公共政策

　　公共管理碩士(MPA)經(jīng)過近十年的發(fā)展，已形成了相對穩(wěn)定的課程體系和教學(xué)模式。行政法學(xué)始終被列為MPA專業(yè)學(xué)位教育指導(dǎo)委員會(huì)指定的核心課程之一。這反映了在建立現(xiàn)代法治國家過程中，人們更加清醒地認(rèn)識(shí)到行政法學(xué)對提高公務(wù)員整體法律素質(zhì)的重要性，亦體現(xiàn)了當(dāng)代公共管理理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢。從MPA學(xué)員的來源看，尤以政府的公務(wù)員居多。他們大多有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且大多還是不同領(lǐng)域的業(yè)務(wù)骨干或領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上代表著中國當(dāng)下和未來的管理水平。如何將現(xiàn)代的行政法理論與知識(shí)傳授給這些學(xué)員，已經(jīng)不僅僅是個(gè)普通的教學(xué)問題，而是直接影響著中國未來發(fā)展之大問題。

　　一、公共管理碩士的培養(yǎng)必須有行政法治教育

　　公共管理碩士的培養(yǎng)目標(biāo)即為政府部門或非政府公共機(jī)構(gòu)培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型專門人才。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步和科技的迅速發(fā)展，各種社會(huì)問題越來越復(fù)雜化，政府的職能面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。為解決此困境。很多國家通過培養(yǎng)公共管理碩士，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，來應(yīng)對管理工作日益“科學(xué)化”和“專業(yè)化”。而我國隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，與此相對應(yīng)的政治體制也在進(jìn)行改革。依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的治國方略已寫入憲法。國家的法治化首先在于政府的法治化，而政府的法治化關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變。這亦是市場經(jīng)濟(jì)之必然要求。政府職能的定位隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變(不再是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下無所不能的政府，也不是西方國家管得最少的政府就是最好的政府)。國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中指出，我國現(xiàn)階段對法治政府的定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會(huì)管理、公共服務(wù)。新的政府定位需要新的人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，即能夠提供公共管理的優(yōu)秀公務(wù)員及其他社會(huì)組織的管理人員。

　　在這個(gè)意義上，公共管理碩士的培養(yǎng)具有重要的意義，它要解決政府職能轉(zhuǎn)變中“人”的因素。行政法教學(xué)在整個(gè)公共管理碩士培養(yǎng)過程中又具有其它任何學(xué)科無法取代的重要地位。這是由行政法學(xué)的性質(zhì)所決定的。行政法，簡單地說，就是關(guān)于行政的法。而法學(xué)體系中的行政法被認(rèn)為是公法，也就是說，行政法中的行政，指的是公行政，包括國家行政和社會(huì)行政。行政涉及的范圍廣、程度深，與廣大民眾關(guān)系密切。人類從搖籃到墳?zāi)沟囊簧茧x不開行政。由此決定了行政權(quán)在國家權(quán)力中的突出地位，也導(dǎo)致了行政權(quán)較之于立法權(quán)和司法權(quán)更容易擴(kuò)張和膨脹，現(xiàn)代國家中行政法的數(shù)量不斷增多，全然在控制和規(guī)范行政權(quán)。在我們這樣具有悠久專制思想和文化的國家建立現(xiàn)代法治國家，最大的難題莫過于行政的法治化。而行政的法治化關(guān)鍵還在于行政人員是否具有法治意識(shí)和觀念。公共管理碩士培養(yǎng)的要么是在崗的公務(wù)員，要么是準(zhǔn)公務(wù)員，因此，行政法學(xué)進(jìn)入公共管理碩士的課堂具有更為重要的實(shí)踐意義。依法治國。旨在治官、治吏，約束公權(quán)力。普通的平民百姓固然需要學(xué)法、懂法，具有法治觀念和權(quán)利意識(shí)，通過法律途徑維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利和利益，為權(quán)利而斗爭，對國家和社會(huì)權(quán)力起到一定的監(jiān)督和制約作用。然而，這一方式是間接的，對法治的實(shí)現(xiàn)來說，畢竟公民還必須借助于國家或社會(huì)權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利和利益。相反，國家權(quán)力則可直接依靠自身的國家強(qiáng)制力直接實(shí)現(xiàn)權(quán)力目的，所以更具擴(kuò)張、腐敗、侵權(quán)的可能性。因而，我們說，行政法治教育在公職人員、公共管理人員中進(jìn)行更具有實(shí)踐意義和價(jià)值。

　　二、針對公共管理碩士的特點(diǎn)，行政法教學(xué)中應(yīng)注意的問題

　　正因?yàn)楣补芾泶T士自身的獨(dú)特性，所以在面向公共管理碩士的教學(xué)中，切不可把之混同于普通學(xué)員。在行政法教學(xué)過程中應(yīng)注意以下環(huán)節(jié)與問題。

　　(一)從基本原理著手，循循善誘，使學(xué)員樹立行政法的觀念與意識(shí)。所謂基本原理是指該法中帶有普遍指導(dǎo)意義的基本準(zhǔn)則。立法時(shí)，基本原理一般會(huì)以基本原則的形式出現(xiàn)在法典中并起指導(dǎo)作用。在有法典的情況下，只要把基本原則講清楚，基本原理也就自然可以掌握。行政法不同于一般的部門法，它沒有統(tǒng)一的行政法典，內(nèi)容廣泛，包羅萬象。如公安行政法，工商行政法、海關(guān)行政法、農(nóng)業(yè)行政法、稅務(wù)行政法、交通行政法。教育行政法、衛(wèi)生行政法、城建行政法、環(huán)保行政法、金融行政法、民政行政法等。實(shí)際上，有多少行政管理領(lǐng)域就有多少行政法。這些可稱為部門行政法。行政法作為一門課程不可能全部都涉獵這些不同的管理領(lǐng)域，而只能講授基本原則和原理。不同的部門行政法都共同構(gòu)筑于行政法的基本原理之上。任何一個(gè)部門行政法都離不開執(zhí)法主體、權(quán)力來源、行政行為的種類與適用的條件、作出這種行為所需的程序及對該行政行為的監(jiān)督機(jī)制等幾方面?？梢婋m然不同的行政部門有不同的管理特點(diǎn)，但萬變不離其宗，只要學(xué)好行政法基本原理，就能一通百通。學(xué)生只要掌握了行政法的基本原理，以后不論接觸哪個(gè)部門行政法。都能適應(yīng)其工作的需要。再者，觀念、意識(shí)是人的行動(dòng)、行為的引導(dǎo)、指向，只有在觀念、意識(shí)和思想上接受和認(rèn)同之后，人類才能將其積極地、富有成效地付之于行動(dòng)和實(shí)踐當(dāng)中。公共管理碩士培養(yǎng)過程中，行政法課程的首要目的就是讓所有學(xué)員樹立起法律意識(shí)、法治觀念，尤其是行政法治的觀念和意識(shí)，認(rèn)識(shí)到法律、法治不只是法院、法官、人大代表、立法委員的事情，更是行政人員的必要素質(zhì)和技能。盡管行政較之于立法和司法具有也必須具備更多的自由裁量權(quán)和靈活性，但這種自由裁量權(quán)和靈活性必須在符合法律的前提下，受法律的規(guī)范和控制，否則，這一靈活的權(quán)力將是人類的災(zāi)禍，將給人類造成更大的威脅和損害。所以，在我國這樣一個(gè)有著悠久而根深蒂固的行政專制歷史傳統(tǒng)的國度里，培養(yǎng)和樹立行政法治觀念是首要、迫切而艱巨的任務(wù)。

　　(二)注意立法變化，及時(shí)更新教學(xué)內(nèi)容。行政法的具體內(nèi)容處于不斷的更新變動(dòng)之中。教師必須隨時(shí)注意最新頒布的法律法規(guī)、法律解釋和立法動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整和更新講授內(nèi)容。行政法雖是一個(gè)部門法，但調(diào)整的是行政關(guān)系，涉及國家對社會(huì)全方位的管理、調(diào)控與服務(wù)。其涉及的社會(huì)關(guān)系，種類之多，范圍之廣，內(nèi)容之復(fù)雜。是其他部門法所無法比擬的。國家要按照自己的意圖從社會(huì)的整體利益出發(fā)去管理社會(huì)，使之達(dá)到一種理想的符合公共利益的狀態(tài)，需要不斷地制定頒布法律法規(guī)以完善管理。同時(shí)，一個(gè)新的規(guī)定出臺(tái)后，必然引起社會(huì)關(guān)系發(fā)生新的變化，產(chǎn)生新的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)矛盾。當(dāng)這種新的社會(huì)矛盾積累到一定的程度，足以妨礙國家的行政管理時(shí)。國家又會(huì)進(jìn)行新的立法以解決這些矛盾，這就是行政法之所以不斷變動(dòng)的主要原因。從立法的狀況來看。不僅國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)行政的立法在不斷進(jìn)行，中央和地方行政機(jī)關(guān)的行政立法也在不斷起草和公布。我國的行政法過去以分散的對某個(gè)部門、領(lǐng)域的行政關(guān)系單獨(dú)調(diào)整為主，因而制定的是大量的各種各樣的法律法規(guī)，而一些綜合的法律規(guī)范較少。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看。一個(gè)國家的行政法制逐步走向成熟時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)比較綜合性的管理規(guī)范。比如行政處罰，我國過去的行政處罰沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各行各業(yè)的行政處罰五花八門。無論是在處罰的設(shè)定，處罰的形式、條件、內(nèi)容及處罰的程序等都差別較大，這種巨大的差異往往破壞了行政處罰的實(shí)際效果，失去了處罰的警戒作用而使之成為某些執(zhí)法者作為整人或斂財(cái)?shù)墓ぞ?。形勢的發(fā)展要求以一些共同的規(guī)則來統(tǒng)一各行各業(yè)的行政處罰。這就導(dǎo)致了行政處罰法的產(chǎn)生。目前我國的行政立法在不斷加強(qiáng)。近年通過的重要法律有《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《公務(wù)員法》等，正在起草或討論修改的有行政程序法、行政強(qiáng)制法等。同時(shí)，全國人大會(huì)、國務(wù)院、最高人民法院等的法律解釋也時(shí)有頒布。一些落后于形勢不切實(shí)際的法律法規(guī)也不斷被廢止。面向公共管理碩士，作為—個(gè)行政法的教師如果不經(jīng)常注意這些信息或動(dòng)向，講課內(nèi)容不僅跟不上形勢的需要，而且有可能向?qū)W生傳授了被廢止的法律內(nèi)容而誤導(dǎo)學(xué)生。因此。教師不僅要根據(jù)新的法律法規(guī)及時(shí)更新講課內(nèi)容，還要有些超前的眼光，向?qū)W生傳遞最新的立法動(dòng)態(tài)，引導(dǎo)學(xué)生思考新的法律問題，開拓學(xué)生的目光和思維。

　　(三)以案例闡述理論，引導(dǎo)學(xué)生積極參與。僅從理論到理論，特別容易枯燥，尤其像行政法這種應(yīng)用性很強(qiáng)的法學(xué)課程。它要求教師在面向公共管理碩士教學(xué)中，盡可能地多運(yùn)用生活中的案例，以案例闡釋法理。一般而言，任何一門課程的講授都不應(yīng)該脫離現(xiàn)實(shí)而空講抽象枯燥的理論。但在學(xué)科的設(shè)置上基礎(chǔ)理論與應(yīng)用法學(xué)的確有所不同?；A(chǔ)理論側(cè)重于法學(xué)的基本理論，國家與法的起源、發(fā)展和一般規(guī)律、原則等，與現(xiàn)實(shí)生活有聯(lián)系但遠(yuǎn)不如應(yīng)用法學(xué)更直接。行政法作為應(yīng)用學(xué)科，與任何單位或個(gè)人都有緊密的聯(lián)系。因此，行政法的實(shí)際例子俯拾即是。比如某校桃子樹繁多，每到春天收獲季節(jié)，往往碩果累累，令人垂涎。有一年學(xué)校某部門為了防止有人私摘桃子，竟打出告示：摘果一個(gè)罰款十元。針對這種現(xiàn)象，筆者上課時(shí)就可將此規(guī)定拿給學(xué)生討論，讓學(xué)生根據(jù)行政法的原理分析學(xué)校是否有權(quán)規(guī)定對私摘桃子的行為進(jìn)行行政處罰。這雖然是一個(gè)很簡單的事例，但涉及很多行政法的原理，如行政處罰的設(shè)定、行政處罰的主體、處罰的對象、處罰的形式、處罰的救濟(jì)等，都可聯(lián)系起來進(jìn)行探討。又如在學(xué)校中，學(xué)生與學(xué)校之間是一種什么樣的關(guān)系，學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行管理，行使的是什么權(quán)力，學(xué)校能否作為行政主體，如果學(xué)生對學(xué)校的某種管理行為不服，能否把學(xué)校作為行政訴訟的被告推上法庭等，這些都是我們身邊的實(shí)際問題，學(xué)生對此會(huì)很感興趣。把日常生活的實(shí)際例子融合到教學(xué)當(dāng)中，既可提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和積極性，又可鞏固所學(xué)的基礎(chǔ)知識(shí)。采取案例教學(xué)的方式，也需要掌握一定的限度。講案例首先要介紹案情，或者用投影字幕等打出來讓學(xué)生看清楚，引導(dǎo)學(xué)生圍繞焦點(diǎn)問題進(jìn)行思考，需要給一定的時(shí)間，如果案例講得太多就必然會(huì)影響到講課的進(jìn)度。因此，需要注意幾點(diǎn)：第一，所講案例必須精選，其中無關(guān)緊要的一些過程可省略以節(jié)省時(shí)間。第二，案例要緊扣講課內(nèi)容，為了說明某個(gè)問題選用案例是為了幫助理解。不要為了講案例而講案例。第三，為了把握時(shí)間，對學(xué)生的討論要適可而止，見好就收。

　　同時(shí)。公共管理碩士大多為在職學(xué)習(xí)。都具有一定的知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，教學(xué)過程中一定要以其為主體，組織教學(xué)活動(dòng)。在具體的課堂教學(xué)中要注意以下三個(gè)方面：第一，學(xué)生不只是教學(xué)活動(dòng)的被動(dòng)參與者，更應(yīng)當(dāng)是教學(xué)活動(dòng)的設(shè)計(jì)者與實(shí)踐者?；顒?dòng)要能夠充分調(diào)動(dòng)學(xué)生的主動(dòng)性和積極性。就必須讓學(xué)生親身參與教學(xué)活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。從課程的定位到課程內(nèi)容的選擇。均應(yīng)以學(xué)生的需求為牽引。筆者在教學(xué)中的許多問題設(shè)計(jì)都是由學(xué)生提出并提供資料的，如2004年長沙市圍繞摩托車通行問題引發(fā)的兩起訴訟引起了媒體的廣泛關(guān)注，恰好在學(xué)的兩名學(xué)生直接或間接參與了事件的處理。將這類案件直接引入教學(xué)并以此為契機(jī)分析討論交通管理中的相關(guān)行政法問題取得了非常好的效果。又如2003年湖南省公安廳的兩位同學(xué)將其工作中遇到的機(jī)動(dòng)車號(hào)牌是否應(yīng)當(dāng)公開拍賣的問題提交課堂，老師為此專門組織了一次模擬聽證會(huì)，也受到了普遍的歡迎?？荚嚟h(huán)節(jié)也可以通過學(xué)生更多的參與來促進(jìn)教學(xué)內(nèi)容的吸收。如通過指定特定事件或主題讓學(xué)生收集準(zhǔn)備資料，課堂現(xiàn)場出題的方式進(jìn)行考核，更進(jìn)一步地促使學(xué)生關(guān)注和思考教學(xué)內(nèi)容，近年來已成為MPA行政法教學(xué)中常用的考試方式之一。第二。應(yīng)當(dāng)讓學(xué)生全身心地投入。教師并不回答學(xué)生應(yīng)當(dāng)如何去解決面臨的問題，甚至不應(yīng)當(dāng)提出問題，而是引導(dǎo)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題并向?qū)W生提供解決該問題的有關(guān)線索(例如需要搜集哪一類資料，從何處獲取有關(guān)的信息資料，以及現(xiàn)實(shí)中專家解決類似問題的探索過程等)。在這一過程中，教師應(yīng)當(dāng)更清晰地梳理和提供發(fā)生問題的情境，更加注意學(xué)生的個(gè)性發(fā)展。這顯然對教師的理論分析及知識(shí)整合能力都提出了更高的要求。第三，學(xué)生的參與應(yīng)當(dāng)是開放的。MPA學(xué)生有各自的學(xué)科專業(yè)背景，來自不同的工作崗位，客觀上具有多元的觀察問題的視角，通過不同觀點(diǎn)的交鋒，可以補(bǔ)充、修正、加深每個(gè)學(xué)生包括教師對當(dāng)前問題的理解。學(xué)習(xí)的討論與交流既可以在一定的場合內(nèi)進(jìn)行，又可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，討論人員既可以是學(xué)員、任課教師，又可以是對問題感興趣的其他人，包括在該領(lǐng)域有一定研究的學(xué)者或?qū)嶋H工作者。

　　(四)要關(guān)注國外行政法教學(xué)資源，做到“外為中用”。要善于進(jìn)行橫向比較，使學(xué)生加深對我國行政法的認(rèn)識(shí)。國外的行政法學(xué)研究起步較早，在我國多數(shù)人還不知行政法學(xué)為何物時(shí)，國外學(xué)者已作了大量的研究。如法國，被稱為行政法的母國，雖然實(shí)行的是資本主義制度，但有關(guān)行政法的應(yīng)用和研究方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，我國行政立法和法學(xué)研究方面大量借鑒了外國的行政法理論和實(shí)踐，并從中探求適合我國國情的東西。雖然行政法學(xué)是以我國的行政法學(xué)理論和實(shí)踐為主，不可能花太多的時(shí)間去講太多國外的高深理論，但在講課當(dāng)中適當(dāng)插入一些外國的知識(shí)會(huì)收到不同的效果，也可使學(xué)生擴(kuò)大知識(shí)面。比如講行政訴訟制度時(shí)，讓學(xué)生知道法國是在行政系統(tǒng)設(shè)立專門的行政法院審理行政案件，與我國在普通法院內(nèi)設(shè)立專門的行政審判庭審理行政案件就有很大的不同。在講行政復(fù)議制度時(shí)，也讓學(xué)生知道復(fù)議在不同的國家或地區(qū)有不同的稱謂，我國臺(tái)灣就不叫行政復(fù)議而稱訴愿。在講行政征收與行政征用時(shí)。也應(yīng)讓學(xué)生知道這兩個(gè)概念在國外會(huì)有根本不同的內(nèi)涵。我國的行政處罰法規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出處罰前有告知的義務(wù)，相對人有陳述和申辯的權(quán)利，而日本國的行政法也有類似的苦情處理制度。總之，穿插地講一些外國的行政法律制度和知識(shí)，既可擴(kuò)大學(xué)生知識(shí)面，又可啟發(fā)學(xué)生的思維。

　　三、結(jié)語

　　在中國現(xiàn)代化的征途中，憲政與法治將是必不可缺的治國方略。而政府行政行為的法治化。又是現(xiàn)代化中國最基本的表征，行政行為的法治化又依賴于公務(wù)員的法律素質(zhì)，因此，肩負(fù)此種使命的公共管理碩士的培養(yǎng)就任重道遠(yuǎn)。雖然任務(wù)艱巨，但并不代表無法逾越，只要我們在公共管理碩士的培養(yǎng)過程中，尊重行政法學(xué)的性質(zhì)和其規(guī)律，作為行政法學(xué)教師，我們就一定能培養(yǎng)出符合共和國發(fā)展所需要的具有現(xiàn)代行政法素質(zhì)的高級管理人才。