一、整體型政府產(chǎn)生的背景
　　20世紀70年代末以來,始創(chuàng)于英國繼而在英聯(lián)邦國家全面推行的公共管理改革運動成為全球公共管理改革的源頭。上世紀90年代初美國在此基礎(chǔ)上進行的政府再造,推動了全球公共管理改革的進一步發(fā)展,乃至形成所謂的全球性新公共管理運動。新公共管理運動試圖改變政府傳統(tǒng)的運作方式,以減少管制、增加競爭、引進企業(yè)管理理念為手段,以提高政府管理效率、轉(zhuǎn)變政府職能、減少公共支出為目標,打造“競爭性政府”。這場運動在為各國帶來新的行政文化、提高行政效率的同時,逐漸暴露出了許多問題。其中最主要的問題之一是政府部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào),政府管理碎片化,部門滋長了自我中心主義。具體表現(xiàn)是:
　　1、政府部門的功能分化造成各個部門在單一年度預算限制下運作,各部門不進行長遠規(guī)劃。
　　2、政府管理過于注重治療而忽視預防。比如說,有學者認為,除了教育,英國政府提供的公共服務都是治療性的,而非預防性的,即等到問題已經(jīng)出現(xiàn),政府才介入。
　　3、政府各個部門考慮更多的是本部門的利益,基本上是對本部門和上級負責,而不是對基層民眾或服務對象負責。盡管各自分內(nèi)工作盡職盡責,但最終往往偏離總體目標和總體利益。
　　4、政府部門大多從自身角度出發(fā),在相對狹窄的管理范圍內(nèi)制訂規(guī)劃和政策,以封閉的程序進行決策,政府工作缺乏總體規(guī)劃。為了改變新公共管理運動帶來的愈來愈嚴重的政府管理碎片化狀態(tài),英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的國家紛紛采取了協(xié)作和整合的戰(zhàn)略,提出建設(shè)整體型政府(在英國先被冠之以“協(xié)同政府”,后來稱作“整體型政府”)。整體型政府的產(chǎn)生不僅僅是對新公共管理改革中公共部門結(jié)構(gòu)性分化改革的回調(diào),也受到外部環(huán)境的影響。從世界范圍來看,安全問題越來越突出,各種危機事件對公共部門的改革產(chǎn)生了重要的影響。其中,恐怖主義的威脅使人們越來越重視政府各部門之間的信息共享,以避免政策的相互抵觸。應對海嘯、颶風、地震等自然災害和大范圍的流行病要求政府的聯(lián)系越來越緊密。另外,信息和通訊技術(shù)的發(fā)展降低了橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本;受消費者主義的影響,公民希望政府提供高水平的公共服務;學術(shù)界的關(guān)注焦點逐漸從原子化的模式轉(zhuǎn)向注重整體的分析。這些因素促成了整體型政府理論的產(chǎn)生及實踐的發(fā)展。
　　二、整體型政府的內(nèi)涵
　　英國學者培利希克斯于1997年出版了著作《整體型政府》。這本書一上市就得到英國新一屆工黨政府的肯定,成為政府官員廣泛閱讀的著作。培利?？怂拐J為, 整體型政府是超越政府層級、部門功能分工的鴻溝,以解決人民的問題、為人民提供整合性服務為核心的政府,是關(guān)照全體、預防性、整合性、改變文化、結(jié)果取向的政府。1997年英國新一屆工黨政府上臺后提出了“協(xié)同政府”的概念。協(xié)同政府意味著通過橫向與縱向的協(xié)調(diào),消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使這一政策領(lǐng)域的不同利益主體團結(jié)協(xié)作,為公眾提供無縫隙的而不是相互分離的服務。澳大利亞給“整體型政府”下的定義是:“整體型政府是指公共服務機構(gòu)為了完成共同的目標而實行的跨部門協(xié)作,以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機構(gòu)。所采取的措施可以是正式的,也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項目的管理或者服務的提供。”培利希克斯對傳統(tǒng)政府管理模式、新公共管理改革下的管理模式、整體型政府模式從管理理念、運作原則、組織形態(tài)等方面進行了系統(tǒng)比較(見表1)。綜合各國對于整體型政府的構(gòu)想和實踐,筆者認為,整體型政府具有以下特點:
　　1、整體型政府是對新公共管理基本模式即按照功能劃分政府部門的調(diào)整,而非根本性的變革。公共政策目標的實現(xiàn),既不靠相互隔離的政府部門,也不靠設(shè)立新的“超級部門”,而是在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實行跨部門合作。
　　2、整體型政府的目標是為民眾提供整合性的服務,而不是讓民眾為了解決一個問題而奔波于各個政府部門。為了解決人民的生活問題,不但要靠各個部門各自的努力,更需要政府各部門協(xié)同的努力,因此必須要有政府的整合型運作。
　　3、整體型政府的路徑是全方位的合作。合作內(nèi)容非常廣泛,從目標設(shè)定到具體操作、從組織結(jié)構(gòu)到文化整合、從政府內(nèi)部到政府外部無所不包。湯姆?林認為英國的“協(xié)同政府”體現(xiàn)在“內(nèi)外上下”四個方面。“內(nèi)”即通過新的組織文化、信息管理、人員培訓等途徑實現(xiàn)組織內(nèi)部的合作;“外”即通過領(lǐng)導權(quán)的分享、捆綁式預算、項目組等途徑實現(xiàn)組織之間的合作;“上”指目標設(shè)定的由上而下以及對上的責任承擔;“下”指以滿足顧客需要為服務宗旨以及讓服務對象介入服務過程。