今年的《政府工作報告》提出，用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點問題。對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費。建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔農民工市民化成本。

　　居住證承載哪些基本公共服務?農民工市民化成本有多大?對農民來說，真正成為城里人還要跨越哪些障礙?財政轉移支付等制度該做出哪些調整?地方實踐能否成為改革樣本?專家學者描繪了怎樣的路線圖?請看本期報道。

　　人口流入、流出兩地，成本怎么擔?

　　應以常住人口作為財政分成依據(jù)，調整各級政府之間的財政分配關系，確?；鶎诱邆涮峁┕卜盏哪芰?/p>

　　國務院發(fā)展研究中心有關研究表明，農民工市民化成本并非一次性支付，有的是當期的，有的則是長期支出的過程，平攤到每年并不算高。從短期看，義務教育和保障性住房是主要支出，占總成本1/3左右;從長期看，養(yǎng)老保險補貼是主要支出，占到40%—50%。但隨著這些年基本公共服務均等化的推進，很多農民工已經享受了隨遷子女義務教育等部分基本公共服務，地方政府已承擔了相應的支出。

　　“盡管如此，我國的城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎上啟動的，很多地方確實面臨著農民工市民化成本難以消化的問題。”葉興慶說。

　　以江蘇省張家港市為例，本地戶籍人口為89萬人，外來人口有64萬人，其中50萬為勞動力人口。2012年，張家港市出臺了《關于加快新市民同城化待遇步伐的實施意見》，要求加大財政投入，市鎮(zhèn)兩級財政要加大對新市民享有同城化待遇工作所需資金的投入。

　　“為了實現(xiàn)這個同城待遇，流入地政府花費的財政投入可不少，光新建校舍就要花幾個億。”張家港市教育局副局長錢潔雅說，張家港共有16萬適齡兒童上幼兒園、小學和中學，其中外來務工人員子女有6萬人，而且每年以10%的速度在增長。這意味著張家港每年新增6000名學生，要新建5所學校，還要改擴建10所學校。從2012年起，張家港市按照每人每學年414元的標準，下?lián)芡鈦碜优逃涃M;還向農民工學校委派公立學校教師，比例不少于總師資的20%。

　　葉興慶告訴記者，近年來，為了調動地方政府的積極性，中央在義務教育領域進行了探索，根據(jù)地方吸納的農民工隨遷子女上學人數(shù)來給予財政補貼。十八屆三中全會《決定》提出了“人錢掛鉤”，即建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制;去年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》還提出了“人地掛鉤”，對農民工市民化做得較好的地區(qū)在土地指標分配上給予一定傾斜。

　　張家港市委黨校副教授楊敏建議，針對城市公共服務產品的類別，應采取差異化的轉移支付與財政分擔體系，以“誰受益，誰承擔”來明確主體責任，讓“錢跟人走”，改變人口流出地區(qū)仍然享受原來按人頭計算的各種補貼，而人口流入地負擔公共產品、服務的新增成本的局面，要形成成本分擔的合理機制。

　　專家表示，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，今后應進一步完善財政轉移支付制度，以常住人口作為財政分成依據(jù)，調整各級政府之間的財政分配關系。還要建立健全財權與事權相匹配的財政管理體制，確?；鶎诱邆涮峁┕卜蘸鸵砸欢ㄘ斦Y金調配人口空間分布的能力。

　　改變城鄉(xiāng)身份差異，要分幾步走?

　　我國很多公共服務都與戶籍掛鉤。當前要對這些公共服務逐項進行梳理，按照從易到難的順序逐步剝離，最終讓戶籍成為人口管理而非社會管理的工具

　　關于農民工市民化，《政府工作報告》還提出，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費。

　　“實施居住證制度，是農業(yè)轉移人口市民化的重要環(huán)節(jié)。”葉興慶說，現(xiàn)階段我國農民工市民化的進程分兩步走，一是到2020年解決1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶的問題;二是以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，讓2億人通過居住證制度享受相應的基本公共服務，從而逐步實現(xiàn)市民化，這是比較可行的路徑。

　　中國社科院農村發(fā)展研究所研究員李國祥建議，應優(yōu)先解決那些在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)、長期居住，有一定技能和學歷，對農業(yè)基本不依賴的農民工戶口問題，讓更多的農民工轉化為城市發(fā)展所需要的產業(yè)工人。

　　“城鄉(xiāng)二元體制下，我國很多公共服務都與戶籍掛鉤。當前要對這些公共服務逐項進行梳理，按照從易到難的順序逐步剝離，最終讓戶籍成為人口管理而非社會管理的工具。”葉興慶說。

　　“進城農民工更看重戶口背后的權益。”張家港市新市民事務中心主任聞振平說，張家港市去年對全市居住3年以上的2.5萬名農民工做了一次問卷調查，結果顯示，其中有八成受訪者最希望子女進公辦學校，有五成盼望小孩加入當?shù)蒯t(yī)保，而想要落戶的僅三成。張家港市實行了新市民積分管理模式，在張家港市連續(xù)工作或居住滿一年以上的新市民，個人積分達到一定分值時，就可獲取家庭入戶、子女入公辦學校和參加當?shù)鼐用襻t(yī)保等同城待遇。

　　張家港的經驗或許值得借鑒。專家表示，實現(xiàn)農民工的市民化，要從解決農民工的迫切需求著手。吸引農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶，必須統(tǒng)籌解決農民工的就業(yè)機會、住房、社會保險、子女教育等一系列問題。同時也要看到，農民工市民化是一個逐步、緩慢的過程，既需要中央加強頂層設計，全面深化改革，也需要人口流入地、流出地等各級政府的共同努力，更需要全社會的支持與理解。惟其如此，才能盡快實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化的目標，到2020年全國常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達到60%和45%。

　　農民變市民，成本有多大?

　　農民工本身也是財富的創(chuàng)造者，既要看到農民工市民化可能產生的社會成本，也要看到由此產生的綜合收益

　　這個春天，聽到《政府工作報告》中關于“農民工市民化”的相關表述，20多歲的東北小伙兒祝偉眼前一亮。從讀大專開始，祝偉就從家鄉(xiāng)黑龍江齊齊哈爾來到山東濟南，針灸專業(yè)畢業(yè)后，一直在濟南的診所打工。“我在濟南生活快10年了，沒把自己當外人?？膳笥鸭依镆恢毕游沂寝r村的。要是我能成為真正的‘濟南人’，估計就沒人反對了。”

　　對祝偉來說，成為市民不光是拿到結婚“通行證”的問題。“能享受城市居民的醫(yī)保，往后小孩上學不用額外交費。最重要的是我將來想開診所，有城里戶口的話，租房子、貸款都容易些。這個市民身份可是有含金量的哈。如果國家愿意補貼，是不是‘農轉非’就更容易些?”他憧憬著。

　　今年《政府工作報告》提出，要“建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔農民工市民化成本。”據(jù)統(tǒng)計，2014年我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%。全國人戶分離人口達2.98億人，其中流動人口為2.53億人，絕大多數(shù)為進城務工農民。讓這支流動大軍扎根城市，成為真正的市民，成本到底有多大?

　　國務院發(fā)展研究中心農村經濟部部長葉興慶表示，對于農民工市民化成本要科學評估。“農民工市民化成本是指地方政府為農民工享有與本地戶籍人口相同的公共服務所付出的成本。關于這一成本的測算，一般有兩種口徑，一種是較為寬泛的，包括了農民工進城落戶的各項成本，如隨遷子女義務教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、保障性住房支出、其他社會保障支出和社會管理費用、公共設施建設成本等;一種則范圍較窄，僅包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務成本。因此算出的數(shù)字各不相同，十幾萬元、七八萬元的都有。”

　　葉興慶認為，由于我國各地情況不同，沒有必要統(tǒng)一測算農民工市民化的成本。在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的過程中，也不應過于強調農民工市民化成本，以免為一些地方將外來人口排斥在公共服務之外提供借口。“農民工本身也是財富的創(chuàng)造者，既要看到農民工市民化可能產生的社會成本，也要看到由此產生的綜合收益。讓2億多長期在城市打工的農民工真正定居下來，成為新市民，會釋放巨大的改革紅利特別是內需紅利。提高我國城鎮(zhèn)化質量，人的城鎮(zhèn)化才是最本質、最核心的問題。”

　　人進城了，農村的地咋辦?

　　在農民工市民化的過程中，不能要求農民以放棄這些財產權利為條件來獲得公民權利

　　讓農民工成為新市民，留在農村的承包地、宅基地、集體資產權益怎么辦?這不僅是農民工關心的問題，很多城里人也關心。

　　葉興慶表示，農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體資產收益分配權是法律賦予農民的財產權利;享受與城市居民相同的基本公共服務則是公民權利，與財產權利并不矛盾。因此，在農民工市民化的過程中，不能要求農民以放棄這些財產權利為條件來獲得公民權利。中央在推進戶籍制度改革中明確規(guī)定，如何處置進城落戶農民在農村的土地等財產權利，是帶著財產權利進城還是有償退出，要尊重農民意愿，不能將農民放棄農村土地等權益作為在城鎮(zhèn)落戶的前提。

　　“對進城農民而言，現(xiàn)階段保留這些財產權利十分必要。我國長期的城鄉(xiāng)二元結構造成了農村居民收入遠遠低于城鎮(zhèn)居民。作為城鎮(zhèn)的新居民，剛剛從農村遷來的這部分人，參加城鎮(zhèn)社會保障特別是養(yǎng)老保險的時間較短，個人賬戶積累較少，今后能夠享受到的保障水平低于城鎮(zhèn)老居民;農民全家進城，涉及就業(yè)、住房、上學等很多問題，而其工資水平又低于城鎮(zhèn)老居民，保留這些財產權利可以增加他們部分財產性收入;在城鎮(zhèn)扎根下來需要一兩代人的努力，允許他們保留在農村的部分財產權利也有利于社會穩(wěn)定。”葉興慶說。

　　李國祥表示，我國正在推進的農村土地制度改革賦予農民多項農村土地權能，不管作為集體成員的農民是否從事農業(yè)生產，是否在村里常住，都能夠獲得，即使將戶口外遷到城鎮(zhèn)，已經被賦予的各類農村土地權益也都可以享受。

　　“這方面尤其要吸取一些國家工業(yè)化過程中大量農民失去土地和家園成為無產者涌入城市的教訓。農民享有的農村土地權益有保障了，相信隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進，一定能夠走出一條不以犧牲農民利益為代價的中國特色城鎮(zhèn)化道路。”