號，這是非常重要的聯(lián)系群眾的手段。信訪部門開通了網上信訪，大大方便了群眾，減少了上訪所造成的時間和金錢的耗費。對于聽證會來說，可以先在網絡上廣泛征集民意，形成方案后付諸網上投票，最后在實體的聽證會環(huán)節(jié)再對幾個支持率較高的方案進行聽證和辯論。這樣，最終被選擇的方案就有了廣泛的民意基礎。
公共政策過程是一個有機統(tǒng)一的整體，按時間序列和先后次序可劃分為公共政策訴求、公共政策制定和公共政策實施三個基本階段。在這三個階段，網絡民主均可以發(fā)揮其作為民意表達途徑的補充作用。公共政策訴求是公共政策問題的形成過程。社會治理中存在各種社會問題，有一類社會問題關乎社會公共利益而被稱為公共問題。但并非所有的公共問題都可以被稱為公共政策問題。只有那些已經浮現(xiàn)并引起公共政策主體關注而被列入議事日程的公共問題才能稱為公共政策問題。在公共政策訴求階段，互聯(lián)網可以發(fā)揮獨特的民意表達作用，從而彌補傳統(tǒng)民意表達途徑在公共政策問題建構方面的缺陷。
政府需要通過公共政策來解決的公共問題繁多，但囿于人力、物力、財力、時間等諸方面資源的限制，必須對公共問題排出輕重緩急。要使某類公共問題轉化為公共政策問題并在政策議程中位居前列，就需要進行充分的討論，從而制定出合乎民意的公共政策。傳統(tǒng)的征集民意的方式是自下而上的線性方式，存在民意表達不足的缺陷，制定出來的公共政策也很難保證能夠滿足廣大群眾的要求。而在互聯(lián)網上，民意表達是發(fā)散的網絡方式，信息傳播迅速而廣泛，互動性更強，參與主體更加多元，網民可以及時感知公共問題并暢所欲言，公共政策主體則可以全面了解民意從而迅速、精準地把握公共政策問題。公共政策制定是公共政策過程的核心階段。
這一階段要求公共政策主體在對公共政策問題進行深入、細致分析的基礎上做好方案設計、方案抉擇和政策合法化等工作。在設計方案之前必須對公共政策問題進行詳盡分析，在此基礎上確定要解決問題的目的，即希望通過公共政策的實施達到的社會效果。在這一環(huán)節(jié)，必須充分發(fā)揚民主。通過互聯(lián)網來征集各方面的意見，可以對公共政策問題的表現(xiàn)、成因與對策等諸方面有清晰的了解。鑒于公共政策就是對公共利益的權威性安排，而公眾是公共利益的實際享有者，因此，對公共政策問題的分析不能采取“閉門造車”的辦法。方案設計過程可以本著“大膽假設，小心求證”的原則和“先粗后細，先輪廓后細節(jié)”的步驟進行。方案設計應盡可能考慮到公共政策各相關方的利益，同時應具有可行性。方案設計盡管要強調科學性，即應發(fā)揮專家的作用，但并不意味著公眾沒有發(fā)言權。
特別是在關涉切身利益的情況下，往往最有發(fā)言權的恰恰是公眾。傳統(tǒng)的意見征集方式可能較為費時、費力，而網絡民主則化解了這方面的難題。方案抉擇是公共政策制定的關鍵環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的公共政策過程，方案抉擇者是具有相對高的政治權力地位的政府官員或者是代表人民行使政治權力的人民代表。在這些途徑中，毫無疑問，網絡民意是較為重要的方面。政策合法化即公共政策主體使得經抉擇的政策方案獲得合法地位和法定效力的過程。
政策宣示或公布是政策合法化的重要步驟。政策法律化是政策合法化的一種特殊形式。但是，無論是以規(guī)范性文件方式還是以法律形式來實現(xiàn)政策合法化，均需要向社會公開。政策宣示或公布的傳統(tǒng)方式是報紙、廣播、電視等，在互聯(lián)網時代，政府官方網站或政府官方微信、政府官方微博等方式因效率更高、受眾更廣、互動性強等特征而獲得了社會的廣泛認可。公共政策實施是政策方案最終落實并取得效果的實質性階段。
這一階段具體分為政策執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)控、政策評估、政策修正及再決策等環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行是運用已經制定好的公共政策，組織人力、物力、財力等各種資源，解決特定公共政策問題的過程。政策執(zhí)行的前提是做好政策宣傳。只有使公共政策的相關內容家喻戶曉、人人皆知，才能減少公共政策在執(zhí)行中可能產生的阻礙因素?；ヂ?lián)網是政策宣傳的重要途徑，網民也是政策宣傳的重要推動力量。政策執(zhí)行手段除了行政手段、法律手段、經濟手段外，思想教育手段也是非常重要的方面。對于一些涉及國家根本利益、社會整體利益或群眾長遠利益的基本國策的執(zhí)行，由于近期利益或自身利益可能會受到損害，一些群眾難免會產生抵觸情緒。執(zhí)行監(jiān)控的目的是防止執(zhí)行不力和執(zhí)行錯誤以及對執(zhí)行中的偏差進行糾偏。依據監(jiān)控主體的不同，執(zhí)行監(jiān)控可分為內部監(jiān)控和外部監(jiān)控兩種。
在外部監(jiān)控中，社會輿論監(jiān)督是一種重要的形式。隨著互聯(lián)網的發(fā)展，網絡輿論已成為社會輿論的重要組成部分。網絡輿論是一種多主體、全方位的監(jiān)督，應當引起公共政策主體的高度重視。政策評估的目的是對政策優(yōu)劣做出判斷。政策修正是在政策實施中，通過執(zhí)行監(jiān)控和政策評估，發(fā)現(xiàn)政策的缺陷和不足，重新進行調整，以達成政策目標的過程。再決策則是指一項政策執(zhí)行結束后，依據政策評估結果，確定政策目標是否達成，在必要的情況下，出臺并執(zhí)行新的政策以達成政策目標。政策修正和再決策與公共政策的初始階段相類似，政策調整或制定新的政策，均需以公共利益為出發(fā)點。因此，應當把相關情況通過各種途徑公之于眾，廣泛征求民意，網絡民主無疑是非常重要的方面。特別需要指出的是，我們必須對網絡民主在公共政策過程中的功能進行理性定位，不能片面夸大它對傳統(tǒng)民意表達途徑的替代作用。
畢竟，網民并非公民的全部。網絡民主也會出現(xiàn)理性缺失、從眾效應、網絡暴力、起哄心理等負面現(xiàn)象。網絡民主是信息技術與社會制度的整合。技術發(fā)展與制度變遷并非線性的因果關系，而是復雜的相關關系。技術發(fā)展能否促進制度變遷還需要考量其他復雜的因素，而且這種促進過程也是曲折的螺旋式上升的過程，甚至在某些階段，我們可能還會看到技術發(fā)展對制度變遷的阻礙。就網絡民主在公共政策過程中的功能來看，筆者持謹慎的樂觀態(tài)度:即它是一種對傳統(tǒng)民意表達途徑的重要補充，而不是簡單的替代。
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