公共政策類論文范文參考
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公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個(gè)人或特殊階層謀取私利的工具。下文是學(xué)習(xí)啦小編為大家搜集整理的關(guān)于公共政策類論文范文參考的內(nèi)容，歡迎大家閱讀參考!
公共政策類論文范文參考篇1
試談公共政策對地方立法的影響
一、問題整理與分析
一是對公共政策能動(dòng)吸收意識(shí)的欠缺。有的地方立法機(jī)關(guān)認(rèn)為立法和公共政策分屬不同的工作場域，后者主要為黨政機(jī)關(guān)的工作范疇，與立法無涉，不愿對其吸收;有的則對公共政策發(fā)展的現(xiàn)狀和規(guī)律及其與立法的關(guān)系等研究不夠，疏于對其進(jìn)行主動(dòng)吸收。二是對公共政策中顯性或者隱性的“部門利益”破除不力。部分公共政策中存在“部門利益”，既有直接利益——規(guī)定了不當(dāng)甚至不合法的行政權(quán)力，如無法定依據(jù)創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)等，也有間接利益——體現(xiàn)為重行政許可、行政收費(fèi)輕行政監(jiān)管，或者重行政強(qiáng)制、行政處罰輕行政指導(dǎo)、行政服務(wù)。地方立法對公共政策的吸收，因未建立規(guī)范化的立法吸收機(jī)制，致使政府層面的意見征求和利益表達(dá)相對充分，而公民、法人和其他組織等主體層面的利益表達(dá)和意見征集不夠充分，對公共政策中隱藏的“部門利益”破除不力，從而與法治的內(nèi)在要求存在一定的差距。三是對公共政策和地方立法兩種范式的轉(zhuǎn)換機(jī)制缺乏把握。表現(xiàn)為對兩種范式的性質(zhì)、特征、功能和轉(zhuǎn)換的具體機(jī)制，缺乏研究和把握，致使地方立法對公共政策難于吸收或者吸收不充分。
二、地方立法對公共政策的吸收機(jī)制建構(gòu)
地方立法對公共政策的吸收十分必要，但在吸收的過程中又存在諸多問題，亟需建構(gòu)以下四個(gè)方面的吸收機(jī)制予以保障。
(一)能動(dòng)吸收機(jī)制
樹立能動(dòng)吸收的理念?；诮ㄔO(shè)法治國家的時(shí)代驅(qū)動(dòng)，地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把公共政策作為重要的立法資源予以開拓和吸收，使制定的法規(guī)成為行政部門、公民、法人和其他組織等社會(huì)各類利益主體的權(quán)威的行動(dòng)指南。如國家工傷保險(xiǎn)條例規(guī)定了工傷職工經(jīng)治療“傷情穩(wěn)定”后，應(yīng)進(jìn)行工傷等級鑒定，但因?qū)?ldquo;傷情穩(wěn)定”理解不一，致使工傷職工、用人單位和醫(yī)院三方有時(shí)發(fā)生糾紛。廣東省根據(jù)《關(guān)于印發(fā)廣東省職工外傷、職業(yè)病醫(yī)療終結(jié)鑒定標(biāo)準(zhǔn)(2006年)的通知》(粵勞社[2006]155號(hào))等公共政策的實(shí)踐，于2011年制定《廣東省工傷保險(xiǎn)條例》時(shí)，將“醫(yī)療終結(jié)鑒定標(biāo)準(zhǔn)”這一行政制度吸收為有關(guān)具體法律制度，實(shí)現(xiàn)了對上述三方的定分止?fàn)帯＝⒎磻?yīng)—推動(dòng)的聯(lián)動(dòng)裝置。“相對于社會(huì)變遷而言，法既是反應(yīng)裝置又是推動(dòng)裝置;在這兩種功能中，盡管法對社會(huì)的被動(dòng)反應(yīng)得到了更普遍的認(rèn)知，但法對社會(huì)的積極推動(dòng)作用正在逐步加強(qiáng)。”地方立法應(yīng)當(dāng)適時(shí)發(fā)揮規(guī)范、確認(rèn)等順應(yīng)作用，把地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中穩(wěn)定、成熟的公共政策及其執(zhí)行中的有益經(jīng)驗(yàn)予以固化，并在順應(yīng)基礎(chǔ)上增強(qiáng)法律制度設(shè)計(jì)的針對性和前瞻性，彌補(bǔ)成文法滯后性的不足，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，“立法工作應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范人們行為、設(shè)定價(jià)值目標(biāo)去引領(lǐng)實(shí)踐、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展。”因此，地方立法對公共政策的吸收，應(yīng)當(dāng)建立基于反應(yīng)功能的反應(yīng)—推動(dòng)的聯(lián)動(dòng)裝置。
(二)利益衡量機(jī)制
馬克思強(qiáng)調(diào)，人們需要的對象構(gòu)成了他們追求的利益，不同的利益主體相互作用，形成現(xiàn)實(shí)社會(huì)的利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代社會(huì)利益格局深刻變動(dòng)，從其動(dòng)態(tài)視角看，利益沖突是利益關(guān)系的表現(xiàn)形態(tài)。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是調(diào)整和調(diào)和上述種種相互沖突的利益，無論是個(gè)人的利益還是社會(huì)的利益。”社會(huì)上的各種利益經(jīng)由立法成為法律利益，為法律確認(rèn)和保護(hù)，并具有穩(wěn)定性和法定性等特征。因此，建立立法過程的利益衡量機(jī)制十分重要。在借鑒西方政治學(xué)和法學(xué)有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，有學(xué)者將立法過程的利益衡量機(jī)制分為利益表達(dá)和利益整合兩個(gè)階段和兩種機(jī)制。本文在借鑒上述研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合張德江委員長關(guān)于“更好地發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的積極作用”的論述，將立法過程的利益衡量機(jī)制分為利益表達(dá)、利益平衡和利益調(diào)整三個(gè)階段和相應(yīng)的三種機(jī)制：
1.利益表達(dá)機(jī)制立法中的利益表達(dá)機(jī)制，既是各類利益主體對其利益主張的充分表達(dá)和利益博弈的平臺(tái)，也是利益平衡和調(diào)整機(jī)制的前提與基礎(chǔ)。“如果在立法之前所有人的主張都已得到無偏見的考慮，即使最終某一階層的主張從屬于其他階層的主張，該選擇可以從偏見或不公的指責(zé)中解脫出來。”立法中的利益表達(dá)機(jī)制，主要通過以下三個(gè)制度予以實(shí)現(xiàn)：
(1)立法公開制度立法公開包括立法信息、資料和會(huì)議三方面的公開，是專家和公眾參與立法的前提。該制度要求地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、地方性法規(guī)草案及其修改稿、法委的審議報(bào)告等立法文件與資料，有關(guān)立法會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、討論事項(xiàng)及議程等內(nèi)容，以及其他與立法工作有關(guān)的信息，向社會(huì)及時(shí)公布，以保障公眾的立法知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
(2)立法征求意見和反饋說明制度地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)搭建各種利益主體意見充分表達(dá)的平臺(tái)，將立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、地方性法規(guī)草案及其修改稿等，向社會(huì)廣泛征求意見，并及時(shí)整理研究，對是否采納有關(guān)意見及其理由等情況予以說明和反饋。
(3)專家和公眾參與立法制度專家參與立法制度，是指地方立法機(jī)關(guān)打造立法座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)“三會(huì)”等平臺(tái)，充分發(fā)揮立法專家的智力支持作用，保障科學(xué)立法。如2013年5月，廣東省人大會(huì)與五所高校合作建立了五個(gè)具有“產(chǎn)學(xué)研”綜合功能的省級立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，并制定了相應(yīng)的運(yùn)行和管理規(guī)則，是專家參與立法制度的創(chuàng)新與發(fā)展。
公眾參與立法制度，是指地方立法機(jī)關(guān)擴(kuò)大公眾參與立法的范圍和方式，引導(dǎo)公眾有序參與立法工作。包括引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃、計(jì)劃、立項(xiàng)、起草、審議等各個(gè)階段的立法工作，以及立法后評估、法規(guī)清理等后續(xù)立法工作;允許公眾依照規(guī)定旁聽立法會(huì)議;發(fā)揮工青婦、行業(yè)協(xié)會(huì)、消委會(huì)等社會(huì)組織參與立法的作用，增強(qiáng)公眾參與的針對性和組織性;發(fā)掘博客、微博等新媒體的作用，吸引廣泛人群參與立法討論，以收集民意和集中民智。如2013年廣東省人大會(huì)制定立法聽證規(guī)定，特別規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)聽證，探索了聽證的新方式。
2.利益平衡機(jī)制該機(jī)制
由兩個(gè)操作步驟組成：利益厘清。按照利益主體的不同，學(xué)界對利益結(jié)構(gòu)的劃分有“兩元結(jié)構(gòu)”(個(gè)人利益和社會(huì)利益)和“三元結(jié)構(gòu)”(個(gè)人利益、社會(huì)利益和公共利益，或者個(gè)人利益、群體利益和公共利益)兩種主要方式。結(jié)合當(dāng)前國情，本文認(rèn)為，立法中的利益可劃分為個(gè)人利益、群體利益和公共利益。從利益分配的角度看，立法和公共政策均為利益分配機(jī)制，但立法是一種法定和權(quán)威的分配機(jī)制。現(xiàn)代社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化和多元，增加了立法中利益分配的復(fù)雜程度。為此，在利益表達(dá)機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)上，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開展立法調(diào)研等社會(huì)調(diào)查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各類利益主體、利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)，包括厘清個(gè)人利益和公共利益、強(qiáng)勢群體利益和弱勢群體利益等。利益平衡。利益的識(shí)別與厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡則是立法的核心環(huán)節(jié)，其實(shí)質(zhì)是立法中的價(jià)值判斷和利益選擇，其實(shí)現(xiàn)則應(yīng)依據(jù)平衡原則(人權(quán)保障、統(tǒng)籌兼顧和效益最大化)和平衡方法(利益位階、成本效益、利益兼顧和利益傾斜保護(hù)等)。同時(shí)，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益結(jié)構(gòu)等多種因素的制約與影響，“在利益衡量過程中,立法者會(huì)根據(jù)公共政策的指引適時(shí)地廢止一些過時(shí)的利益,確認(rèn)和保障一些新生的利益,合理地調(diào)整利益格局。”
3.利益調(diào)整機(jī)制
法律以權(quán)利和義務(wù)為其獨(dú)特的機(jī)制調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系和人的行為，“權(quán)利以其特有的利益導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制作用于人的行為,義務(wù)以其特有的利益約束和強(qiáng)制功能作用于人的行為,兩者有機(jī)結(jié)合并影響人們的動(dòng)機(jī),引導(dǎo)人們的行為。”立法對利益的調(diào)整也基于這一調(diào)整機(jī)制，即把厘清和平衡的各種利益轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利和義務(wù)并歸屬于相應(yīng)的法律主體，是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀和對各種利益的首次分配。經(jīng)由利益衡量機(jī)制所初步確立的行政部門、公民、法人和其他組織的權(quán)利(力)和利益，體現(xiàn)在地方性法規(guī)草案修改稿等立法文件的相關(guān)規(guī)定中，并通過立法審議(主動(dòng)審查機(jī)制)和表決程序予以最終的確立。
(三)主動(dòng)審查機(jī)制
立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定了對規(guī)范性文件的備案審查制度，包括審查的性質(zhì)(人大及其會(huì)的立法和法律監(jiān)督權(quán))、對象(涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的規(guī)范性文件)、標(biāo)準(zhǔn)(越權(quán)、違法和其他不適當(dāng)情形，監(jiān)督法第三十條對此作了規(guī)定)、方式(被動(dòng)審查和主動(dòng)審查)和糾正程序(溝通說明、書面建議和撤銷等)。本文認(rèn)為，有必要在借鑒上述審查制度的基礎(chǔ)上，建立立法過程中對相關(guān)公共政策的審查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法審議制度的具體化。
即地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其所需吸收的公共政策經(jīng)由現(xiàn)行立法審議程序?qū)肓⒎ㄟ^程，建立立法審議中的主動(dòng)審查機(jī)制(人大及其會(huì)的審議權(quán))，并從以下兩個(gè)方面，對有關(guān)公共政策進(jìn)行審查或者列明(國家政策等)：形式審查(或者列明)方面，確立審查(或者列明)公共政策清單和吸收說明制度。根據(jù)立法法第四十八條“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料”的規(guī)定，明確法規(guī)案應(yīng)附相關(guān)公共政策清單及其文本和吸收說明等資料，包括立項(xiàng)階段收集與整理立法資料、起草階段制定法規(guī)草案指引和審議階段制作立法文件時(shí)，均應(yīng)附有相關(guān)公共政策清單及其文本;對地方政府提請審議的法規(guī)案，要求其在法規(guī)草案的說明中增加一個(gè)部分為“參考的公共政策”，并對吸收的情況和理據(jù)予以說明。
實(shí)質(zhì)審查方面，明確審查的對象、標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)。一是擴(kuò)大審查范圍。在有權(quán)審查的前提下，除立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定的規(guī)范性文件審查范圍，還應(yīng)納入兩類對象，包括行政部門制定的公共政策(目前大多由政府法制部門進(jìn)行內(nèi)部備案審查)和法規(guī)草案中的授權(quán)條款(通常表述為某種情形“按省〔或市〕的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”、“某某實(shí)施辦法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但該規(guī)定可能具體由行政部門制定和實(shí)施，未納入同級人大及其會(huì)的備案審查)。二是完善審查標(biāo)準(zhǔn)。包括重申監(jiān)督法規(guī)定的前兩條標(biāo)準(zhǔn)，以及細(xì)化第三條標(biāo)準(zhǔn)——“主要是指不恰當(dāng)、不合理、不公平，有損人民利益和國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的宗旨”。三是明確審查重點(diǎn)。即公共政策中已為地方立法初步吸收的部分，體現(xiàn)為地方性法規(guī)草案及其修改稿中相應(yīng)的法律制度和法律規(guī)范，尤其是配置了權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的法律規(guī)則。
(四)范式轉(zhuǎn)換機(jī)制
地方立法對公共政策的吸收過程，也是公共政策范式向地方立法范式轉(zhuǎn)換的過程。兩種范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)力、基點(diǎn)、要件和模式，構(gòu)成范式轉(zhuǎn)換機(jī)制。
1.轉(zhuǎn)換的動(dòng)力地方立法和公共政策既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩種范式在法治內(nèi)在要求上的不一致，是其轉(zhuǎn)換的范式動(dòng)力。其深層動(dòng)因，則是社會(huì)的時(shí)代變遷推動(dòng)社會(huì)問題的法治化、權(quán)威化解決，要求將公共政策轉(zhuǎn)化、上升為具有普遍性和權(quán)威性的法律規(guī)范。
2.轉(zhuǎn)換的基點(diǎn)建設(shè)法治國家和依法行政的時(shí)代語境，決定了法治主義(核心內(nèi)涵為依法規(guī)范政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，形式則表現(xiàn)為立法和法律至上)是兩種范式轉(zhuǎn)換的基點(diǎn)。對公共政策進(jìn)行吸收后的地方立法，制定的地方性法規(guī)成為新的公共政策制訂的“元政策”，即為其提供了法治框架。由此，實(shí)現(xiàn)了以法治主義為基點(diǎn)的地方立法與公共政策兩種范式的雙向轉(zhuǎn)換。
3.轉(zhuǎn)換的要件具體而言，公共政策的指導(dǎo)思想或工作原則、工作目標(biāo)、所要解決的社會(huì)問題和行政制度、措施、手段，以及行政規(guī)范性文件的語言等，經(jīng)由地方立法這一路徑，吸收為地方性法規(guī)的立法目的、工作方針、立法所要解決的社會(huì)問題和具體法律制度、法律規(guī)范，以及法規(guī)的結(jié)構(gòu)和語言等。
如廣東省于2011年制定《廣東省實(shí)施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》(以下簡稱《條例》)時(shí)，積極探索了地方立法對公共政策的吸收。參考國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)和廣東省政府為其配套的五個(gè)子規(guī)劃等配套政策，將其中所規(guī)定或者蘊(yùn)含的指導(dǎo)思想、工作原則(科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、先行先試)、工作目標(biāo)(珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的先行發(fā)展)、需解決的社會(huì)問題(區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化等)和政策措施、手段(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等五個(gè)一體化)，通過立法予以了轉(zhuǎn)化和吸收。包括突出了《規(guī)劃綱要》的重要戰(zhàn)略定位及指導(dǎo)地位，《條例》規(guī)定《規(guī)劃綱要》是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)指導(dǎo)珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng);建立了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局一體化等五個(gè)具體法律制度;重點(diǎn)構(gòu)建了組織協(xié)調(diào)機(jī)制、爭議處理機(jī)制、信息共享機(jī)制、法制協(xié)調(diào)機(jī)制和評估考核機(jī)制等保障規(guī)劃實(shí)施的新機(jī)制;甄別、吸收上述公共政策的語言規(guī)范，將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)的“法言法語”。
4.轉(zhuǎn)換的模式以法治主義為轉(zhuǎn)換基點(diǎn)，地方立法和公共政策兩者相互吸收和轉(zhuǎn)化并構(gòu)成雙向?qū)α髂Ｊ?，是兩種范式的轉(zhuǎn)換模式。
三、結(jié)語
地方立法和公共政策在理論上是兩種不同的范式，在實(shí)踐中存在一定的矛盾，立法必須對此作出回應(yīng)，并因此而實(shí)現(xiàn)自身的更新和發(fā)展。法政策學(xué)發(fā)現(xiàn)了法律和政策兩種的內(nèi)在淵源，以有法可依為目標(biāo)，甚至直接把未經(jīng)轉(zhuǎn)化的公共政策作為法律的重要組成部分，難免有法律泛化之嫌?，F(xiàn)代法治主義注重實(shí)質(zhì)法治和形式法治的有機(jī)統(tǒng)一，以依法而治為目標(biāo)，包括強(qiáng)調(diào)地方立法對公共政策的及時(shí)吸收，建立規(guī)范的吸收機(jī)制予以保障，使法治主義與時(shí)俱進(jìn)并成為現(xiàn)代社會(huì)治理的制高點(diǎn)。
公共政策類論文范文參考篇2
淺議建立和諧社會(huì)公共政策
一、我國構(gòu)建和諧社會(huì)存在的問題。
當(dāng)今我國為什么要進(jìn)行社會(huì)和諧治理?筆者認(rèn)為，國內(nèi)社會(huì)存在的種種嚴(yán)重失衡現(xiàn)象表明，必須對我國進(jìn)行社會(huì)和諧治理，否則就有可能步入“拉美陷阱”。當(dāng)前我國國內(nèi)社會(huì)的失衡主要表現(xiàn)在六個(gè)方面：一是利益失衡，二是貧富失衡，三是城鄉(xiāng)失衡，四是地區(qū)失衡，五是發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡，六是人與自然的失衡。筆者在此把它們簡稱為“六大失衡”。這六大失衡嚴(yán)重影響中國的發(fā)展和穩(wěn)定，需要引起高度警惕。以下筆者主要通過一些權(quán)威的數(shù)據(jù)和具體的社會(huì)現(xiàn)象來說明這六大失衡的嚴(yán)重性。
(一)利益失衡。
當(dāng)前，利益失衡引起的突出問題當(dāng)屬農(nóng)民失地引起的社會(huì)矛盾。
如果政府通過以低廉的價(jià)格征用大量土地來搞開發(fā)、來獲得招商引資的成功并把它視為最后的跨越型發(fā)展機(jī)遇并使政府和開發(fā)商均從中獲得巨大利益的話，(即所謂的城市經(jīng)營理論)，那么，大量失地農(nóng)民得到的低廉補(bǔ)償并無配套的社會(huì)保障措施卻是巨大的利益損失。
在目前快速的工業(yè)化和城市化過程中，失地農(nóng)民的境況己經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。2004年上訪事件明顯增多，其中相當(dāng)一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民。按征用土地量和農(nóng)民人均土地量的保守估算，目前全國有約4000萬失地農(nóng)民，其中那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的失地農(nóng)民，己經(jīng)成為一個(gè)需要特別給予關(guān)注的社會(huì)群體。據(jù)測算，如果征地成本價(jià)是100%，被征土地收益地方政府占20%至30%，開發(fā)商占40%至50%，村級組織占25%至30%，失地農(nóng)民占5%至10%。即使這樣，很多開發(fā)商還空手套白狼，對補(bǔ)償費(fèi)能拖就拖，一些部門還雁過拔毛，造成補(bǔ)償費(fèi)常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。失地農(nóng)民因失地而喪失雖然低微但相對穩(wěn)定的基本生活來源，再就業(yè)又困難重重，又因沒有社會(huì)保障使生活前景充滿風(fēng)險(xiǎn)。而一些地方政府不善于妥善處理社會(huì)矛盾，動(dòng)用行政和司法強(qiáng)力進(jìn)行強(qiáng)制性征地，更使矛盾進(jìn)一步激化。“失地農(nóng)民不僅在失地時(shí)得到的補(bǔ)償?shù)?，而且在失地后還面臨著生計(jì)、就業(yè)、社會(huì)保障等問題，這對農(nóng)民來講，是利益的極大損失。另外，很多地方政府把征用農(nóng)民土地的差價(jià)作為”第二財(cái)政“，土地在征用過程中又容易產(chǎn)生腐敗，農(nóng)民極為不滿。
(二)貧富失衡。
貧富失衡在某種意義上來講就是公平與效率的失衡。公平和效率是一對矛盾，二者是此消彼長的關(guān)系，也是政府在公共政策制定中很難處理好的問題。鑒于我國特殊的國情，政府將精力過多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平價(jià)值取向，導(dǎo)致價(jià)值在社會(huì)再分配過程中失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。而恰好這種社會(huì)再分配過程的失衡直接導(dǎo)致了貧富失衡，貧富失衡將會(huì)導(dǎo)致仇富心理，仇富心理容易導(dǎo)致襲富、殺富行為，襲富、殺富行為嚴(yán)重影響人與人的和諧。同時(shí)貧富失衡又容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化，如群體性事件、各種社會(huì)治安案件、刑事案件均呈上升趨勢等等，因此，貧富失衡又影響人與社會(huì)的和諧。貧富失衡主要表現(xiàn)在貧富收入差距上。
貧富收入差距是各種收入差距的綜合反映，也是衡量社會(huì)公正、公平的主要尺度，一般認(rèn)為基尼系數(shù)超過0.40就屬于分配不公平范疇。近年來，中國貧富差距呈逐年擴(kuò)大趨勢。據(jù)世界銀行發(fā)展報(bào)告，經(jīng)調(diào)整后的中國基尼系數(shù)2001年已達(dá)0.415。據(jù)國內(nèi)有關(guān)專家聯(lián)合調(diào)查，2004年中國基尼系數(shù)為0.53左右，比1984年的0.26擴(kuò)大了一倍，己超過了警戒線。中國己經(jīng)從一個(gè)平均主義的國家轉(zhuǎn)變?yōu)樨毟粦沂獾膰?，貧富差距已?jīng)超過發(fā)達(dá)國家，接近中等收入國家的水平。
據(jù)2004年聯(lián)合國人類發(fā)展報(bào)告，中國的基尼系數(shù)高達(dá)0.45-0.53，高于美、法、日、英、德、韓等國的0.3-0.4，接近俄羅斯、新加坡、伊朗的0.46-0.43，低于巴西、智利、墨西哥的0.55-0.59。據(jù)中共十六屆六中全會(huì)之前的調(diào)查，近年來，中國富人收入來源呈多樣化，增值速度加快;而窮人收入來源逐步萎縮，呈遞減趨勢，形成了富者越富、貧者越貧的馬太效應(yīng)。其后果之一是富者過度儲(chǔ)蓄和窮人緊縮消費(fèi)。高收入者結(jié)余購買力通過各種渠道轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)，據(jù)估算，在金融資產(chǎn)和儲(chǔ)蓄存款中，60%-80%為20%的高收入者所占有，80%的中低收入者對消費(fèi)有較大需求而無購買力。
(三)城鄉(xiāng)失衡。
城鄉(xiāng)失衡主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)狀況上。改革開放以來，農(nóng)民人均收入和消費(fèi)增加了不少，但與城鎮(zhèn)居民收入和消費(fèi)相比，速度要慢得多，并且收入和消費(fèi)差距明顯拉大。
一般情況下，農(nóng)民消費(fèi)增幅小于城鎮(zhèn)居民，主要是因?yàn)檗r(nóng)民收入的增幅要小于城鎮(zhèn)居民收入的增幅。而農(nóng)民收入的增幅要小于城鎮(zhèn)居民收入的增幅就會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。
另外，城鄉(xiāng)失衡還體現(xiàn)在公共服務(wù)方面。農(nóng)村居民在公共、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等方面與城鎮(zhèn)居民相比存在巨大差距。目前，我國城鄉(xiāng)居民教育水平差距比較明顯。這反映在人口受教育程度上。2000年我國農(nóng)村15歲及以上人口平均受教育年限為6.85年，與城市平均9.80年的水平相差近3年。從二大產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員人均受教育年限來看，農(nóng)業(yè)人員也最低，2000年僅僅為6.79年，另外，農(nóng)民子女的教育受到很大限制。農(nóng)村特別是西部農(nóng)村兒童失輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均受教育程度僅存5.79年，具備科學(xué)素質(zhì)者僅占農(nóng)村居民的4%。
在公共衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)配置方面也不公平。據(jù)第五次全國人口普查資料，我國城鄉(xiāng)人口比例大約為36:64，但城市公共衛(wèi)生資源占全國公共衛(wèi)生資源的60%以上。由于農(nóng)村貧困，農(nóng)民有病得不到有效治療的現(xiàn)象普遍存在，許多農(nóng)民因無錢看病而過早地離開了人世。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生制度不健全，因健康狀況不良而導(dǎo)致貧困的占農(nóng)村貧困戶的30-40%。另外，城鄉(xiāng)之間在婦幼健康水平上的差距更為明顯。國務(wù)院婦兒工委曾在西南、西北86個(gè)貧困縣對1995-1997年孕產(chǎn)婦的死亡情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其孕產(chǎn)婦平均死亡率達(dá)每10萬人中177.96%人，為全國同期孕婦死亡率的2.8倍。有的縣甚至超過了每10萬人中300人。而同期上海為每10萬人中只有12人(香港和日本僅為4人)。社會(huì)保障在城鄉(xiāng)之間的提供不公平。目前，城市的社會(huì)保障由一國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村基本上是農(nóng)民自我保障。
(四)地區(qū)失衡。
地區(qū)失衡反映的是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。在此，筆者將根據(jù)收集的數(shù)據(jù)資料分別對西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行描述。西部與東部地區(qū)發(fā)展差距仍在拉大。有研究表明2003年中國東部地區(qū)和西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均財(cái)政收入比5.94:1。中國社會(huì)科學(xué)院2006-2007年”中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測“課題研究表明，近幾年，雖然國家加大了西部開發(fā)力度，但東西部的差距仍呈擴(kuò)大趨勢。2005年全國人均GDP己達(dá)14040元，以上海51474元為最高，省區(qū)間以浙江27703元為最高，以貴州5052元最低，浙江與貴州的差距由1991年的2.7倍擴(kuò)大為5.7倍。如按東西部比較，東部人均GDP為22076元，是西部8822元的2.50倍，比1991年的1.86倍擴(kuò)大了0.64倍。
反映居民收入水平的城鎮(zhèn)居民可支配收入，2005年全國平均為10493元，最高的上海已達(dá)18645元，浙江、廣東達(dá)1.6萬和1.5萬元，而新疆只有7990元，青海也只有8058元，高低相差一倍左右，比1991年擴(kuò)大了近一倍。農(nóng)民人均收入為3255元，以上海8248元為最高，浙江達(dá)6660元，與最低的貴州1877元比較，差距為3.55倍，比上年擴(kuò)大0.1倍，比1991年擴(kuò)大了一倍。
中部地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)尷尬和”塌陷“。根據(jù)吳俊杰、張紅等人在《中國構(gòu)建和諧社會(huì)問題報(bào)告》一書中提供的數(shù)據(jù)表明，”中部塌陷“己經(jīng)成為不爭的事實(shí)，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：首先，中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和總體發(fā)展水平不僅大大低于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而且明顯低于全國平均水平。有數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)在全國范圍內(nèi)的地位呈不斷下降趨勢。反映到人均GDP水平上，1980年中部地區(qū)人均GDP相當(dāng)于全國平均數(shù)的88%,1990年下降到83%，而到了2003年，只相當(dāng)于全國水平的75%，中部地區(qū)與東部地區(qū)的GDP差額比進(jìn)一步擴(kuò)大。
其次，中部地區(qū)的發(fā)展勢頭和發(fā)展速度不僅明顯低于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而且低于西部地區(qū)。西部大開發(fā)以來，中部原本落后的投資增長速度又大大落后于西部地區(qū)。1998年，西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長31.2%,比中部地區(qū)高16.8個(gè)百分點(diǎn)。2001年1-7月，西部地區(qū)投資增長20.1%，又比中部地區(qū)高2.5個(gè)百分點(diǎn)，中部地區(qū)成為全國投資的”鍋底“。
最后，中部地區(qū)的”三化“進(jìn)程即工業(yè)化、城市化和市場化進(jìn)程，不僅明顯落后于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而且也落后于全國平均水平。以2003年為例，第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是衡量和反映工業(yè)化進(jìn)程的基本指標(biāo)，全國該項(xiàng)指標(biāo)為52.2%，中部六省為45%左右，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重，比全國平均水平要高近5個(gè)百分點(diǎn);非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況是市場化進(jìn)程的重要內(nèi)容，非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模占經(jīng)濟(jì)總量的比重是反映市場化進(jìn)程的基本指標(biāo)之一，中部地區(qū)的該項(xiàng)指標(biāo)明顯低于全國平均水平，更低于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
二、我國現(xiàn)階段公共政策價(jià)值取向的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析。
(一)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值之間的沖突。
在以”經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心“的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，人與自然的矛盾就以經(jīng)濟(jì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值的矛盾凸現(xiàn)出來。過去我們的公共政策只注重經(jīng)濟(jì)效益的提高，而忽視了環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)，把自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系片面理解為單方面作用于自然環(huán)境，而完全忽視了自然環(huán)境本身存在的價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值的關(guān)系方面，我們應(yīng)該從人的政策活動(dòng)本身、從政策主體方面來理解自然環(huán)境的價(jià)值，即自然環(huán)境應(yīng)該成為人的政策活動(dòng)的一部分，成為政策主體自身的一部分;而不應(yīng)該把環(huán)境置于人的政策活動(dòng)的對立面。很長一段時(shí)間的公共政策都沒有把自然環(huán)境理解為政策主體的身體和政策活動(dòng)的一部分。雖然現(xiàn)在人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到環(huán)境的重要性，提出了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立節(jié)約型社會(huì)的戰(zhàn)略思想，但是在利益驅(qū)動(dòng)下，很多違法違規(guī)操作，鉆法律空子的現(xiàn)象還是屢禁不止。因此，我們就沒能更好地處理人與自然、經(jīng)濟(jì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值的關(guān)系，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)價(jià)值與環(huán)境價(jià)值的矛盾和沖突，近幾年日益增多的災(zāi)害就說明了一切。
(二)目的性價(jià)值與手段性價(jià)值之間的沖突。
這里的公共政策目的性價(jià)值和手段性價(jià)值是在同一價(jià)值系列中劃分的，是指以政策主體直接要求或希望目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為政策的目的性價(jià)值，而實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值的諸多條件和中介的價(jià)值則為政策的手段性價(jià)值。例如實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為政策主體直接要求或希望的目標(biāo)，那么實(shí)現(xiàn)的這一目標(biāo)即人的全面發(fā)展是目的性價(jià)值，而其他構(gòu)成實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必要條件如精神充實(shí)、物質(zhì)豐富和社會(huì)關(guān)系完善等則是手段性價(jià)值。但二者的區(qū)分也是相對的。政策的目的性價(jià)值相對于更高層次的目的則構(gòu)成政策的手段性價(jià)值，而政策的手段性價(jià)值相對于較低層次的手段則構(gòu)成政策的目的性價(jià)值。
二者的沖突主要表現(xiàn)在：其一，政策的目的性價(jià)值虛設(shè)，其過分洋溢著樂觀主義、理想主義色彩，過分側(cè)重遠(yuǎn)大高尚的價(jià)值目標(biāo)，而忽視了較遠(yuǎn)的政策目的性價(jià)值的現(xiàn)實(shí)化要求，從而導(dǎo)致一些中介環(huán)節(jié)缺失，最終使其虛設(shè)。其二，政策目的性價(jià)值固化，即未將政策目的性價(jià)值適時(shí)轉(zhuǎn)化成實(shí)現(xiàn)更高目的手段，導(dǎo)致理想缺失。這是對政策的目的性價(jià)值虛設(shè)的一種否定，只注重實(shí)惠、實(shí)利卻未能將實(shí)惠的獲得和物質(zhì)條件的改善當(dāng)作實(shí)現(xiàn)更高層次價(jià)值的手段，并視之為唯一的或最高的目的，導(dǎo)致物欲橫流和拜金主義等。
(三)公共政策主體的職業(yè)倫理價(jià)值沖突。
公共政策過程從提出政策問題、起草政策文本、執(zhí)行政策及評估政策效果等過程都體現(xiàn)了決策者的利益偏好。在公共政策中，因從各自的政治立場出發(fā)而導(dǎo)致價(jià)值沖突，并且這些價(jià)值沖突是以職業(yè)群體或者集團(tuán)的形式表現(xiàn)出來。由于現(xiàn)階段公共政策價(jià)值取向在各個(gè)方面具體表現(xiàn)出來的沖突，就不能為人們提供機(jī)會(huì)均等、規(guī)則一致、收益適當(dāng)?shù)墓秸攮h(huán)境，長遠(yuǎn)看來是一種不效率。公共政策作為政府引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主要工具之一，其采取何種價(jià)值取向必然影響社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。