新公共管理主義視野下高等教育改革的方向與挑戰(zhàn)
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姜勇1由 分享
摘 要： 新公共管理主義思潮對高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值，并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。新公共管理主義理論下的高等教育改革有三個(gè)重要的特點(diǎn)，一是關(guān)注市場，追求效率，認(rèn)為高等教育不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量管理；二是通過體制重組，重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán)，以發(fā)揮最大的潛能，從而達(dá)到最佳的績效；三是通過績效對高等教育機(jī)構(gòu)施加影響，以改善高校的辦學(xué)質(zhì)量。雖然新公共管理主義理論對高等教育的改革與發(fā)展有著重要的積極影響，但與此同時(shí)，我們也要看到它帶來的問題與挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：新公共管理主義；高等教育；質(zhì)量管理
20世紀(jì)90年代以后，學(xué)者們普遍認(rèn)為，高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉(zhuǎn)。近年很多國家在高等教育改革中，往往將私營機(jī)構(gòu)的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中，使得高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作發(fā)生重要變化。這種現(xiàn)象被冠以新管理主義或新公共管理（NPM，New Public Management）。[1]
在新管理主義發(fā)展的初期階段，著重于經(jīng)濟(jì)和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場概念，著重于質(zhì)量的持續(xù)改善，以及注意到使用者的期望，這就是現(xiàn)稱的“新公共管理主義”。之所以引發(fā)新管理主義的變革，主要是原有的公共部門的規(guī)模與能力受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出，大而無當(dāng)?shù)墓膊块T消耗了原已稀少的資源。[2]因此，新公共管理主義學(xué)者們提出，應(yīng)該引進(jìn)企業(yè)的管理方法與市場的競爭機(jī)制，例如由中立機(jī)構(gòu)來提供各種服務(wù)與勞務(wù)，代理公共部門的部分功能，改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費(fèi)資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個(gè)基本特征：一是效法私立機(jī)構(gòu)，特別是企業(yè)的管理方式；二是運(yùn)用一些手段，將官僚、權(quán)威式的作風(fēng)轉(zhuǎn)化為有效率的、顧客導(dǎo)向的新管理典范。新公共管理主義思潮對高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值，并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。
一、關(guān)注市場，追求效率的高等教育改革
進(jìn)入21世紀(jì)，全球市場已然不是傳統(tǒng)大工業(yè)生產(chǎn)時(shí)期的市場概念，它更強(qiáng)調(diào)的是高科技、信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，因此它更關(guān)注高校能否培養(yǎng)創(chuàng)新性人才。“通過教育投資，可以造就人才，而人才質(zhì)量是推動科技發(fā)展的重要保障。”[3]不僅發(fā)達(dá)國家，而且發(fā)展中國家為了要應(yīng)對市場化的浪潮，提高科技發(fā)展的水平，都在不斷改革高等教育。
在關(guān)注市場需求的同時(shí)，新管理主義者發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)60至90年代時(shí)期的高校擴(kuò)張帶來了問題。20世紀(jì)60年代，一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響，為滿足教育機(jī)會均等的社會需求，紛紛擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，很多非大學(xué)部門（如美國的社區(qū)學(xué)院、法國的技術(shù)學(xué)院）紛紛涌現(xiàn)，以吸納迅速增長的本科生數(shù)量。如1980年，韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學(xué)率分別為15%、8%、15%、31%、56%，到了1997年，則各飛速提升為68%、43%、22%、55%、81%。[4] 我們再以O(shè)ECD國家的入學(xué)指數(shù)為例，2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)的OECD國家其高等教育入學(xué)指數(shù)都在65%以上。
雖然高等教育規(guī)模擴(kuò)張有其必然性與重要意義，但近年來，出于對效率和效能的關(guān)注，以及對全面、復(fù)合型人才的重視，新公共管理主義者們紛紛對高等教育機(jī)構(gòu)之課程狹窄的問題提出了批評。學(xué)者們認(rèn)為，為提升高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，改善高等教育的品質(zhì)，強(qiáng)化資源的有效運(yùn)用，引入中立的私營機(jī)構(gòu)，以追求效率的管理方式理應(yīng)成為各國高等教育改革的重要舉措。特別是一味追求規(guī)模的擴(kuò)大效應(yīng)并未帶來高等教育質(zhì)量效益的提升，相反，學(xué)術(shù)競爭力、師資質(zhì)量反而有所下降。為了改變這一局面，新公共管理主義學(xué)者們就提出了不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量的管理思路。例如，2000年后，中國香港在市場化的影響下，開始思考如何培養(yǎng)“具備創(chuàng)新思維、靈活應(yīng)變、善于溝通和精于分析判斷的通才，以及各方面的專才，在競爭激烈的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，維持國際金融、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中心的地位，并進(jìn)一步發(fā)展成為世界級的大都會”[6]。
同時(shí)，新公共管理主義學(xué)者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個(gè)層面：一是教育機(jī)構(gòu)嘗試將其學(xué)術(shù)產(chǎn)品，推廣至企業(yè)與商業(yè)領(lǐng)域。這被稱為“由內(nèi)而外的市場化”過程（marketisation inside-out）。二是按照企業(yè)管理的原則與方法對教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，此被視為“由外而內(nèi)的市場化”過程（marketisation outside-in）。[7] 新公共管理主義學(xué)者認(rèn)為新的市場化會給高等教育帶來諸多優(yōu)勢(如表2所示)。
目前高等教育市場化所強(qiáng)調(diào)的是，高等教育主要應(yīng)由市場來調(diào)控，開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革，所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是教育權(quán)威下放，教育系統(tǒng)向下授權(quán)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自主和學(xué)校本位的行政和管理，加強(qiáng)家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權(quán)，追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組，重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，使科層體制的組織更為扁平化，并且強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán)，以發(fā)揮個(gè)體的最大潛能，從而達(dá)到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學(xué)的自主性，認(rèn)為大學(xué)的思想應(yīng)該是活的思想，創(chuàng)生的思想，開放的思想。“大學(xué)不能遺世獨(dú)立，但卻應(yīng)該有它的獨(dú)立性與自主；大學(xué)不能外在于人群，但卻不能隨外界風(fēng)向或社會風(fēng)尚而盲轉(zhuǎn)、亂轉(zhuǎn)。大學(xué)應(yīng)該是風(fēng)向的定針，有所守，有所執(zhí)著，以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統(tǒng)管理主義與新公共管理主義的比較中發(fā)現(xiàn)后者對自主的追求。
事實(shí)上，早在公元前4世紀(jì)時(shí)，古希臘就已開始宣揚(yáng)教育的自由精神。它強(qiáng)調(diào)，“不為其他目的，只為知識本身的知識”，認(rèn)為這是最高貴的知識。高等教育的建立，其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識，在追尋真理的過程中，使人成為自由人。從大學(xué)的校訓(xùn)中，我們可以看出賦權(quán)與自主是很多高校追求的目標(biāo)。例如，哈佛大學(xué)的校訓(xùn)：“吾愛柏拉圖，吾愛亞里士多德，吾更愛真理。”
新公共管理主義者認(rèn)為，高等教育不僅要傳遞特定的知識內(nèi)容，更要發(fā)展學(xué)生運(yùn)思的品質(zhì)：篩選和提取有用的信息；超越偏見與迷信；批判和獨(dú)立的思考。這就需要充分的賦權(quán)，從而激發(fā)學(xué)生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學(xué)生具有正確的態(tài)度，熟知思考的方法，具有應(yīng)用信息的能力，而不是記住一些事實(shí)，不管這些事實(shí)多么有價(jià)值。”[1２]缺乏自主與賦權(quán)精神的大學(xué)，其學(xué)生往往也少有獨(dú)立的思考意識，少有自我明辨的勇氣與意志力，往往聽從于外在的約束與擺布。例如，2006年，一項(xiàng)對葡萄牙高校教師的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分教師認(rèn)為所在大學(xué)的自主權(quán)很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風(fēng)等是造成高校決策過程無效的主要障礙。
關(guān)鍵詞：新公共管理主義；高等教育；質(zhì)量管理
20世紀(jì)90年代以后，學(xué)者們普遍認(rèn)為，高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉(zhuǎn)。近年很多國家在高等教育改革中，往往將私營機(jī)構(gòu)的管理方式和背后的理論引入到高等教育管理中，使得高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作發(fā)生重要變化。這種現(xiàn)象被冠以新管理主義或新公共管理（NPM，New Public Management）。[1]
在新管理主義發(fā)展的初期階段，著重于經(jīng)濟(jì)和效率、成本抑制和分散化管理。后期則引入市場概念，著重于質(zhì)量的持續(xù)改善，以及注意到使用者的期望，這就是現(xiàn)稱的“新公共管理主義”。之所以引發(fā)新管理主義的變革，主要是原有的公共部門的規(guī)模與能力受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出，大而無當(dāng)?shù)墓膊块T消耗了原已稀少的資源。[2]因此，新公共管理主義學(xué)者們提出，應(yīng)該引進(jìn)企業(yè)的管理方法與市場的競爭機(jī)制，例如由中立機(jī)構(gòu)來提供各種服務(wù)與勞務(wù)，代理公共部門的部分功能，改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費(fèi)資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個(gè)基本特征：一是效法私立機(jī)構(gòu)，特別是企業(yè)的管理方式；二是運(yùn)用一些手段，將官僚、權(quán)威式的作風(fēng)轉(zhuǎn)化為有效率的、顧客導(dǎo)向的新管理典范。新公共管理主義思潮對高等教育的轉(zhuǎn)型有著多種啟示價(jià)值，并引發(fā)了高等教育的新轉(zhuǎn)向。
一、關(guān)注市場，追求效率的高等教育改革
進(jìn)入21世紀(jì)，全球市場已然不是傳統(tǒng)大工業(yè)生產(chǎn)時(shí)期的市場概念，它更強(qiáng)調(diào)的是高科技、信息技術(shù)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，因此它更關(guān)注高校能否培養(yǎng)創(chuàng)新性人才。“通過教育投資，可以造就人才，而人才質(zhì)量是推動科技發(fā)展的重要保障。”[3]不僅發(fā)達(dá)國家，而且發(fā)展中國家為了要應(yīng)對市場化的浪潮，提高科技發(fā)展的水平，都在不斷改革高等教育。
在關(guān)注市場需求的同時(shí)，新管理主義者發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)60至90年代時(shí)期的高校擴(kuò)張帶來了問題。20世紀(jì)60年代，一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響，為滿足教育機(jī)會均等的社會需求，紛紛擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，很多非大學(xué)部門（如美國的社區(qū)學(xué)院、法國的技術(shù)學(xué)院）紛紛涌現(xiàn)，以吸納迅速增長的本科生數(shù)量。如1980年，韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學(xué)率分別為15%、8%、15%、31%、56%，到了1997年，則各飛速提升為68%、43%、22%、55%、81%。[4] 我們再以O(shè)ECD國家的入學(xué)指數(shù)為例，2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)的OECD國家其高等教育入學(xué)指數(shù)都在65%以上。
雖然高等教育規(guī)模擴(kuò)張有其必然性與重要意義，但近年來，出于對效率和效能的關(guān)注，以及對全面、復(fù)合型人才的重視，新公共管理主義者們紛紛對高等教育機(jī)構(gòu)之課程狹窄的問題提出了批評。學(xué)者們認(rèn)為，為提升高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，改善高等教育的品質(zhì)，強(qiáng)化資源的有效運(yùn)用，引入中立的私營機(jī)構(gòu)，以追求效率的管理方式理應(yīng)成為各國高等教育改革的重要舉措。特別是一味追求規(guī)模的擴(kuò)大效應(yīng)并未帶來高等教育質(zhì)量效益的提升，相反，學(xué)術(shù)競爭力、師資質(zhì)量反而有所下降。為了改變這一局面，新公共管理主義學(xué)者們就提出了不僅要擴(kuò)大規(guī)模、更要注重質(zhì)量的管理思路。例如，2000年后，中國香港在市場化的影響下，開始思考如何培養(yǎng)“具備創(chuàng)新思維、靈活應(yīng)變、善于溝通和精于分析判斷的通才，以及各方面的專才，在競爭激烈的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，維持國際金融、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中心的地位，并進(jìn)一步發(fā)展成為世界級的大都會”[6]。
同時(shí)，新公共管理主義學(xué)者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個(gè)層面：一是教育機(jī)構(gòu)嘗試將其學(xué)術(shù)產(chǎn)品，推廣至企業(yè)與商業(yè)領(lǐng)域。這被稱為“由內(nèi)而外的市場化”過程（marketisation inside-out）。二是按照企業(yè)管理的原則與方法對教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，此被視為“由外而內(nèi)的市場化”過程（marketisation outside-in）。[7] 新公共管理主義學(xué)者認(rèn)為新的市場化會給高等教育帶來諸多優(yōu)勢(如表2所示)。
目前高等教育市場化所強(qiáng)調(diào)的是，高等教育主要應(yīng)由市場來調(diào)控，開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革，所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是教育權(quán)威下放，教育系統(tǒng)向下授權(quán)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自主和學(xué)校本位的行政和管理，加強(qiáng)家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權(quán)，追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組，重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，使科層體制的組織更為扁平化，并且強(qiáng)調(diào)充分的賦權(quán)，以發(fā)揮個(gè)體的最大潛能，從而達(dá)到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學(xué)的自主性，認(rèn)為大學(xué)的思想應(yīng)該是活的思想，創(chuàng)生的思想，開放的思想。“大學(xué)不能遺世獨(dú)立，但卻應(yīng)該有它的獨(dú)立性與自主；大學(xué)不能外在于人群，但卻不能隨外界風(fēng)向或社會風(fēng)尚而盲轉(zhuǎn)、亂轉(zhuǎn)。大學(xué)應(yīng)該是風(fēng)向的定針，有所守，有所執(zhí)著，以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統(tǒng)管理主義與新公共管理主義的比較中發(fā)現(xiàn)后者對自主的追求。
事實(shí)上，早在公元前4世紀(jì)時(shí)，古希臘就已開始宣揚(yáng)教育的自由精神。它強(qiáng)調(diào)，“不為其他目的，只為知識本身的知識”，認(rèn)為這是最高貴的知識。高等教育的建立，其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識，在追尋真理的過程中，使人成為自由人。從大學(xué)的校訓(xùn)中，我們可以看出賦權(quán)與自主是很多高校追求的目標(biāo)。例如，哈佛大學(xué)的校訓(xùn)：“吾愛柏拉圖，吾愛亞里士多德，吾更愛真理。”
新公共管理主義者認(rèn)為，高等教育不僅要傳遞特定的知識內(nèi)容，更要發(fā)展學(xué)生運(yùn)思的品質(zhì)：篩選和提取有用的信息；超越偏見與迷信；批判和獨(dú)立的思考。這就需要充分的賦權(quán)，從而激發(fā)學(xué)生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使學(xué)生具有正確的態(tài)度，熟知思考的方法，具有應(yīng)用信息的能力，而不是記住一些事實(shí)，不管這些事實(shí)多么有價(jià)值。”[1２]缺乏自主與賦權(quán)精神的大學(xué)，其學(xué)生往往也少有獨(dú)立的思考意識，少有自我明辨的勇氣與意志力，往往聽從于外在的約束與擺布。例如，2006年，一項(xiàng)對葡萄牙高校教師的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分教師認(rèn)為所在大學(xué)的自主權(quán)很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風(fēng)等是造成高校決策過程無效的主要障礙。