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“分拆結(jié)匯”與個(gè)人外匯管理政策研究
新的時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一些新的情況：人民幣匯率進(jìn)入升值周期，人民幣升值預(yù)期吸引大量短期資本流入，個(gè)人外匯收支規(guī)模不斷擴(kuò)大。為適應(yīng)形勢(shì)變化，充分便利個(gè)人貿(mào)易外匯收支活動(dòng)并明確個(gè)人資本項(xiàng)目交易，深化外匯管理體制改革，促進(jìn)國(guó)際收支平衡。2007年2月1日新出臺(tái)的《個(gè)人外匯管理辦法》規(guī)定，不進(jìn)行真實(shí)性審核的個(gè)人年度結(jié)匯額大幅度提高到等值5萬(wàn)美元，[1]這個(gè)新的規(guī)定有效提高了個(gè)人日益增長(zhǎng)的結(jié)匯需求，便利了銀行的業(yè)務(wù)操作，但我國(guó)近年來(lái)個(gè)人收匯結(jié)匯數(shù)量上繼續(xù)大幅飚升，手法上分拆結(jié)匯、規(guī)避監(jiān)管，用途上明顯有“瞞天過(guò)海”之嫌。一些國(guó)外機(jī)構(gòu)可能通過(guò)分拆資金的方式匯給境內(nèi)人員進(jìn)行結(jié)匯，尋求逐利機(jī)會(huì)，這些都顯示“個(gè)人外匯管理”的政策效果并不明顯，居民、非居民個(gè)人已逐漸找到了政策的“對(duì)策”，給中央銀行貨幣政策實(shí)施和國(guó)家宏觀調(diào)控增加了難度。
1個(gè)人外匯管理政策對(duì)于分拆結(jié)匯出現(xiàn)監(jiān)管瓶頸
從居民個(gè)人外匯管理政策看，對(duì)居民個(gè)人收匯沒(méi)有管理，結(jié)匯時(shí)才需審核相關(guān)證明，但銀行基于自身利益審核較為寬松，大量的居民個(gè)人外匯輕而易舉地以“贍家款”和“職工報(bào)酬”等名義匯入并分拆結(jié)匯，造成了個(gè)人外匯管理政策監(jiān)管的難點(diǎn)，同時(shí)也具有一定的危害性。
1.1分拆結(jié)匯的表現(xiàn)形式
表現(xiàn)一：2007年10至12月，一家在境外注冊(cè)的國(guó)際貿(mào)易公司向內(nèi)地居民匯入金額為48888美元的匯入款2筆，匯入金額為46666美元的匯入款3筆，匯入金額為45555美元的匯入款1筆，金額共計(jì)283329美元，在國(guó)際收支申報(bào)的交易附言中匯入款為工人匯款，收款人為具有親屬關(guān)系的6個(gè)內(nèi)地居民，并當(dāng)即結(jié)匯，結(jié)匯后無(wú)法了解資金的使用情況。在辦理結(jié)匯業(yè)務(wù)的過(guò)程中銀行人員發(fā)現(xiàn)，有2名收款人的年齡不滿十八歲，而其中一名是在讀初一年級(jí)的學(xué)生，與國(guó)際收支申報(bào)的交易附言中匯入款為工人匯款明顯邏輯不符，這6筆匯款結(jié)匯錄入個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)時(shí)結(jié)匯資金屬性描述為工人報(bào)酬和贍家款。
表現(xiàn)二：2007年12月，某境外個(gè)人一次性將24萬(wàn)美元匯給境內(nèi)居民王某，而后王某將該筆外匯分拆成5筆分別劃轉(zhuǎn)至其直系親屬的個(gè)人外匯儲(chǔ)蓄賬戶并辦理結(jié)匯。
1.2存在的監(jiān)管難點(diǎn)
一是造成了外匯管理部門監(jiān)管的被動(dòng)局面。依據(jù)《個(gè)人外匯管理?xiàng)l例》第九條：“對(duì)個(gè)人結(jié)匯和境內(nèi)個(gè)人購(gòu)匯實(shí)行年度總額管理。年度總額內(nèi)的，憑本人有效身份證件在銀行辦理;….”的規(guī)定，對(duì)于上述案例，因每筆結(jié)匯金額均在5萬(wàn)美元的年度總額內(nèi)，僅憑有效身份證件即可辦理結(jié)匯，銀行不能進(jìn)行真實(shí)性審核，給異常資金以分拆方式匯入境內(nèi)打開了便利之門，從而給外匯管理部門在防范熱錢流入工作中增加了難度。
二是管理依據(jù)缺乏可操作性。在上述案例中，雖然外匯局高度懷疑境外機(jī)構(gòu)分拆資金匯入境內(nèi)逃避監(jiān)管，但無(wú)法依據(jù)《個(gè)人外匯管理辦法》第七條進(jìn)行定性，以確定這幾筆結(jié)匯資金確屬以分拆等方式逃避限額監(jiān)管的行為。
三是某些銀行的行為為分拆結(jié)匯起到了推波助瀾的作用。在目前的個(gè)人收結(jié)匯業(yè)務(wù)中，境外同一匯款人除了可以將外匯資金分別匯給境內(nèi)多人進(jìn)行結(jié)匯，逃避個(gè)人結(jié)匯限額管理的方式以外，還可以一次性匯給某個(gè)境內(nèi)個(gè)人，通過(guò)外匯資金直系親屬劃轉(zhuǎn)分別結(jié)匯的方式進(jìn)行。而在第二種分拆方式中，銀行應(yīng)當(dāng)依據(jù)《個(gè)人外匯管理辦法》第七條對(duì)該分拆行為進(jìn)行阻止，但往往有某些銀行為了小部門的利益或者疏忽，直接造成了對(duì)我國(guó)個(gè)人外匯管理政策的沖擊。
四是難于進(jìn)行監(jiān)測(cè)。在上述的案例中，如果不結(jié)合國(guó)際收支申報(bào)系統(tǒng)，僅僅依靠個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)難以進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，因?yàn)閭€(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)重點(diǎn)關(guān)注結(jié)售匯行為，對(duì)結(jié)匯資金的境外來(lái)源無(wú)法錄入系統(tǒng)。
1.3分拆結(jié)匯的危害性
通過(guò)分拆的方式進(jìn)行結(jié)匯，每筆近5萬(wàn)美元的金額雖然不大，但是匯集起來(lái)，金額也相當(dāng)可觀。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2008年2月15日?qǐng)?bào)道：“2007年全年個(gè)人結(jié)匯規(guī)模高達(dá)1172億美元，同比增長(zhǎng)43%，其中職工報(bào)酬和贍家款占五成，監(jiān)管部門已經(jīng)對(duì)此表示關(guān)注。”通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前個(gè)人外匯資金結(jié)匯后人民幣資金流入股市和房地產(chǎn)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，無(wú)疑會(huì)給當(dāng)前炙手可熱的資本及房地產(chǎn)市場(chǎng)火上澆油，加之這些資金流動(dòng)性極強(qiáng)，極易造成資本及房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格異常變動(dòng)，給境內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成隱患。[2]
2個(gè)人外匯管理中存在問(wèn)題的原因分析
目前個(gè)人收匯、結(jié)匯管理的主要規(guī)定有：(1)1998年9月頒布并實(shí)施的《境內(nèi)居民個(gè)人外匯管理暫行辦法》以及其后的一些對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確的通知;(2)2004年3月和4月施行的“兩個(gè)通知”，意在加強(qiáng)對(duì)居民和非居民個(gè)人結(jié)匯的真實(shí)性審核，遏制“熱錢”通過(guò)因私渠道流入;(3)2007年2月實(shí)施的《個(gè)人外匯管理辦法》第七條規(guī)定，銀行和個(gè)人在辦理個(gè)人外匯業(yè)務(wù)時(shí)，不得以分拆等方式逃避限額監(jiān)管，但這一規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。
然而現(xiàn)狀反映出個(gè)人外匯管理政策仍存在缺陷，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
2.1對(duì)個(gè)人資金流入管理寬松導(dǎo)致結(jié)匯政策難于發(fā)揮應(yīng)有的作用。
目前，個(gè)人涉外收匯主要實(shí)行申報(bào)制度，從銀行收匯操作情況看基本對(duì)境外流入的外匯難有實(shí)質(zhì)性限制，境外外匯可以循私人渠道自由流入境內(nèi)，如許多個(gè)人的跨境外匯收入都是由境外公司匯入，被申報(bào)為“僑匯”、“資本撤回”、以及“其他”等，現(xiàn)行法規(guī)并沒(méi)有對(duì)這類收入進(jìn)行限制。由于個(gè)人收匯的國(guó)際收支交易編碼有限，目前僅從交易編碼無(wú)法了解居民個(gè)人大額收匯的真實(shí)來(lái)源和非居民大額收匯的資金用途，增加了對(duì)外匯資金流入的監(jiān)管難度。由于我國(guó)境內(nèi)不允許外幣計(jì)價(jià)結(jié)算、本外幣利率差異等原因，境外流入外匯目的主要是為了結(jié)匯使用人民幣，外匯流入的大額資金除小部分提取外幣現(xiàn)鈔、存定期和用于外匯質(zhì)押人民幣貸款外，大部分收匯資金用于結(jié)匯。[3]因此，受資金趨利因素影響，個(gè)人外匯流入實(shí)際的不受控制，必然導(dǎo)致結(jié)匯的難于控制。
2.2個(gè)人結(jié)匯的管理政策仍有缺陷。
從結(jié)匯的情況看，新的個(gè)人結(jié)匯規(guī)定主要是降低了設(shè)置審批的權(quán)限，但從外匯管理局及銀行操作看，均存在缺陷。[4] 新出臺(tái)的《個(gè)人外匯管理辦法》第七條：“ 銀行和個(gè)人在辦理個(gè)人外匯業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法的相關(guān)規(guī)定，不得以分拆等方式逃避限額監(jiān)管，也不得使用虛假商業(yè)單據(jù)或者憑證逃避真實(shí)性管理。”此規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，不利操作。由于嫌超限額結(jié)匯的手續(xù)繁瑣或是境外資金的逐利行為，一些人直接將資金分拆為多筆進(jìn)行收匯，并通過(guò)多人身份證進(jìn)行結(jié)匯。同時(shí)還有憑證真實(shí)性審核的問(wèn)題。由于各國(guó)的商業(yè)單據(jù)、憑證等沒(méi)有固定統(tǒng)一的樣板模式，現(xiàn)行法規(guī)對(duì)于單據(jù)、憑證的有效形式并無(wú)明確規(guī)定，銀行對(duì)偽造的材料的甄別能力也有限，因而銀行在具體業(yè)務(wù)操作過(guò)程中難以把握其真實(shí)性，增加了審核的難度。
2.3部分銀行對(duì)個(gè)人結(jié)匯管理政策執(zhí)行不力。
外匯從業(yè)人員缺乏對(duì)外匯新政策的學(xué)習(xí)和掌握，對(duì)相關(guān)外匯管理政策不了解。隨著個(gè)人結(jié)售匯管理信息系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，辦個(gè)人結(jié)售匯業(yè)務(wù)的銀行也不斷增加，特別是一些基層行的分理處、儲(chǔ)蓄所都開辦了個(gè)人結(jié)匯業(yè)務(wù)，人員素質(zhì)參差不齊。最近幾年來(lái)，我國(guó)的個(gè)人結(jié)匯網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置增長(zhǎng)迅速，與個(gè)人售匯業(yè)務(wù)相比，各外匯指定銀行辦理個(gè)人結(jié)匯業(yè)務(wù)的網(wǎng)點(diǎn)多而分散，有的延伸到轄區(qū)縣級(jí)行，絕大部分網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)辦人員對(duì)相關(guān)外匯管理政策不了解。加之一些網(wǎng)點(diǎn)柜臺(tái)人員更換頻繁，經(jīng)辦個(gè)人結(jié)匯業(yè)務(wù)的質(zhì)量難以保證。此外，個(gè)別銀行為了本身經(jīng)濟(jì)利益，有意放松對(duì)居民大額資金的監(jiān)管和審查，甚至弄虛作假，幫助客戶逃避國(guó)家外匯政策的約束，欺騙外匯管理機(jī)關(guān)。
3改進(jìn)個(gè)人外匯管理中對(duì)于分拆結(jié)匯監(jiān)管的建議
從上述分析可以看出，分拆結(jié)匯既有真正意義上的單方面資金流，也有隱性的雙向流動(dòng)，而這種雙向流動(dòng)潛在的風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)還難以精確估計(jì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)未雨綢繆，把好流入關(guān)、控制匯兌關(guān)。具體建議如下：
3.1加強(qiáng)個(gè)人外匯收支監(jiān)測(cè)。
結(jié)合國(guó)際收支申報(bào)系統(tǒng)，對(duì)于像境外同一匯款人大量頻繁給不同境內(nèi)人員匯款并結(jié)匯、與其業(yè)務(wù)性質(zhì)不符的，或境內(nèi)收款人大額外匯資金通過(guò)分拆劃轉(zhuǎn)其直系親屬結(jié)匯的行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。同時(shí)設(shè)置對(duì)重點(diǎn)、大額交易項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，如經(jīng)常轉(zhuǎn)移項(xiàng)下可對(duì)贍家款、工人匯款以及僑匯等種類設(shè)置科學(xué)的關(guān)于存量、流量、頻度等預(yù)警參數(shù)，通過(guò)對(duì)國(guó)際收支申報(bào)系統(tǒng)、外匯賬戶信息系統(tǒng)、結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)三大系統(tǒng)信息資源的收集、整理和分析，能夠及時(shí)對(duì)異常資金情況跟蹤分析，構(gòu)建較為完備的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。[5]
3.2完善個(gè)人資金結(jié)匯的管理政策。
首先，應(yīng)在《外匯管理?xiàng)l例》層面，強(qiáng)化對(duì)個(gè)人經(jīng)常轉(zhuǎn)移收入的真實(shí)性審核要求，嚴(yán)格履行按實(shí)進(jìn)行國(guó)際收支申報(bào)的原則，強(qiáng)化外匯指定銀行監(jiān)管職責(zé)，增加個(gè)人非法使用外匯的法律責(zé)任，對(duì)以經(jīng)常轉(zhuǎn)移為名從事各類違規(guī)投機(jī)投資活動(dòng)的行為，以及對(duì)國(guó)際收支申報(bào)資金性質(zhì)與實(shí)際資金用途嚴(yán)重不符的行為，可由外匯管理部門履行相應(yīng)的檢查和處罰，增強(qiáng)法律的嚴(yán)肅性;其次，修訂完善《境內(nèi)居民個(gè)人外匯管理暫行辦法》，建議對(duì)一定數(shù)額以上的個(gè)人捐贈(zèng)資金則需要我國(guó)公證機(jī)關(guān)的證明，同時(shí)對(duì)個(gè)人項(xiàng)下非公益性的捐贈(zèng)款征收一定比例稅收;第三，細(xì)化《個(gè)人外匯管理方法》第七條規(guī)定，進(jìn)一步明確銀行及個(gè)人分拆結(jié)匯的審核要求，便于外匯指定銀行規(guī)范操作，減少審核漏洞。
3.3積極做好個(gè)人外匯管理政策宣傳。
各級(jí)國(guó)家外匯管理部門和外匯指定銀行應(yīng)通過(guò)新聞廣播媒體、發(fā)放宣傳單及銀行柜面咨詢等手段，進(jìn)一步加大《個(gè)人外匯管理辦法》等新政策的宣傳力度，使社會(huì)公眾自覺(jué)接受和規(guī)范個(gè)人外匯收支行為，有效提高個(gè)人外匯管理新政策的執(zhí)行效果。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，使業(yè)務(wù)人員正確認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，熟悉與外匯管理相關(guān)的各項(xiàng)貿(mào)易、投資業(yè)務(wù)，通過(guò)從業(yè)人員各種渠道的廣泛宣傳，使外匯客體充分認(rèn)識(shí)到提供外匯真實(shí)性來(lái)源的意義，做到銀行經(jīng)辦人員明確政策法規(guī);另外要督促銀行認(rèn)真履行監(jiān)管職能，建立和完善銀行代監(jiān)管系統(tǒng)的監(jiān)督和制約機(jī)制。
3.4加強(qiáng)查處力度。
對(duì)于使用分拆結(jié)匯方式逃避限額監(jiān)管行為的個(gè)人，依照外匯管理法規(guī)進(jìn)行查處，并將此行為作為不良記錄載入個(gè)人征信系統(tǒng)。對(duì)于監(jiān)管不力、審核不嚴(yán)的銀行加大處罰力度，甚至取消其外匯業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)資格。
國(guó)內(nèi)外就業(yè)政策比較研究
自資本主義經(jīng)濟(jì)在世界范圍內(nèi)建立和發(fā)展起來(lái)，世界各國(guó)無(wú)不以發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為本國(guó)頭等大事。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題也隨之出現(xiàn)并不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、失業(yè)與就業(yè)的矛盾便是其中最突出的兩個(gè)問(wèn)題。其中，經(jīng)濟(jì)危機(jī)方面的問(wèn)題由于在二十世紀(jì)中后期，國(guó)家宏觀調(diào)控逐步介入經(jīng)濟(jì)生活，并有效地克服了自由資本主義經(jīng)濟(jì)的弊病，從而使經(jīng)濟(jì)危機(jī)方面的問(wèn)題得到了緩解和控制。但是失業(yè)與就業(yè)的矛盾的問(wèn)題的解決卻顯得比較棘手，至今尚未有哪國(guó)能夠提出一套特別有效的解決方案或理論。特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以后，隨著世界范圍內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和世界經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，失業(yè)與就業(yè)的矛盾的問(wèn)題更是跨出了一國(guó)的范圍，而逐步成為一個(gè)世界性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，為此世界各國(guó)都采取了一系列的旨在減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的政策和措施，并也取得了一定的成就。
一、國(guó)內(nèi)外就業(yè)政策比較
(一)國(guó)外就業(yè)狀況及就業(yè)政策概述:以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟和完善的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家為例。
1、國(guó)外失業(yè)及就業(yè)狀況
歐盟： 20世紀(jì)90年代早期，歐洲在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退后有所復(fù)蘇，但就業(yè)增長(zhǎng)卻十分緩慢。在多數(shù)的歐盟國(guó)家中，出現(xiàn)了一個(gè)明顯的趨勢(shì)：失業(yè)持續(xù)上升。 1990~1995年，歐盟的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為1.5%，而同期的失業(yè)率卻高達(dá)10.1%。1996年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為1.6%，就業(yè)量沒(méi)有任何增加，失業(yè)率升至11%。1997年，歐盟的失業(yè)率繼續(xù)上升，達(dá)到11.8%，1998年仍高達(dá)11.7%，失業(yè)人數(shù)近1800萬(wàn)人。其中荷蘭是歐盟成員國(guó)中失業(yè)率最低的國(guó)家，為5%(1997年)。而美國(guó)：在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的前提下，其目前失業(yè)率下降到4.5%(1998年5月)以下。日本：實(shí)際失業(yè)率控制在4.0%(1998年4月)。
2、國(guó)外就業(yè)政策和措施
英國(guó)：建立服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取導(dǎo)向型就業(yè)政策。 英國(guó)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)，由全國(guó)就業(yè)服務(wù)總局、區(qū)域局和分區(qū)組成。失業(yè)者能從職業(yè)介紹所獲得全部工作機(jī)會(huì)信息;獲得關(guān)于培訓(xùn)和就業(yè)的建議;獲得有關(guān)失業(yè)救濟(jì)金、收入保障補(bǔ)助方面的信息和建議;可以看到最新的工作崗位信息;可以向工作人員詢問(wèn)在何地獲得提高技能的機(jī)會(huì)。求職者可以從職業(yè)介紹所中獲得的幫助有：參加工作俱樂(lè)部，互相交流經(jīng)驗(yàn)并參加有關(guān)專家開辦的講座;接受工作建議，獲得向雇主展示工作能力的機(jī)會(huì);參加工作培訓(xùn)。
意大利：發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)，采取儲(chǔ)備型就業(yè)政策。 意大利十分重視和發(fā)展職工培訓(xùn)事業(yè)，其地位日益引起人們的關(guān)注，并把它作為就業(yè)服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，職業(yè)培訓(xùn)通常分為就業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和在職進(jìn)修三種形式，適應(yīng)不同求職者對(duì)技能的不同需要設(shè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。根據(jù)培訓(xùn)者的不同需要確定不同的培訓(xùn)方法，如法、專題討講課論會(huì)、全日制、工讀交替制及函授教育等。
瑞士：鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)，采取自主型就業(yè)政策。 瑞士政府鼓勵(lì)企業(yè)富余職工自愿組織經(jīng)濟(jì)實(shí)體。工商、稅務(wù)、勞動(dòng)等有關(guān)部門優(yōu)先辦理各種手續(xù)，在減免稅金、低息貸款等方面實(shí)行優(yōu)惠政策。這樣，使大批勞動(dòng)力和企業(yè)富余職工走上自主就業(yè)之路。
美國(guó)：追朔科技新潮，采取提高型就業(yè)政策。 電子計(jì)算機(jī)時(shí)代的到來(lái)引起了翻天覆地的變化。人們熟悉的行業(yè)將改變工作方式，有些行業(yè)將消失，必使得大量的職工失業(yè)，要解決這些職工的再就業(yè)，就必須提高這些失業(yè)人員的技能，定期進(jìn)行培訓(xùn)后，經(jīng)過(guò)激烈競(jìng)爭(zhēng)上崗工作。美國(guó)就是一個(gè)典型的例子。電子計(jì)算機(jī)新用途的開辟產(chǎn)生了許多新興的行業(yè)，因此就必須培訓(xùn)一批具有專業(yè)才能的人才。隨著工作的日益復(fù)雜，許多工作方式改變，工人感到有必要接受培訓(xùn)和深造，使自己創(chuàng)造符合不斷變化的雇傭條件。
日本：扶持發(fā)展中小企業(yè)，采取消化型就業(yè)政策。 日本把勞動(dòng)力的就業(yè)和再就業(yè)放在中小企業(yè)主渠道上。為了扶持中小企業(yè)的發(fā)展，他們根據(jù)一個(gè)時(shí)期的就業(yè)狀況，政府通過(guò)增撥財(cái)政預(yù)算、降低企業(yè)稅費(fèi)、提供優(yōu)惠貸款等政策，既利于中小企業(yè)發(fā)展增大，又促進(jìn)就業(yè)崗位增加，抑制失業(yè)率上升。目前，日本中小企業(yè)達(dá)千家，就業(yè)人數(shù)占整個(gè)勞動(dòng)力80%以上，為國(guó)家創(chuàng)造的財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入60%之多。
(二)我國(guó)就業(yè)狀況及就業(yè)政策概述
1、我國(guó)就業(yè)及失業(yè)狀況
(1)就業(yè)人口總量得到控制。目前，我國(guó)人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到了有效控制。 “九五”期間，計(jì)劃生育政策進(jìn)一步得到落實(shí)，計(jì)劃生育率穩(wěn)步提高， “九五”期間凈增加6000萬(wàn)人，年均人口自然增長(zhǎng)率為9.69‰，2000年末全國(guó)大陸總?cè)丝诳刂圃?2.7億以內(nèi)。1998年人口自然增長(zhǎng)率首次降到10‰以下，人口再生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了低出生、低死亡、低增長(zhǎng)類型的歷史性轉(zhuǎn)變。從而為就業(yè)人口總量的控制提供了保證。
(2)就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制初步形成。“九五”期末全國(guó)從業(yè)人員達(dá)到7.12億人，五年城鎮(zhèn)新增加就業(yè)3560萬(wàn)人。國(guó)有企業(yè)富余人員問(wèn)題得到初步解決，,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗的國(guó)有企業(yè)職工近50%實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.1%。就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷改善，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全國(guó)從業(yè)人員的比重首次降到50%以下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移3000萬(wàn)人，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員所占比重穩(wěn)步增長(zhǎng)，由1995年的24.6%上升到27%。勞動(dòng)就業(yè)制度改革取得進(jìn)展，企業(yè)自主用人、勞動(dòng)者自主擇業(yè)的市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制初步形成。
(3)就業(yè)形勢(shì)還很嚴(yán)峻，失業(yè)問(wèn)題還很嚴(yán)重。雖然就業(yè)人口總量得到控制，但每年仍有相當(dāng)數(shù)量的適齡就業(yè)人口需要就業(yè)，而且農(nóng)村及城鎮(zhèn)中勞動(dòng)力的隱性失業(yè)問(wèn)題以及國(guó)企改革導(dǎo)致的下崗職工的再就業(yè)問(wèn)題還很嚴(yán)重，有待進(jìn)一步解決。
2、我國(guó)就業(yè)政策及措施
(1)對(duì)城鎮(zhèn)下崗職工，主要依造主管部門，采取托管型就業(yè)政策。即對(duì)下崗的職工，采取暫不脫離本系統(tǒng)行業(yè)，由建立在企業(yè)主管部門或勞動(dòng)部門的再就業(yè)中心負(fù)責(zé)其勞動(dòng)關(guān)系及其享受的福利并推薦就業(yè)。在托管期內(nèi)下崗職工如多次拒絕再就業(yè)或托管期滿便可將其推向社會(huì)，但主管部門仍負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、調(diào)劑等工作。
(2)廣辟新領(lǐng)域，采取開發(fā)型就業(yè)策略
首先，開發(fā)落后地區(qū)，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，借西部大開發(fā)之歷史機(jī)遇，大力創(chuàng)造就業(yè)崗位，解決西部勞動(dòng)力過(guò)剩的問(wèn)題。同時(shí)，在東西部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)，開發(fā)就業(yè)崗位，解決城鎮(zhèn)富余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。
二、國(guó)內(nèi)外就業(yè)政策比較研究及結(jié)論
縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的就業(yè)現(xiàn)狀及政策，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然在這些發(fā)達(dá)國(guó)家中失業(yè)問(wèn)題還很嚴(yán)重，失業(yè)率也較高，但從他們解決失業(yè)的政策和措施以及實(shí)際成果來(lái)看，他們的就業(yè)政策應(yīng)該說(shuō)還是成功的，是有經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒的。就其解決失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的政策和措施來(lái)看，我認(rèn)為主要有以下幾方面的經(jīng)驗(yàn)。
1、就業(yè)政策及措施的制定符合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，既總攬全局，又有的放矢。首先，這些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家都建立了較為完善和發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，一切經(jīng)濟(jì)及社會(huì)活動(dòng)都以市場(chǎng)為導(dǎo)向，嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作。其就業(yè)政策的制定也以此為前提，從市場(chǎng)入手，并最終通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)完成就業(yè)問(wèn)題的解決。其次，建立了較為完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制，有比較完整而有效的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系。
2、就業(yè)政策及措施的制定嚴(yán)格按照“法制”的原則進(jìn)行。其一切政策的制定均是按法定的程序制定和完成，更重要的是“嚴(yán)格執(zhí)法”的貫徹和執(zhí)行，從而為就業(yè)政策的具體實(shí)施奠定了有力的法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了“有法可依”、“有法必依”。
3、就業(yè)問(wèn)題的解決以擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位為根本手段。樹立了解決失業(yè)就是如何擴(kuò)大就業(yè)、如何創(chuàng)造就業(yè)崗位的觀念，并采取切實(shí)有效的措施創(chuàng)造就業(yè)崗位，為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。
4、就業(yè)政策及措施的管理體制健全而且行之有效。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在解決本國(guó)失業(yè)及就業(yè)問(wèn)題中，多建立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，避免“政出多門”，做到了“專職專事”，有利于就業(yè)政策執(zhí)行中具體問(wèn)題的妥善解決。
5、就業(yè)政策及措施中多注重勞動(dòng)者素質(zhì)的提高。這既為勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)造了有利條件，更提高了全民素質(zhì)，起到了利國(guó)利民的作用。比如，英國(guó)推行的勞動(dòng)預(yù)備制度和勞動(dòng)準(zhǔn)入制度就取得了良好的效果。
比較國(guó)外就業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)之處，我國(guó)目前的就業(yè)政策主要存在以下弊端。
1、就業(yè)政策的制定受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響還比較深。市場(chǎng)的觀念和市場(chǎng)機(jī)制的作用原則在就業(yè)政策及措施的制定中體現(xiàn)不充分。
2、就業(yè)政策制定中的“法制”原則體現(xiàn)不強(qiáng)。目前制定的就業(yè)政策多為地方性行政法規(guī)，且往往缺乏可行性和約束力，因而“無(wú)法可依”和“執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。
3、在就業(yè)問(wèn)題的解決中，對(duì)就業(yè)政策的制定重視不夠。在一些地方的一些官員心目中，解決失業(yè)問(wèn)題就是如何讓工人不下崗或在工人下崗后如何解決其生活保障問(wèn)題，擴(kuò)大就業(yè)與之關(guān)系不大，因而系統(tǒng)的就業(yè)政策的制定往往不被重視。
4、就業(yè)政策及措施的管理體制不健全，政出多門的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一、有效的就業(yè)問(wèn)題管理體制。在現(xiàn)實(shí)中，各地政府多根據(jù)本地情況，以不同的行政部門主管就業(yè)問(wèn)題，因而往往出現(xiàn)勞動(dòng)保障、民政及企業(yè)主管部門等多頭共管現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成了“有事無(wú)人辦，有事推著辦”的局面。
5、我國(guó)勞動(dòng)者素質(zhì)不高，且就業(yè)政策中也缺乏提高勞動(dòng)者素質(zhì)的相關(guān)內(nèi)容。目前，實(shí)踐證明行之有效的勞動(dòng)預(yù)備制度和勞動(dòng)準(zhǔn)入制度在我國(guó)的制定和推廣工作遲緩，成效不顯。
通過(guò)以上對(duì)國(guó)內(nèi)外就業(yè)政策的比較研究，我們可以得出以下結(jié)論：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，失業(yè)及就業(yè)問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)為根本途徑，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為基本策略，以擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位為根本手段，建立、健全有關(guān)法律、規(guī)章、政策、制度，并在統(tǒng)一、有效的管理體制下切實(shí)加以執(zhí)行。惟有如此，失業(yè)之憂方可解，就業(yè)之勢(shì)才能昌。
三、對(duì)我國(guó)就業(yè)政策變革的建議
在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，在失業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)重的今天，如何解決失業(yè)問(wèn)題已成為我國(guó)面臨的一項(xiàng)重要課題。在這種情況下，傳統(tǒng)就業(yè)政策的變革勢(shì)在必行，對(duì)我國(guó)就業(yè)政策的變革，筆者建議如下：
(一)基本思路：
1、以發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為就業(yè)問(wèn)題解決的基本策略，以擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位為就業(yè)問(wèn)題解決的根本手段。
2、以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)為就業(yè)問(wèn)題解決的根本途徑。
3、以法制的健全和完善為就業(yè)問(wèn)題的解決提供良好的法制環(huán)境。
4、以統(tǒng)一、健全和有效的管理機(jī)制為就業(yè)問(wèn)題的解決保駕護(hù)航。
(二)具體措施：
1、大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。首先，采取有效措施發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多種形式經(jīng)濟(jì)，尤其是要鼓勵(lì)各種所有制的中小企業(yè)的發(fā)展，并使之成為接納和消化社會(huì)、尤其是農(nóng)村新增勞動(dòng)力及富余勞動(dòng)力的中堅(jiān)力量。第二，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是要發(fā)展新興的、發(fā)展?jié)摿Υ蟮穆糜螛I(yè)及社區(qū)服務(wù)業(yè)等行業(yè)，并使之成為能有效吸納城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力及富余勞動(dòng)力的強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。
2、加快我國(guó)落后地區(qū)的開發(fā)，借西部大開發(fā)的歷史機(jī)遇大力創(chuàng)造就業(yè)崗位，以吸納西部地區(qū)存在的大量富余勞動(dòng)力。首先，在西部大開發(fā)的各種建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)政策以有效吸收當(dāng)?shù)氐氖Ｓ鄤趧?dòng)力就業(yè)，從而緩解當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力，并使之成為解決西部勞動(dòng)力就業(yè)的一項(xiàng)主要政策和措施。第二，加強(qiáng)西部地區(qū)的教育建設(shè)，努力提高西部地區(qū)勞動(dòng)力的素質(zhì)，為其就業(yè)問(wèn)題的解決創(chuàng)造有利條件。
3、制定并有效地實(shí)施相關(guān)的法律、政策，促使勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步建全和規(guī)范化發(fā)展。使勞動(dòng)力市場(chǎng)真正成為促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)和解決新增勞動(dòng)力就業(yè)及失業(yè)勞動(dòng)力再就業(yè)的中介場(chǎng)所和服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)范化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作，使之能為市場(chǎng)及時(shí)而有效提供所需勞動(dòng)力。
4、加強(qiáng)對(duì)失業(yè)及就業(yè)問(wèn)題的重視，建立統(tǒng)一而行之有效的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，以保證各項(xiàng)就業(yè)政策及措施的貫徹、執(zhí)行。并做到“專職專事、專事專管”，以避免具體管理中出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象，以有效提高管理機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。
5、全面推行勞動(dòng)預(yù)備制度和勞動(dòng)準(zhǔn)入制度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，為企業(yè)提供合格勞動(dòng)者，提高勞動(dòng)力就業(yè)質(zhì)量。首先，加強(qiáng)勞動(dòng)預(yù)備制度和勞動(dòng)準(zhǔn)入制度的宣傳和貫徹，使之逐步為社會(huì)認(rèn)識(shí)和接受，并逐步成為勞動(dòng)者及用人單位的自覺(jué)行為。第二，全面推行和貫徹勞動(dòng)預(yù)備制度和勞動(dòng)準(zhǔn)入制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)前的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，使之更適宜于其所從事的工作和崗位。第三，進(jìn)一步深化勞動(dòng)預(yù)備制度和勞動(dòng)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)對(duì)已就業(yè)勞動(dòng)者的在職教育和在職培訓(xùn)，并逐步推行“職業(yè)資格證書”制度。
6、制定積極政策并采取有效措施，將一部份富余勞動(dòng)力推向國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)，積極組織勞務(wù)輸出，開拓國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)，緩解國(guó)內(nèi)就業(yè)壓力。
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