公共政策類論文免費例文

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　　公共政策類論文免費例文篇1

　　淺談和諧社會建設中的公共政策

　　摘要：改革開放30年以來，中國取得的巨大成就舉世公認，同時我國當前的國內形勢也較為嚴峻，尤其是利益失衡、貧富失衡、城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡等比較嚴重。因此，構建和諧社會是當務之急。本文分析了我國構建和諧社會存在的問題，闡明了我國現階段公共政策價值取向的現實困境及原因，針對當前存在的問題提出了和諧社會公共政策的構建。

　　關鍵詞：和諧社會公共政策問題原因構建

　　一、我國構建和諧社會存在的問題。

　　當今我國為什么要進行社會和諧治理?筆者認為，國內社會存在的種種嚴重失衡現象表明，必須對我國進行社會和諧治理，否則就有可能步入“拉美陷阱”。當前我國國內社會的失衡主要表現在六個方面：一是利益失衡，二是貧富失衡，三是城鄉(xiāng)失衡，四是地區(qū)失衡，五是經濟發(fā)展與社會發(fā)展失衡，六是人與自然的失衡。筆者在此把它們簡稱為“六大失衡”。這六大失衡嚴重影響中國的發(fā)展和穩(wěn)定，需要引起高度警惕。以下筆者主要通過一些權威的數據和具體的社會現象來說明這六大失衡的嚴重性。

　　(一)利益失衡。

　　當前，利益失衡引起的突出問題當屬農民失地引起的社會矛盾。

　　如果政府通過以低廉的價格征用大量土地來搞開發(fā)、來獲得招商引資的成功并把它視為最后的跨越型發(fā)展機遇并使政府和開發(fā)商均從中獲得巨大利益的話，(即所謂的城市經營理論)，那么，大量失地農民得到的低廉補償并無配套的社會保障措施卻是巨大的利益損失。

　　在目前快速的工業(yè)化和城市化過程中，失地農民的境況己經成為一個嚴重的社會問題。2004年上訪事件明顯增多，其中相當一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正補償的農民。按征用土地量和農民人均土地量的保守估算，目前全國有約4000萬失地農民，其中那些“務農無地、上班無崗、低保無份”的失地農民，己經成為一個需要特別給予關注的社會群體。據測算，如果征地成本價是100%，被征土地收益地方政府占20%至30%，開發(fā)商占40%至50%，村級組織占25%至30%，失地農民占5%至10%。即使這樣，很多開發(fā)商還空手套白狼，對補償費能拖就拖，一些管理部門還雁過拔毛，造成補償費常常不能全額發(fā)放到農民手中。失地農民因失地而喪失雖然低微但相對穩(wěn)定的基本生活來源，再就業(yè)又困難重重，又因沒有社會保障使生活前景充滿風險。而一些地方政府不善于妥善處理社會矛盾，動用行政和司法強力進行強制性征地，更使矛盾進一步激化。“失地農民不僅在失地時得到的補償低，而且在失地后還面臨著生計、就業(yè)、社會保障等問題，這對農民來講，是利益的極大損失。另外，很多地方政府把征用農民土地的差價作為”第二財政“，土地在征用過程中又容易產生腐敗，農民極為不滿。

　　(二)貧富失衡。

　　貧富失衡在某種意義上來講就是公平與效率的失衡。公平和效率是一對矛盾，二者是此消彼長的關系，也是政府在公共政策制定中很難處理好的問題。鑒于我國特殊的國情，政府將精力過多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平價值取向，導致價值在社會再分配過程中失衡現象嚴重。而恰好這種社會再分配過程的失衡直接導致了貧富失衡，貧富失衡將會導致仇富心理，仇富心理容易導致襲富、殺富行為，襲富、殺富行為嚴重影響人與人的和諧。同時貧富失衡又容易導致社會矛盾的激化，如群體性事件、各種社會治安案件、刑事案件均呈上升趨勢等等，因此，貧富失衡又影響人與社會的和諧。貧富失衡主要表現在貧富收入差距上。

　　貧富收入差距是各種收入差距的綜合反映，也是衡量社會公正、公平的主要尺度，一般認為基尼系數超過0.40就屬于分配不公平范疇。近年來，中國貧富差距呈逐年擴大趨勢。據世界銀行發(fā)展報告，經調整后的中國基尼系數2001年已達0.415。據國內有關專家聯(lián)合調查，2004年中國基尼系數為0.53左右，比1984年的0.26擴大了一倍，己超過了警戒線。中國己經從一個平均主義的國家轉變?yōu)樨毟粦沂獾膰?，貧富差距已經超過發(fā)達國家，接近中等收入國家的水平。

　　據2004年聯(lián)合國人類發(fā)展報告，中國的基尼系數高達0.45-0.53，高于美、法、日、英、德、韓等國的0.3-0.4，接近俄羅斯、新加坡、伊朗的0.46-0.43，低于巴西、智利、墨西哥的0.55-0.59。據中共十六屆六中全會之前的調查，近年來，中國富人收入來源呈多樣化，增值速度加快;而窮人收入來源逐步萎縮，呈遞減趨勢，形成了富者越富、貧者越貧的馬太效應。其后果之一是富者過度儲蓄和窮人緊縮消費。高收入者結余購買力通過各種渠道轉化為金融資產，據估算，在金融資產和儲蓄存款中，60%-80%為20%的高收入者所占有，80%的中低收入者對消費有較大需求而無購買力。

　　(三)城鄉(xiāng)失衡。

　　城鄉(xiāng)失衡主要體現在城鄉(xiāng)居民收入和消費狀況上。改革開放以來，農民人均收入和消費增加了不少，但與城鎮(zhèn)居民收入和消費相比，速度要慢得多，并且收入和消費差距明顯拉大。

　　一般情況下，農民消費增幅小于城鎮(zhèn)居民，主要是因為農民收入的增幅要小于城鎮(zhèn)居民收入的增幅。而農民收入的增幅要小于城鎮(zhèn)居民收入的增幅就會導致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。

　　另外，城鄉(xiāng)失衡還體現在公共服務方面。農村居民在公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等方面與城鎮(zhèn)居民相比存在巨大差距。目前，我國城鄉(xiāng)居民教育水平差距比較明顯。這反映在人口受教育程度上。2000年我國農村15歲及以上人口平均受教育年限為6.85年，與城市平均9.80年的水平相差近3年。從二大產業(yè)從業(yè)人員人均受教育年限來看，農業(yè)人員也最低，2000年僅僅為6.79年，另外，農民子女的教育受到很大限制。農村特別是西部農村兒童失輟學現象嚴重，農業(yè)勞動力平均受教育程度僅存5.79年，具備科學素質者僅占農村居民的4%。在公共衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)配置方面也不公平。據第五次全國人口普查資料，我國城鄉(xiāng)人口比例大約為36:64，但城市公共衛(wèi)生資源占全國公共衛(wèi)生資源的60%以上。由于農村貧困，農民有病得不到有效治療的現象普遍存在，許多農民因無錢看病而過早地離開了人世。由于農村公共衛(wèi)生制度不健全，因健康狀況不良而導致貧困的占農村貧困戶的30-40%。另外，城鄉(xiāng)之間在婦幼健康水平上的差距更為明顯。國務院婦兒工委曾在西南、西北86個貧困縣對1995-1997年孕產婦的死亡情況進行調查，結果發(fā)現其孕產婦平均死亡率達每10萬人中177.96%人，為全國同期孕婦死亡率的2.8倍。有的縣甚至超過了每10萬人中300人。而同期上海為每10萬人中只有12人(香港和日本僅為4人)。社會保障在城鄉(xiāng)之間的提供不公平。目前，城市的社會保障由一國家財政負擔，而農村基本上是農民自我保障。

　　(四)地區(qū)失衡。

　　地區(qū)失衡反映的是我國區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡性。在此，筆者將根據收集的數據資料分別對西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)的發(fā)展狀況進行描述。西部與東部地區(qū)發(fā)展差距仍在拉大。有研究表明2003年中國東部地區(qū)和西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均財政收入比5.94:1。中國社會科學院2006-2007年”中國社會形勢分析與預測“課題研究表明，近幾年，雖然國家加大了西部開發(fā)力度，但東西部的差距仍呈擴大趨勢。2005年全國人均GDP己達14040元，以上海51474元為最高，省區(qū)間以浙江27703元為最高，以貴州5052元最低，浙江與貴州的差距由1991年的2.7倍擴大為5.7倍。如按東西部比較，東部人均GDP為22076元，是西部8822元的2.50倍，比1991年的1.86倍擴大了0.64倍。

　　反映居民收入水平的城鎮(zhèn)居民可支配收入，2005年全國平均為10493元，最高的上海已達18645元，浙江、廣東達1.6萬和1.5萬元，而新疆只有7990元，青海也只有8058元，高低相差一倍左右，比1991年擴大了近一倍。農民人均收入為3255元，以上海8248元為最高，浙江達6660元，與最低的貴州1877元比較，差距為3.55倍，比上年擴大0.1倍，比1991年擴大了一倍。

　　中部地區(qū)的發(fā)展出現尷尬和”塌陷“。根據吳俊杰、張紅等人在《中國構建和諧社會問題報告》一書中提供的數據表明，”中部塌陷“己經成為不爭的事實，主要表現在如下三個方面：首先，中部地區(qū)的經濟總量和總體發(fā)展水平不僅大大低于東部沿海發(fā)達地區(qū)，而且明顯低于全國平均水平。有數據顯示，中部地區(qū)在全國范圍內的地位呈不斷下降趨勢。反映到人均GDP水平上，1980年中部地區(qū)人均GDP相當于全國平均數的88%,1990年下降到83%，而到了2003年，只相當于全國水平的75%，中部地區(qū)與東部地區(qū)的GDP差額比進一步擴大。其次，中部地區(qū)的發(fā)展勢頭和發(fā)展速度不僅明顯低于東部沿海發(fā)達地區(qū)，而且低于西部地區(qū)。西部大開發(fā)以來，中部原本落后的投資增長速度又大大落后于西部地區(qū)。1998年，西部地區(qū)固定資產投資增長31.2%,比中部地區(qū)高16.8個百分點。2001年1-7月，西部地區(qū)投資增長20.1%，又比中部地區(qū)高2.5個百分點，中部地區(qū)成為全國投資的”鍋底“。最后，中部地區(qū)的”三化“進程即工業(yè)化、城市化和市場化進程，不僅明顯落后于東部沿海發(fā)達地區(qū)，而且也落后于全國平均水平。以2003年為例，第二產業(yè)增加值占國內生產總值的比重是衡量和反映工業(yè)化進程的基本指標，全國該項指標為52.2%，中部六省為45%左右，第一產業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重，比全國平均水平要高近5個百分點;非國有經濟發(fā)展的狀況是市場化進程的重要內容，非國有經濟發(fā)展規(guī)模占經濟總量的比重是反映市場化進程的基本指標之一，中部地區(qū)的該項指標明顯低于全國平均水平，更低于東部沿海發(fā)達地區(qū)。

　　二、我國現階段公共政策價值取向的現實困境及原因分析。

　　(一)經濟價值與環(huán)境價值之間的沖突。

　　在以”經濟建設為中心“的社會主義市場經濟轉型過程中，人與自然的矛盾就以經濟價值與環(huán)境價值的矛盾凸現出來。過去我們的公共政策只注重經濟效益的提高，而忽視了環(huán)境的建設和保護，把自然環(huán)境與經濟建設的關系片面理解為單方面作用于自然環(huán)境，而完全忽視了自然環(huán)境本身存在的價值。在經濟價值與環(huán)境價值的關系方面，我們應該從人的政策活動本身、從政策主體方面來理解自然環(huán)境的價值，即自然環(huán)境應該成為人的政策活動的一部分，成為政策主體自身的一部分;而不應該把環(huán)境置于人的政策活動的對立面。很長一段時間的公共政策都沒有把自然環(huán)境理解為政策主體的身體和政策活動的一部分。雖然現在人們日益認識到環(huán)境的重要性，提出了發(fā)展循環(huán)經濟，建立節(jié)約型社會的戰(zhàn)略思想，但是在利益驅動下，很多違法違規(guī)操作，鉆法律空子的現象還是屢禁不止。因此，我們就沒能更好地處理人與自然、經濟價值與環(huán)境價值的關系，從而導致了經濟價值與環(huán)境價值的矛盾和沖突，近幾年日益增多的災害就說明了一切。

　　(二)目的性價值與手段性價值之間的沖突。

　　這里的公共政策目的性價值和手段性價值是在同一價值系列中劃分的，是指以政策主體直接要求或希望目標的實現為政策的目的性價值，而實現這一價值的諸多條件和中介的價值則為政策的手段性價值。例如實現人的全面發(fā)展為政策主體直接要求或希望的目標，那么實現的這一目標即人的全面發(fā)展是目的性價值，而其他構成實現這一目標的必要條件如精神充實、物質豐富和社會關系完善等則是手段性價值。但二者的區(qū)分也是相對的。政策的目的性價值相對于更高層次的目的則構成政策的手段性價值，而政策的手段性價值相對于較低層次的手段則構成政策的目的性價值。二者的沖突主要表現在：其一，政策的目的性價值虛設，其過分洋溢著樂觀主義、理想主義色彩，過分側重遠大高尚的價值目標，而忽視了較遠的政策目的性價值的現實化要求，從而導致一些中介環(huán)節(jié)缺失，最終使其虛設。其二，政策目的性價值固化，即未將政策目的性價值適時轉化成實現更高目的手段，導致理想缺失。這是對政策的目的性價值虛設的一種否定，只注重實惠、實利卻未能將實惠的獲得和物質條件的改善當作實現更高層次價值的手段，并視之為唯一的或最高的目的，導致物欲橫流和拜金主義等。

　　(三)公共政策主體的職業(yè)倫理價值沖突。

　　公共政策過程從提出政策問題、起草政策文本、執(zhí)行政策及評估政策效果等過程都體現了決策者的利益偏好。在公共政策中，因從各自的政治立場出發(fā)而導致價值沖突，并且這些價值沖突是以職業(yè)群體或者集團的形式表現出來。由于現階段公共政策價值取向在各個方面具體表現出來的沖突，就不能為人們提供機會均等、規(guī)則一致、收益適當的公平政策環(huán)境，長遠看來是一種不效率。公共政策作為政府引導社會發(fā)展進步的主要工具之一，其采取何種價值取向必然影響社會的進步與發(fā)展。

　　三、和諧社會公共政策的構建。

　　(一)基本政策的完善。

　　基本政策的完善是社會和諧治理的重要手段?；菊叩耐晟茖ι鐣椭C治理的貢獻在于以憲法和法律或黨綱的形式頒布新的政策以解決舊的基本政策無法解決的各種嚴重失衡的問題，從而達到人與人、人與社會、人與自然的和諧相處。要實現社會和諧治理就是要通過對基本政策的完善形成一個有利于構建和諧社會的政策群。針對當前嚴重的各類失衡現象，今后在一段較長的時間段內，要讓更多的不利于社會和諧治理的基本政策參與完善或設計出有利于社會和諧治理的新基本政策從而形成一個更具有”善治“功能的政策群。唯有如此，社會和諧治理才能得以實現。

　　(二)具體政策的構建。

　　1.損益補償政策構建。

　　理性構建損益補償的具體政策，就要尊重公共政策的損益補償規(guī)律。我們知道，同一項公共政策的代價和獲益很難集中于同一社會群體。而代價和獲益的不對稱性和不均衡性，構成了公共政策損益補償規(guī)律的內在根據。公共政策在分配社會價值的時候，總要著眼于社會利益的均衡。但在具體的實踐中，公共政策承載的利益是特定的。因此，一項公共政策向某些社會群體進行利益傾斜，就可能使另一些社會群體的利益受到損害，引發(fā)社會利益關系的暫時失衡。損益補償規(guī)律就是在一系列機制的作用下，在失衡與平衡的交替中，調整社會利益關系，實現社會的穩(wěn)定和保持持續(xù)發(fā)展。筆者認為，就應該按照公共政策的損益補償規(guī)律，理性構建具體的政策來補償失地農民，讓他們的生計可持續(xù)，如設計合理的征地補償政策、構建引導和幫助失地農戶積累資產的政策、制定促進失地農民生產性就業(yè)的政策、出臺完善的創(chuàng)業(yè)支持體系政策、建立普惠的社會保障機制的政策等等。

　　2.收入分配政策構建。

　　(1)構建低收入群體長期持續(xù)的增收政策。

　　就業(yè)是民生之本，收入分配是民心所系，社會保障是民安之策，前者是后兩者的”木之本，水之源“。只有實行積極的勞動力市場政策，促進就業(yè)數量和質量的全面發(fā)展，才能為低收入群體構建起長效的增收保障機制，為收入分配問題的解決構筑堅實的基礎。

　　(2)構建中等收入群體相對穩(wěn)定的保持政策。

　　從相對的角度來看，在收入五等份分組中處于中高收入、中等收入、中低收入三個組的居民就屬于中等收入者。我國的中等收入者這一群體十分不穩(wěn)定。近期有研究人員對中美居民收入變動性的實證分析表明，我國城鎮(zhèn)居民的收入變動性比美國還要強，也就是說每個人所處的收入等級不穩(wěn)定。這就說明，在”擴中“的同時還要理性構建注重”保中“的政策。

　　(3)構建收入分配的宏觀監(jiān)測政策。

　　理性構建收入分配的宏觀監(jiān)測政策應該把監(jiān)測重點放在以下幾個方面：一是監(jiān)控城鄉(xiāng)生活困難群體的收支狀況，以確定最低生活保障標準和及時調整救聲助水平;二是監(jiān)控農民工工資支付狀況，以通過勞動監(jiān)察和執(zhí)法切實確保進城務工農民的合法勞動收入;三是監(jiān)控行政性壟斷行業(yè)利潤增長和收入分配，以促進從業(yè)人員，尤其是高級管理人員薪酬增長的正?；４送?，還應為未來收入分配的合理化做以下兩項基礎性工作：一方面應逐步建立個人收入監(jiān)測體系，實行個人收入雙向申報制度和推廣財產實名制，為物業(yè)稅、遺產稅等存量稅種的開征鋪平道路;另一方面要規(guī)范壟斷收冬的使用，可以通過部分收歸財整統(tǒng)一管理、限制壟斷企業(yè)的利潤分配權力等途徑，建立壟斷所得向全民所有者轉移的機制。

　　3.城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展政策構建。

　　(1)構建農村反貧困政策。

　　首先，要把農村反貧困行動納入國民經濟和社會發(fā)展整體規(guī)劃中，國家的產業(yè)政策、投資政策、貨幣政策、區(qū)域發(fā)展政策、教育政策、勞動和就業(yè)政策等宏觀經濟政策要適當偏向于貧困地區(qū)和貧困人口;其次，要繼續(xù)增加國家的扶貧開發(fā)投入，建立五保戶、農村特困群體階梯式的救助體系，對于那些雖不符合五保供應條件但因孤寡、殘疾、疾病、災害等原因造成缺乏自給自救能力、常年處于難以維持日常基本生活狀態(tài)的農村絕對貧困群眾給予救助。

　　(2)構建農村剩余勞動力有效流動和轉移政策。

　　必須盡快推進制度創(chuàng)新，消除對農民進城打工的歧視性規(guī)定，促進農村剩余勞動力的有效流動和轉移。首先，要取消對農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。其次，要加快戶籍管理制度改革。第三，加快中小城鎮(zhèn)建設，通過中小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設，吸納更多的農村剩余勞動力，帶動第三產業(yè)的發(fā)展。

　　4.區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策構建。

　　(1)構建具有鼓勵和規(guī)范功能的地方政府間的區(qū)域合作政策。

　　地方政府間的區(qū)域合作對于促進各區(qū)域發(fā)展，協(xié)調區(qū)際關系，構建聯(lián)動、有序的區(qū)域有著越來越重要的作用。目前，我國還缺少鼓勵和規(guī)范地方政府間的區(qū)域合作的必要的法規(guī)和政策，在合作中存在利益分配不公，正當權益缺乏保障，進而引起種種利益沖突的問題。我們應及時制訂和實施有關的法規(guī)和政策，推動和規(guī)范地方政府間的區(qū)域合作，保障合作各方的合法權益，達到各展所長，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展的目的。

　　(2)構建各有側重的區(qū)域發(fā)展政策。

　　在構建區(qū)域發(fā)展的具體政策時，要使各區(qū)域的發(fā)展各有側重。西部大開發(fā)側重重大基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境建設，改善西部地區(qū)投資環(huán)境，培育發(fā)展有優(yōu)勢資源(能源、礦產資源、旅游資源和人文資源)支撐的特色產業(yè)，加大人力資本投資力度。振興東北老工業(yè)基地，側重結構調整和國有企業(yè)改組改造，擴大對外開放，特別是加強與毗鄰國家的經濟技術合作，建設具有比較優(yōu)勢的裝備制造、原材料、農產品深加工基地，推進資源型城市經濟轉型。促進中部地區(qū)崛起側重依托現有基礎，提升產業(yè)竟爭力，構建綜合交通運輸體系，發(fā)展物流和商貿業(yè)，完善市場體系。鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展側重提高自主創(chuàng)新能力，加快形成一批自主知識產權、核心技術和知名品牌，促進加工貿易升級，提高外向型經濟水平，增強國際競爭力。

　　結論

　　當前我國為何要進行社會和諧治理?筆者通過大量的權威數據說明，我國存在嚴重的利益失衡、貧富失衡、城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡、經濟發(fā)展與社會發(fā)展失衡和人與自然的失衡。因此，為了實現社會主義和諧社會的戰(zhàn)略構想，必須對我國進行社會和諧治理。

　　公共政策類論文免費例文篇2

　　談公共政策制定過程中參與公眾發(fā)展

　　摘要:公眾參與公共政策制定過程中,參與公眾本身存在以下問題:參與公眾的參與水平發(fā)育不均衡;參與公眾本身整體上正處于發(fā)育階段;參與公眾的結構不合理;參與公眾的組織化程度較低且發(fā)展不平衡;參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足;參與公眾參與過程中理性和情緒的失衡。至少在現階段,作為參與主體的公眾仍然處于發(fā)育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規(guī)模的政治參與。所以,不僅要促進公眾參與,更要促進公眾本身的發(fā)育和成熟。促進參與公眾本身發(fā)展的措施包括:推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變;普及政策參與的公民教育;促進非政府組織發(fā)展;深化政治體制改革。

　　關鍵詞:公共政策;參與公眾;政策參與;政策制定

　　擴大公眾參與,推動公眾參與公共政策制定不僅是整個政治文明建設的趨勢、潮流,而且已經是黨和政府明確的目標和價值導向。擴大公民有序的政治參與,推動公眾參與公共政策制定,就很有必要對作為參與主體的公眾本身的發(fā)育和成熟程度進行分析,以此為制定和推行相應的政策和策略奠定認識基礎。目前對公眾參與的研究大多集中在公眾參與的必要性、意義、渠道等方面,對參與公眾本身的發(fā)育和成熟程度缺乏深入的研究。但是,不深入認識和把握參與公眾本身的發(fā)育和成熟程度,就難以有效應對和引導公眾參與的潮流。本文集中分析公共政策制定過程中參與公眾的發(fā)育和成熟程度,并就促進參與公眾的發(fā)育和成熟提出若干建議。

　　一、公共政策制定過程中參與

　　公眾的發(fā)展現狀

　　1參與公眾的參與水平發(fā)育不均衡

　　首先,參與主體權利—利益意識的不均衡。一般而言,大城市的公眾權利意識要強一些,農村和小城鎮(zhèn)的公眾權利意識要弱些;教育程度高的公眾權利意識要強一些,教育程度低的公眾要相對弱些;涉及直接利益的公眾參與意識要強些,不涉及直接利益的公眾參與意識要弱些。大中城市的文教科研、黨政機關的從業(yè)者因其工作性質、文化素質和政治信息接受程度等原因,參與意識較強;而工人、農民、個體勞動者的大多數,尤其是不發(fā)達地區(qū)的工人、農民、個體勞動者的參與意識相對弱一些。由于經濟社會文化發(fā)展的高度不平衡所導致的公眾參與意識的不均衡將在我國長期存在并影響著公眾參與的發(fā)育[1]。

　　其次,公眾的政策影響能力不均衡。由于教育水準、參與能力、組織程度,以及與政策制定體系的關系密切程度不同等原因,不同的公眾對公共政策的影響能力是存在巨大差異的。某些壟斷行業(yè)能夠強有力地施加影響以阻礙某些不合理制度的修訂,而大多數弱勢群體自身對政策制定的影響能力是相當有限的,他們更多依靠有正義感的記者、學者、官員來間接影響政策制定。一般認為,在權利意識、組織水平和政策影響能力之間是有正相關關系的;但從權利意識到組織水平,再從組織水平到政策影響能力,顯然已經融入了更多也更復雜的政治、經濟和社會因素。

　　2參與公眾本身整體上正處于發(fā)育階段

　　在時間維度上,參與公眾還處于轉型過渡期,由于多種歷史和現實因素的影響,作為政策參與主體的公眾在一段時期內將不可能作為成熟的參與者出現在政策制定的政治舞臺上。這就意味著無論是政策制定主體還是相對中立的觀察者都不能期望公眾的政策參與行為規(guī)范成熟,也意味著不恰當、不適合、不規(guī)范的行為都是可能經常出現的;而這也更需要寬容和引導,而不是封殺和遏制。歷史發(fā)展過程中的參與公眾恰恰好似一個正在發(fā)育的少年,魯莽、偏執(zhí)往往都是難免的。

　　3參與公眾的結構不合理

　　在政治學和社會學理論中,中等收入階層是社會穩(wěn)定的基礎,也是公眾政治參與的主導力量。我國目前的社會階級—階層結構是金字塔形結構,而不是菱形結構,這就意味著在我國現階段,精英階層是少數,中間階層也大大發(fā)育不足,中下層占絕對多數。而這種社會結構進一步轉換到政策影響能力上,差距更大。首先需要注意的是社會精英集團對政策的影響過大。“十幾年的改革過程中出現了一個掌握文化資本、政治資本和經濟資本的總體性資本精英集團。”“目前尤其應當注意的是總體性資本對政治和社會決策的影響和左右?？傮w性資本的精英集團雖然人數很少,但對于社會決策的影響力頗大。……總體性資本影響決策是對于中間層參與決策的最大的威脅。”[2]其次,社會中間層雖然快速發(fā)育,但是政策影響能力很低,因為中間階層是一個很松散的集合[3]。再次,龐大的中下階層對于公共政策制定影響力更弱?，F階段,由于社會精英集團影響過大、中等收入階層發(fā)育嚴重不足、中下階層規(guī)模過大所導致的社會階級—階層結構不合理必然不利于形成健康有序良性的公眾公共政策參與。

　　4參與公眾的組織化程度較低且發(fā)展不平衡

　　首先,正式組織和非正式組織并存。從表面上看,我國公眾參與公共政策制定的渠道發(fā)達完善,組織健全完備:工人有工會、職工代表大會,婦女有婦女聯(lián)合會,青年有共青團、青聯(lián)、學生會,工商業(yè)從業(yè)者有工商聯(lián),消費者有消費者權益保護協(xié)會……,似乎除了農民沒有相應的組織之外,其他社會群體都有相應的正式組織。但是,至少在現階段,這些組織更多的只是動員性、執(zhí)行性參與,在表達自己所代表群體的利益、參與和影響公共政策制定方面的功能還發(fā)揮得遠遠不夠。正式組織的參與功能發(fā)揮不足,非正式組織同時大量存在。例如,農民集體上訪時的組織就是典型的為表達群體利益的非正式的、臨時性的組織。很大程度上,正是因為正式組織的參與功能發(fā)揮不夠,才導致了非正式組織出現,并補充甚至代替正式組織發(fā)揮參與功能。

　　其次,無論正式組織還是非正式組織,在內部自我整合機制、程序,外部的政策參與程序、規(guī)則方面建設都還很不規(guī)范、很不健全。這一方面影響到組織的自治能力,另一方面影響參與的規(guī)范性和有序性,兩者合成就直接影響公眾參與的質量和效益。原子化的公眾個體是不可能有序有效地參與到公共政策制定過程中來的;沒有發(fā)達的社團參與就沒有民主的公共政策制定,公眾必須組織起來;公眾的組織程度直接決定公眾參與公共政策制定的層次。

　　公眾參與的組織化程度不均衡。公眾參與和影響公共政策制定,可以以個體的身份參與和影響,但更多也更需要組織起來整體地參與和表達。公眾參與的組織程度直接影響到參與的秩序、成本和參與的質量。但在這個方面,公眾內部也是高度不平衡的。代表強勢集體的公眾組織比較發(fā)達、活躍,而越是弱勢群體其組織程度也越低,甚至只能依靠秉持社會正義、學術良心的學者專家的呼吁才能引起注意和重視,而難以自己發(fā)出自己的聲音。

　　5參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足

　　公眾整體的參與需求上升,不同的參與需求匯集成為推動公眾參與的社會潛流,但是與需求相對應的是參與能力和參與理性不足。從邏輯上說,需求是一回事,相應的能力和理性又是一回事,缺乏能力支持和理性導向的需求是令人擔憂的;從經驗上說,需求旺盛,而能力、理性不匹配必然導致參與的低劣無序。

　　首先是個體的理性和能力不足。傅達林指出,憲政意義上的公民必須具備以下四種意識要素:主體意識,權利意識,程序意識,責任意識[4]。很顯然,這幾種意識目前在我國仍然是很欠缺的,而這就意味著公眾個體參與理性和能力的不足。

　　其次,團體的理性和能力不足。托克維爾專門比較了歐洲和美國政治結社的不同,并指出這種結社的不同極大地影響政治。歐洲的社團“總把自己看成是無法發(fā)表意見的人民的立法機構和執(zhí)行機構,并憑著這種想法去行動和發(fā)號施令”,“主要目的是行動而不是空談,是戰(zhàn)斗而不是說服”,“這些社團的成員,要像戰(zhàn)場上的士兵一樣服從命令。他們信奉盲目服從的理論,或者更確切地說,他們一旦聯(lián)合起來,就立刻放棄了自己的判斷和自由意志”;美國的社團“人人都認為社團只代表人民中的少數”,社團內部“沒有人放棄自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事業(yè)”[5]。對比之下,我們的社團離理想的標準還有相當的距離。

　　6參與公眾在參與過程中理性和情緒的失衡

　　政策制定和政策參與都是一項建設性的事業(yè),只有建設性的參與才是有效的持久的政策參與,非理性的、對抗性的、破壞性的政策參與即使一時能夠有力地影響政策制定,從長遠看來也只能侵蝕、削弱和破壞公眾參與大廈的地基。在某種程度上,政策參與應該是和風細雨,而不是狂風暴雨。至少有兩種因素影響公眾參與者理性和情緒的平衡。一是非理性參與的深厚傳統(tǒng);二是底層群眾比較廣泛的失衡心理。以至于有的學者說,由于比較嚴重廣泛的腐敗、社會分配差距過大、失去土地的農民數量增加、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)工人難以消化、大學生失業(yè)率增加等原因的復合交織,中國社會底層醞釀著“毛澤東情結”[6]。情緒是不講理的,只要情緒的累積達到了一定程度,它就自發(fā)地尋求發(fā)泄渠道;假如這種分析有道理,那么這種社會情緒的醞釀和積累能夠沖垮最堅固的理性堤防;如果不予以有力有效地引導消解的話,那么我們所確定的“有序擴大參與”的目標就很難實現了。

　　對這些因素區(qū)別開來分析僅僅是為了更好地把握參與公眾的發(fā)育和成熟程度,在實踐中這些因素是相互交織、滲透、轉換的;不僅它們自身相互聯(lián)系非常密切,它們還進一步與公眾參與公共政策制定過程中的其他因素,如政策制定主體、參與渠道和方式等因素相互影響。

　　二、促進參與公眾的發(fā)展和成熟

　　作為參與主體的公眾本身并不是一個純凈、高度勻質化、不可分割的有機整體。一旦具體到現實的社會政治生活,公眾這個概念蘊涵著深刻的內在分裂、矛盾、沖突和錯綜的復雜性;至少在現階段,作為參與主體的公眾仍然處于發(fā)育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規(guī)模的政治參與。由實踐到理性,只有充分認識和把握參與公眾的發(fā)展狀況和成熟程度才能更好地貫徹執(zhí)行“擴大公民有序的政治參與”的政治目標;由理性到實踐,深入認識和把握參與公眾的發(fā)展和成熟程度是為了更好地引導和促進公眾公共政策參與,而不是相反。所以,現階段我們既要在可能的情況下大力促進公眾有序地參與到公共政策制定過程中來,又要通過各種綜合的政治、經濟、社會和文化教育措施大力促進公眾本身的發(fā)展和成熟,為未來更大規(guī)模的公眾參與奠定堅實的基礎。

　　(1)繼續(xù)擴大中等收入階層規(guī)模,推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變,為持久地促進公眾參與奠定堅實的社會基礎。社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變并不能直接提高公眾參與的質量,但是根據西方政治學理論以及西方發(fā)達國家政治發(fā)展實踐,菱形社會結構是最穩(wěn)定的社會結構,也是最有利于公眾參與的社會結構;社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變能夠直接擴大中等收入階層的社會規(guī)模,并間接有利于參與公眾素質和層次的提高,從而為促進公眾參與奠定堅實的社會基礎。

　　(2)加強公民教育,把有序有效的公共政策參與作為公民教育的重要內容。對公民進行普及性的政策參與教育并不能解決公眾參與過程中的所有問題,但至少有利于以下問題的解決:有利于解決公眾權利意識薄弱的問題,從認知上喚醒公眾的權利意識和參與意識;有利于解決公眾參與需求旺盛但參與理性和能力不足的問題,縮小需求和能力之間的差距;有利于解決公眾參與過程中理性和情緒的失衡問題,有助于引導公眾更加理性地對待自己,對待參與過程。簡單地說,“有序地擴大公眾參與”僅僅是一種政策層面的價值吁求,而對公民進行普及性的公共政策參與教育則直接面向行動,告訴公民,什么是你的權利,你應該如何做。

　　(3)促進非政府組織發(fā)展,使其成為公眾有序有效的公共政策參與的橋梁。提高對非政府組織發(fā)展的認識,分類對待,區(qū)別處理;把非政府組織發(fā)展的主導權、規(guī)范權由政府轉向法律。由全國人民代表大會調研并制定非政府組織法和非政府組織監(jiān)管法,明確非政府組織的地位和作用,為非政府組織的自我發(fā)展營造良好的制度和氛圍,并在“公開、透明、規(guī)范、救濟”的前提下加強對非政府組織發(fā)展的監(jiān)管。

　　(4)加強社會主義民主法治建設,深化政治體制改革,鼓勵各種合法的維權活動,循序漸進地促進以權利來規(guī)范和制約公共權力。加強社會主義民主法治建設有兩層意義:加強公民教育,促進非政府組織發(fā)展最終有賴于社會主義民主法治建設的深入,沒有一定的制度突破和制度保障,加強公民教育、促進非政府組織發(fā)展很容易淪為空談;參與公眾本身發(fā)展不夠成熟僅僅是妨礙“有序地擴大公眾參與”的原因之一,對于參與公眾本身以外的問題,也許只能期待更廣泛意義上的社會主義民主法治建設了。鼓勵各種合法的維權活動,有利于在現有制度框架內維護公民權利,并促進現有制度框架的不斷完善改進。

　　三、結語

　　促進公眾參與公共政策制定是一項復雜的系統(tǒng)工程,公眾的發(fā)展和成熟程度則是其必然包含的一項重要的基礎性變量。公眾本身的發(fā)展和成熟狀況則直接影響公眾公共政策參與的質量和水平,而對此的把握和了解程度則直接影響有關政策的制定和實施,并間接影響“促進公眾參與公共政策制定”,“有序地擴大公眾參與”的節(jié)奏、程度和方式。因而,深入了解和把握我國公共政策制定過程中參與公眾的發(fā)展和成熟狀況是一項基礎性的工作。本文的分析和判斷是:公眾參與公共政策制定過程中,參與公眾本身發(fā)展的不成熟,已經成為有序有效地促進公眾參與的主要障礙之一;至少在現階段,作為參與主體的公眾仍然處于發(fā)育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規(guī)模的政治參與。所以,不僅要促進公眾參與,更要促進公眾本身的發(fā)展和成熟,“促進公眾參與公共政策制定”,“有序地擴大公眾參與”也必然包含著對參與公眾本身發(fā)展的促進。

　　參考文獻:

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　　[3]李正東論中國中產階層的社會整合功能[J]學術論壇,2001(1):59-64

　　[4]傅達林憲政意義上的公民[N]學習時報,2005-03-15

　　[5]托克維爾論美國的民主[M]北京:商務印書館,2003:213-221

　　[6]王力雄中國社會底層的“毛澤東情結”與潛動[J]當代中國研究,2004(3):89-97