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促進我國現代農業(yè)發(fā)展政策體系分析
中共十七大報告強調指出，推進社會主義新農村建設，要堅持把發(fā)展現代農業(yè)、繁榮農村經濟作為首要任務。推進現代農業(yè)建設，是促進農民增加收入的基本途徑，是提高農業(yè)綜合生產能力的重要措施，是建設社會主義新農村的產業(yè)基礎[1]?，F代經濟中任何產業(yè)的成長發(fā)展都要依賴于政策的支持。功能健全的政策體系能促進農業(yè)經濟增長，反之會對經濟增長帶來負面影響?，F代農業(yè)以政策作支撐，其發(fā)展始終與合理的政策體系緊密結合。因此只有建立和完善有效的政策支持體系，才能全方位地滿足現代農業(yè)的發(fā)展需求。
1研究政策體系對現代農業(yè)發(fā)展的意義和價值
現代農業(yè)是相對與傳統(tǒng)農業(yè)而言的，其實質是，通過科學技術的滲透，工業(yè)部門的介入，生產要素的投入，市場機制的引入，服務體系的建立使傳統(tǒng)農業(yè)轉變?yōu)樾滦娃r業(yè)的過程[2]。但我國經濟目前處于工業(yè)化中期發(fā)展階段，傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變的政策體系嚴重滯后于現代農業(yè)發(fā)展的要求，如農業(yè)信貸資金的投入總量不足且結構不合理，農業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展滯后，農業(yè)市場經濟立法保障不足，這些都嚴重制約了現代農業(yè)經濟的發(fā)展，要實現其快速健康發(fā)展，就必須依賴政策體系的支撐，構建一個科學、合理、高效的現代農業(yè)政策體系，對于建設現代農業(yè)、促進農業(yè)發(fā)展方式的轉變具有重要意義。
目前，我國對于農業(yè)政策支持方面的研究涉及不多，因此有必要對此進行深入研究和思考，本文旨在分析政策支持在現代農業(yè)經濟發(fā)展中的現狀，探討實現政策體系與現代農業(yè)經濟緊密結合、共同發(fā)展的解決方案。
2我國現代農業(yè)發(fā)展政策體系的現狀
2.1我國農業(yè)科技的創(chuàng)新發(fā)展目前存在著一些突出問題，主要是：
2.1.1農業(yè)科技自主創(chuàng)新能力不強。
長期以來，由于受人、財、物和觀念、體制、機制及經濟發(fā)展基礎、科技自身發(fā)展規(guī)律等因素的影響，農業(yè)科技主要以跟蹤模仿和引進、消化國外技術為主，不注重原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新。導致農業(yè)科技發(fā)展較為緩慢，創(chuàng)新能力、儲蓄能力、轉化服務能力教低，與經濟社會發(fā)展需求不相適應。例如，目前全國農業(yè)科技進步貢獻率僅為48%，與美歐等發(fā)達國家80%以上的貢獻率相比差距甚遠。
2.1.2農業(yè)科技創(chuàng)新體系不健全。
由于體制和觀念的原因，對農業(yè)科技創(chuàng)新體系建設重視不夠，各系統(tǒng)科研單位各自為戰(zhàn)，缺乏體制和機制上的有機聯(lián)系。農業(yè)科技缺乏系統(tǒng)管理，造成分散、重復，科技資源浪費，形不成整體合力和優(yōu)勢。農業(yè)科研體系不健全、條塊分割、分散重復、管理不專業(yè);學科和研究力量布局不合理，科技覆蓋面窄;農業(yè)科研單位職責不明、事企不分、公益性淡化，嚴重制約著農業(yè)科技整體效率的發(fā)揮，農業(yè)科技創(chuàng)新能力不適應新時期農業(yè)發(fā)展需求的問題日趨突出[3]。
2.1.3農業(yè)科技隊伍素質不高，總量不足，結構不合理，隊伍不穩(wěn)定。
我國農業(yè)科技隊伍的整體現狀與發(fā)展現代農業(yè)、支撐和引領新農村建設的重大戰(zhàn)略任務不相適應。一是總量嚴重不足。而目前世界平均每百萬人口中農業(yè)科研人員為337人，發(fā)達國家為6458人，而我過每百萬人口中農業(yè)科研人員僅為105人。二是結構嚴重不合理。農業(yè)科研人才主要集中在省級科研機構，市(州)、縣、鄉(xiāng)科研人員少。三是地理空間分布不合理。農業(yè)科研人才主要集中在種植業(yè)領域，農業(yè)產中環(huán)節(jié)，而在高新技術領域、農業(yè)產前、產后及產品加工領域的人才太少。四是高層次人才缺乏，隊伍不穩(wěn)，流失嚴重。
2.2我國農業(yè)金融支持體系建設滯后，落實不到位，已經成為制約現代農業(yè)經濟發(fā)展的一大瓶頸。
2.2.1資金投入不足。
現代農業(yè)已經不僅僅局限于實現傳統(tǒng)的資源再利用、再循環(huán)和污染性排放物減量化的目標，從實質上講，現代農業(yè)是建立在科技進步基礎上并以科技創(chuàng)新為主要驅動力的經濟形態(tài)，它與知識經濟是緊密結合在一起的。要激勵科技創(chuàng)新與應用需要有良好的財政金融投入。特別是在發(fā)展前期，必須有較大的資金投入基礎設施建設，才能滿足發(fā)展的最基本要求，如沼氣池的建設、節(jié)水工程建設，規(guī)?；B(yǎng)殖場的建造以及優(yōu)良畜種的引進等都需要大量的資金。從中國的整體情況來看，目前現代農業(yè)經濟的發(fā)展很大程度上是由地方政府來承擔，由于自身積累不足、地方財政收入及投入有限，均難以對現代農業(yè)經濟發(fā)展給予有力的資金支持，從而制約了現代農業(yè)發(fā)展進程[4]。
2.2.2金融服務體系不健全。
除農業(yè)銀行、農村信用合作社有大量的下伸網點外，其他金融機構下伸網點較少，金融機構覆蓋面不廣，制約了農村經濟主體與金融機構的信息溝通和互利合作，多層次的金融服務體系尚未形成，農業(yè)經營者難以獲得擔保、保險等金融服務，針對農業(yè)發(fā)展分散性、資金需求較少等特點的村鎮(zhèn)銀行、貸款子公司等新興金融機構還未建立[5]。
2.3我國現代農業(yè)市場經濟的立法保障不足。
現代經濟是法治經濟。作為現代農業(yè)市場經濟建立和完善的重要組成部分，法律保障必須完備。然而我國農業(yè)的法律保障體系是滯后的。目前，雖然國家有《中華人民共和國農業(yè)法》、《中華人民共和國農業(yè)科技進步法》等法律，但這些法律法規(guī)和政策實施并不理想。由于法律法規(guī)的配套性、互補性不夠，政府相關管理部門受思想觀念、體制、機制和短期行為慣性等影響，普遍存在“繞開走”、“打擦邊球”、過分強調法規(guī)本位主義[6]。
3促進現代農業(yè)經濟發(fā)展，構建政策體系對策
從上述分析可知，我國現代農業(yè)政策體系發(fā)展存在的問題主要是農業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展體系不完善，農業(yè)金融支持體系不健全，農業(yè)市場經濟立法保障不規(guī)范。對此，現代農業(yè)政策體系的構建，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導，分別針對不同問題采取不同的具體對策，我們建議：
3.1建設符合現代農業(yè)發(fā)展需要的農業(yè)科技創(chuàng)新體系。
從我國當前的實際出發(fā)，構建國家農業(yè)科技創(chuàng)新體系的基本思路是：以國家級農業(yè)科研機構為主體組建國家農業(yè)科技創(chuàng)新中心，根據國家農業(yè)綜合區(qū)劃，在整合現有資源基礎上，依托具有明顯優(yōu)勢的省級科研單位和高等學校，組建10個區(qū)域性農業(yè)科研中心、50個左右國家級、300個左右省級農業(yè)科研綜合試驗站，以跟蹤模仿和引進、消化國外技術為基礎在此基礎上將其進行改進并加以創(chuàng)新[7]。為實現這個目標，必須有效整合知識、體制、技術、資源，促進農業(yè)科技的跨越式發(fā)展。重組整合農業(yè)科研機構，整合資源、理順管理關系，建立適應我國農業(yè)發(fā)展水平、布局合理、管理科學、職責明晰、精干高效的農業(yè)科技創(chuàng)新體系，完善農業(yè)產業(yè)布局，形成合力，提高科技資源利用率，提高農業(yè)的綜合生產能力。要充分調動社會力量參與農業(yè)科技推廣活動，為農業(yè)和農村經濟全面發(fā)展提供有效服務和技術支撐。著眼于新階段農業(yè)和農村經濟發(fā)展的需要，通過明確職能、理路體制、優(yōu)化布局、精簡人員、充實一線、創(chuàng)新機制等一系列改革，逐步構建起以農業(yè)技術推廣機構為主導，農村合作經濟組織為基礎，農業(yè)科研、教育等單位和涉農企業(yè)廣泛參與，分工協(xié)作、服務到位、充滿活力的多元化基層農業(yè)技術推廣體系。
3.2加快農業(yè)科技隊伍建設和相關的人才培養(yǎng)。
人才是推進科技事業(yè)進步的關鍵，也是科研機構加快發(fā)展壯大的第一資源和第一要素。要加快造就一支規(guī)模宏大、結構合理、高素質的農業(yè)科技創(chuàng)新人才、一支適應國內外競爭的農業(yè)科技管理人才、一支適應新農村建設的農技推廣隊伍和農村實用人才隊伍。一是采取有效措施，廣泛吸引人才。創(chuàng)造能夠留任人才、更能發(fā)揮人才作用的機制，實現用事業(yè)凝聚人才、用法制保障人才，充分保障農業(yè)科研單位的用人自主權，實現農業(yè)科研單位專業(yè)技術崗位和管理服務崗位，并建立能上能下的科研院所長公開招聘制度和領導干部聘任制，實行目標管理。
3.3加大對發(fā)展現代農業(yè)的財政支持力度。
我國政府提出加快現代農業(yè)經濟發(fā)展，必須大力開發(fā)節(jié)約資源和保護環(huán)境的農業(yè)技術，重點推廣廢棄物綜合利用技術、可再生能源開發(fā)利用技術和相關產業(yè)鏈接技術。這些技術推廣后既有利于資源循環(huán)利用，又能減少對大氣、土壤和水的污染，產生良好的外部經濟效果。比如，為解決農村垃圾再利用問題，需要政府財政資金支持研究農村垃圾焚燒發(fā)電、垃圾填埋發(fā)電、垃圾填埋供熱、制造化工原料等循環(huán)利用技術;此外，農村還沒有成熟的技術來解決農用地膜再利用、廢水循環(huán)再利問題，也需要政府財政資金的支持進行研究。這就要求各級政府依法安排并落實對農業(yè)和農村的預算支出，建立健全財政支農資金的穩(wěn)定增長機制，加大對現代農業(yè)的財政支持力度，加大對治理和改善生態(tài)環(huán)境及技術研發(fā)的補貼[8]。具體來說，政府要做好三方面的工作：一是在種植業(yè)中，給農民適當補償，盡量減少化肥、農藥的使用，同時鼓勵農民保護林業(yè)資源和種植適合當地環(huán)境生長的植物以改善生態(tài)環(huán)境;二是對企業(yè)在產品的生產、運輸、使用、回收、處理等方面給予環(huán)保補貼，減輕企業(yè)承擔治理環(huán)境污染費用的負擔;三是對環(huán)保設施進行轉移支付，特別是集中整治工業(yè)、生活污水，實現達標排放的目標。
3.4完善金融服務體系。
擴大除農業(yè)銀行，農村信用合作社的其他機構下伸網點，使支持現代農業(yè)發(fā)展的金融機構覆蓋面積更加廣闊，并建立支持現代農業(yè)發(fā)展的綜合性保險機構。完善農業(yè)保險，堅持從我國國情出發(fā)，建立多層次體系、多渠道、多種主體經營的具有中國特色的農業(yè)保險制度，調動中央、地方政府、企業(yè)、農民和社會各方面的積極性，整合利用各種資源，充分發(fā)揮市場機制作用，走多元化道路。根據現代農業(yè)的發(fā)展需要，可以將相關的保險業(yè)務納入綜合性保險公司的經營范圍，開展一切涉及農業(yè)經濟的財產險、責任險及人身意外傷害險等商業(yè)性保險業(yè)務，用商業(yè)保險業(yè)務盈利來彌補政策性虧損，從而實現政策和市場兩種手段的結合、兩種優(yōu)勢的互補。
3.5規(guī)范現代農業(yè)發(fā)展的立法保障。
立法保障對現代農業(yè)發(fā)展起著巨大的促進作用。因此，在我國通過各種立法，例如《中華人民共和國農業(yè)法》、《中華人民共和國農業(yè)科技進步法》、《期貨交易法》、《合作社法》、《農業(yè)金融法》等涉農法律的修訂和完善，對各種涉及農業(yè)支撐體系建立的政策以及執(zhí)行主體做出明確的法律規(guī)定，使農業(yè)政策體系建設有一個法律保障，并加強法律法規(guī)的配套性、互補性從法律和制度層面實現農業(yè)科技政策的制度化、規(guī)范化、程序化、法制化管理。
關于我國貨幣政策中介目標的思考
貨幣政策中介目標是中央銀行為實現貨幣政策最終目標而選擇作為調節(jié)對象的目標。中介目標之所以重要，在西方貨幣理論看來主要有兩點原因，一是人們長久以來認識到貨幣政策作用機理具有滯后性和動態(tài)性，因而有必要借助于一些能夠較為迅速地反映經濟狀況變化的金融或非金融指標，作為觀察貨幣政策實施效果的信號;二是為避免貨幣政策制定者的機會主義行為，因此需為貨幣當局設定一個名義的錨，以便社會公眾觀察和判斷貨幣當局的言行是否一致。
貨幣政策中介目標的選擇主要是依據一國經濟金融條件和貨幣政策操作對經濟活動的最終影響確定的。由于貨幣政策中介目標具有特殊的傳導機制和調控作用，可為貨幣政策的實施提供數量化的依據，因此，準確地選擇貨幣政策中介目標，是實現貨幣政策最終目標的重要環(huán)節(jié)。
1美國的貨幣中介目標演變
20世紀70年代以來，美國聯(lián)邦儲備銀行基本上接受了貨幣主義的“單一規(guī)則”，以貨幣供應量作為對經濟進行宏觀調控的主要手段;90年代美國預算平衡案的通過在相當程度上削弱了財政政策對經濟實施宏觀調控的作用。這樣，貨幣政策就成為美國政府對經濟進行調控的主要工具。
1993年7月22日，美聯(lián)儲主席格林斯潘突然出人意料地宣布，美聯(lián)儲決定放棄實行了十余年的以調控貨幣供應量來調控經濟運行的貨幣政策規(guī)則，而以調整實際利率作為對經濟實施宏觀調控的主要手段。這就是現在美國金融界的“泰勒規(guī)則”。
分析美國從“單一規(guī)則”向“泰勒規(guī)則”過渡，原因主要有二：一是20世紀60年代中期以來，規(guī)模日益增大的“金融創(chuàng)新”浪潮，使得貨幣供應的定義和統(tǒng)計變得日益困難。二是20世紀70年代末以來，以離岸金融和跨國銀行活動為主導，國際上也掀起了金融自由化的浪潮。國際間資本流動與70年代相比有跳躍性增長，尤其是短期資本流動和外匯交易增長更為迅速。這些資金流動對各國貨幣政策的實施，進而對宏觀經濟的運行，造成了巨大的不確定性影響。正是基于上述原因，美國貨幣當局從原來穩(wěn)定貨幣增長的 “單一規(guī)則”繼而轉向 “單一規(guī)則”和以利率為指針的“泰勒規(guī)則”相結合的宏觀調控。事實上，從1993年泰勒規(guī)則提出，美國宏觀經濟在通脹率和失業(yè)率“雙低”的情況下持續(xù)穩(wěn)定增長，以泰勒規(guī)則為理論指導的美聯(lián)儲作為貨幣政策的制定和實施者功不可沒，也從實踐層面證明了泰勒規(guī)則的政策效果。
2現階段貨幣總量作為我國中介目標的缺憾分析
目前在我國，通常以貨幣供應量M2為貨幣政策中介目標的主要觀測對象。但貨幣供應量作為中介目標的有效性在減弱的事實卻是不可忽視的。筆者對貨幣供應量中介目標的分析如下：
首先，貨幣供應量統(tǒng)計中，遺漏了兩項內容：一是國內金融機構外匯存款;二是外資金融機構存款。有關數據說明這兩項內容所涉及的金融業(yè)務量(以資產度量)占國內全部金融業(yè)務量的14%，對于貨幣供應量中介目標的實現會產生一定的影響。由于我國經濟正處于體制轉型過程中，外資銀行的進入也會削弱中國貨幣政策的控制力。因為外資銀行的資金主要來自國際金融市場，與國內金融機構相比較，它們受到貨幣政策的影響和約束較小。如果國內貨幣政策從緊時，外資銀行可能從其他渠道回避管制。
加入WTO后，尤其金融市場、金融中介機構對外開放后，外資銀行的業(yè)務擴展會繼續(xù)改變中介目標作用的有效性，第一，金融市場對外開放后，外資銀行會不斷把金融創(chuàng)新輸入到中國，從而帶動了國內金融創(chuàng)新(包括網絡金融)。當新的金融工具不斷涌現時，國內企業(yè)和居民的貨幣需求會發(fā)生結構性變化，貨幣需求穩(wěn)定性也會被破壞，它與其他宏觀經濟指標之間的相關性也會減弱。第二，隨著外資銀行業(yè)務的擴展，利率市場化的壓力將進一步增大，貨幣供應量與通貨膨脹的高度相關性將被利率與通貨膨脹之間的高度相關性所替代。第三，外資銀行帶來銀行支付手段的變革，減弱了對M2的可測性。各種形式的電子貨幣對現金的替代作用越來越明顯，這便打亂了原有貨幣定義中的界線，難以清晰地劃分何為狹義貨幣，何為廣義貨幣，界定M1、M2、M3等不同層次貨幣的內涵將十分困難。
3利率有效性分析
由于我國目前實行的是管制利率，所以利率的貨幣政策效果一直受到很大置疑。但是中央銀行已經開始啟用利率來調節(jié)經濟，并取得了良好的效果。
2007年，央行在國內價格水平存在上漲壓力、國際環(huán)境趨于復雜的背景下，統(tǒng)籌考慮總量及結構因素，靈活運用利率杠桿，先后六次上調金融機構人民幣存貸款基準利率。在上調存貸款基準利率的同時，較大幅度地上調了一年以內的定期存款利率，以引導居民等各類經濟主體更多地存放短期定期存款，提高經濟主體應對價格上漲的能力?？傮w來看，利率政策的效應逐步顯現。一是融資成本上升，有利于金融機構和各類經濟主體適當衡量風險，引導貨幣信貸合理增長;二是連續(xù)多次加息，有利于引導資金流向，調節(jié)和穩(wěn)定通脹預期?？梢哉f，在貨幣政策的運作過程中，利率已經起到了貨幣政策中介目標的重要傳導作用，通過對利率的調整可以影響整個國民經濟的發(fā)展，有助于實現中央銀行的最終政策目標。
相關性、可控性、可測性，是選定中介目標的原則，這是理論界的共識。利率既可反映貨幣與銀行信貸的供給量，也能反映貨幣資金供給與需求的相對數量，還可以反映貨幣資金的相對稀缺性，同時也是貨幣當局能迅速施加影響和控制的金融變量。選擇利率作為貨幣政策中介目標，比較恰當地體現了“三性”。①相關性：貨幣當局通過利率影響投資和消費支出，從而調節(jié)總供求。貨幣政策在引起社會總支出變動之前，將首先引起利率的變動，就貨幣政策中介目標的意義來說，中長期利率對投資尤有影響，它與整個社會的收入水平有著密切的聯(lián)系。而根據利率期限結構理論中的預期理論，通過控制短期利率可以達到控制長期利率的目的。②可控性：中央銀行可運用貨幣政策工具直接控制官方利率，通過公開市場業(yè)務調節(jié)市場利率的走勢。③可測性強：中央銀行在任何時候都能觀察到市場利率的水平及結構。
中央銀行可以通過調節(jié)貨幣市場利率帶動銀行信貸利率、其他金融市場的利率變化，引導經濟主體調整經濟行為，最終促使整個宏觀經濟形勢發(fā)生變化。利率是貨幣政策的主要傳導渠道，然而我國利率機制存在的一些缺陷限制了利率傳導貨幣政策的作用，究其最基本的原因是利率還沒有市場化。實現利率市場化是我國實現以利率為貨幣政策中介目標的前提條件，利率并不是一種貨幣政策工具，它與貨幣供應量一樣是一個貨幣政策中介目標，是貨幣政策工具作用的對象。利率的變化能夠導致消費、投資、匯率和國際收支的變化，從而達到實現貨幣政策最終目標。利率作為貨幣的價格，在其他條件不變的情況下，貨幣需求增加，利率就要上升;而貨幣供給增加，利率就要下降。利率上升，消費減少，儲蓄增加，投資下降，本幣升值，資本流入增多，出口相對減少，反之亦然。利率是順經濟周期的，中央銀行在利率上升之際，可以增加貨幣供給，將過高的經濟增速降下來，避免經濟出現非期望的擴張。正因為利率能夠這樣將反映與調節(jié)經濟的功能集于一體才能夠作為貨幣政策的中介目標。
4小結
隨著金融開放度的加深, 貨幣供給越來越依賴于經濟的發(fā)展, 利率作為資金的價格, 在反映經濟動態(tài)的敏感性方面更具有優(yōu)勢, 中央銀行應根據經濟金融發(fā)展程度漸進地調整中介目標。過渡期內中央銀行考察貨幣供應量中介目標時，加強利率作為操作工具的作用，同時還應加強對市場利率的監(jiān)測和分析，配合貨幣供應量，彌補其不足。當利率市場化完成之后，可將利率作為直接中介目標?？傊薪槟繕讼蚴袌隼实霓D變是必要的，但同時考慮到要保證我國的宏觀經濟長期穩(wěn)定，其轉變過程也是不能一蹴而就的，應在逐步利率市場化的過程中，實現貨幣中介目標的平穩(wěn)過渡。
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