三、我國(guó)實(shí)施保障措施的類(lèi)型

我國(guó)的保障措施類(lèi)型與其他許多國(guó)家的保障措施大致一致,分為臨時(shí)保障措施和最終保障措施兩種:

(一)臨時(shí)保障措施

我國(guó)保障措施條例規(guī)定,經(jīng)過(guò)初步調(diào)查后,如果有明確證據(jù)表明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加,在不采取臨時(shí)保障措施將對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下,可以做出初裁決定,采取臨時(shí)保障措施,但是需要滿足以下幾個(gè)條件:第一,要有明確證據(jù)證明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加;第二,出現(xiàn)不采取措施將會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況;第三,需要主管機(jī)關(guān)做出初步裁定。而臨時(shí)保障措施采取的形式一般是提高關(guān)稅,而不是配額或者其他方式作為臨時(shí)措施。在臨時(shí)保障措施的實(shí)施程序方面,先由我國(guó)商務(wù)部提出建議,關(guān)稅委員會(huì)根據(jù)建議做出決定,海關(guān)是具體執(zhí)行機(jī)關(guān),在保障措施公告開(kāi)始實(shí)施之日起開(kāi)始實(shí)施,實(shí)施期限最長(zhǎng)不得超過(guò)200天。如果最終裁定不采取保障措施,則需要將增加征收的關(guān)稅退回。

(二)最終保障措施

最終保障措施實(shí)施的條件包括三點(diǎn):一是進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加;二是進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害;三是實(shí)施保障措施符合公共利益。當(dāng)然,還需要關(guān)稅委員會(huì)做出最終裁定。最終保障措施的形式除了有提高關(guān)稅外,還有數(shù)量限制或者其他方式,同時(shí)實(shí)施保障措施的具體形式不同也影響到實(shí)施程序的不同,如果是采取提高關(guān)稅的形式,則程序與采取臨時(shí)保障措施是一樣的,如果是以數(shù)量限制的形式,商務(wù)部可以自己直接做出決定。最終保障措施的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以防止、補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害為目的,在對(duì)數(shù)量進(jìn)行配額限制時(shí),除非有正當(dāng)理由表明為防止或者補(bǔ)救損害而有必要采取不同水平的數(shù)量限制措施,應(yīng)當(dāng)保證限制數(shù)量不得低于最近3個(gè)有代表性年度的平均進(jìn)口量,實(shí)施期限超過(guò)一年的,應(yīng)當(dāng)在實(shí)施期間內(nèi)按固定時(shí)間間隔逐步放寬。我國(guó)《保障措施條例》規(guī)定,保障措施的實(shí)施期限不超過(guò)4年,但是證明保障措施對(duì)于防止或者補(bǔ)救嚴(yán)重?fù)p害仍然有必要,又有證據(jù)表明相關(guān)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)正在調(diào)整的情況下,可以延長(zhǎng)一項(xiàng)保障措施的實(shí)施期限,最長(zhǎng)為10年。對(duì)于實(shí)施已超過(guò)3年的保障措施,還應(yīng)當(dāng)在實(shí)施期間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行中期復(fù)審,內(nèi)容包括國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整情況等。復(fù)審結(jié)果的決定機(jī)關(guān)同當(dāng)初決定實(shí)施保障措施的機(jī)關(guān)一致。有關(guān)機(jī)關(guān)可以在中期復(fù)審后做出對(duì)保障措施的保留、取消或者加快等決定。

四、我國(guó)的保障措施程序規(guī)則

(一)發(fā)起調(diào)查

我國(guó)保障措施發(fā)起調(diào)查的方式有兩種:申請(qǐng)發(fā)起和自行發(fā)起,前者是普遍方式,后者是一種例外方式。所謂應(yīng)申請(qǐng)發(fā)起的調(diào)查就是與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)有關(guān)的自然人、法人或者其他組織,可以向商務(wù)部提出保障措施調(diào)查的書(shū)面申請(qǐng)。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)人、進(jìn)口產(chǎn)品、國(guó)內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品、進(jìn)口產(chǎn)品的出口國(guó)、出口商、進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量增長(zhǎng)、損害以及因果關(guān)系的情況說(shuō)明,并附帶相關(guān)證據(jù)材料。除此之外,申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)明確要求采取保障措施的請(qǐng)求,這種請(qǐng)求可以包括采取措施的形式、具體內(nèi)容、期限等。商務(wù)部在收到申請(qǐng)書(shū)的60天內(nèi)應(yīng)當(dāng)做出決定,并告知理由。所謂自行發(fā)起調(diào)查,就是在沒(méi)有申請(qǐng)的情況下,商務(wù)部自行發(fā)起保障措施調(diào)查,這只是一種例外。

(二)調(diào)查程序和內(nèi)容

在進(jìn)行保障措施調(diào)查時(shí),一般進(jìn)行兩項(xiàng)調(diào)查:進(jìn)口數(shù)量增長(zhǎng)調(diào)查和產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查。進(jìn)口數(shù)量增加調(diào)查是指商務(wù)部采取調(diào)查問(wèn)卷和聽(tīng)證會(huì)的形式對(duì)過(guò)去一段時(shí)間的進(jìn)口數(shù)量做出統(tǒng)計(jì),這種過(guò)去的期間通常為5年。產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查是指商務(wù)部有關(guān)部門(mén)對(duì)生產(chǎn)同類(lèi)產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)因?yàn)檫M(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加而受到的損害程度。而采取的形式多種多樣,包括問(wèn)卷、抽樣、聽(tīng)證、技術(shù)鑒定等調(diào)查方式,調(diào)查期間通常立案調(diào)查前的3到5年。

(三)做出裁定

通常情況下,保障措施調(diào)查期間為6個(gè)月,特殊情況下可以延長(zhǎng)2個(gè)月,在此期間,商務(wù)部可以作出初裁決定,也可以直接作出終裁決定。如果裁定是肯定的,那么還要確定要采取的具體措施,根據(jù)措施的不同來(lái)看是自行決定還是提交關(guān)稅委員會(huì)由關(guān)稅委員會(huì)決定。

五、我國(guó)保障措施法的完善和發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)保障措施法的體系雖然已基本形成,制度也漸漸完善,并在對(duì)外貿(mào)易的實(shí)踐中發(fā)揮作用,但仍然有許多不足:第一,我國(guó)對(duì)不同形式的保障措施的實(shí)施,由不同機(jī)構(gòu)來(lái)決定,而與反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼措施相比,保障措施在實(shí)施程序方面相對(duì)簡(jiǎn)單,可以主要由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成,而不需要分為不同的機(jī)構(gòu)了分別決定,由一個(gè)特定的機(jī)構(gòu)來(lái)決定也有利于避免多個(gè)部門(mén)調(diào)查多個(gè)部門(mén)決定所引起的行政效率低下或者混亂現(xiàn)象。第二,我國(guó)保障措施法的立法目的還或多或少帶有產(chǎn)業(yè)保護(hù)的色彩,應(yīng)該端正立法宗旨,力求維護(hù)公平貿(mào)易發(fā)展,并推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。第三,我國(guó)對(duì)于采取保障措施的條件的規(guī)定還需要擴(kuò)充,比如對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的界定是中華人民共和國(guó)國(guó)內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者,或者其總產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的主要部分的生產(chǎn)者,但美國(guó)等其他國(guó)家很多已經(jīng)立法肯定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的保護(hù)問(wèn)題,我國(guó)也應(yīng)該學(xué)習(xí)他國(guó)的積極成果,對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出規(guī)定。第四,正如前面講實(shí)施條件的時(shí)候所說(shuō)的,我國(guó)對(duì)進(jìn)口增加與嚴(yán)重?fù)p害之間的因果關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)在理論上進(jìn)行明確。是采取單一式還是綜合式?是原因之一還是要求是主要原因?這需要進(jìn)一步進(jìn)行立法明確。第五,關(guān)于保障措施的發(fā)起條件,我國(guó)的規(guī)定是要求進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的絕對(duì)增加和與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比的相對(duì)增加,這與WTO的《保障措施協(xié)議》是不一致的,這不利于我國(guó)保障措施與國(guó)際立法相接軌,其實(shí)施效力也就不利于獲得國(guó)際組織的認(rèn)可。第六,在評(píng)估進(jìn)口增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的因素時(shí),WTO《保障措施協(xié)議》規(guī)定應(yīng)該評(píng)估“所有有關(guān)的客觀和可量化的因素”,而我國(guó)則具體規(guī)定了要審查的相關(guān)因素,這樣就限制了保障措施的實(shí)施可能,也不利于適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中千變?nèi)f化的各種情況。第七,對(duì)于實(shí)施保障措施的通知與磋商,我國(guó)有關(guān)的規(guī)定與WTO《保障措施協(xié)議》的有關(guān)通知的規(guī)定要求存在一定的差異,如立案調(diào)查的規(guī)定、調(diào)查結(jié)果等,我國(guó)應(yīng)該盡量在此規(guī)定上向WTO靠攏。第八,WTO《保障措施協(xié)議》規(guī)定了貿(mào)易補(bǔ)償、貿(mào)易報(bào)復(fù)等規(guī)定,我國(guó)的《保障措施條例》對(duì)此沒(méi)有作出規(guī)定,這樣就可能忽視了外方的程序性的基本權(quán)利。

除此之外,我國(guó)在對(duì)農(nóng)產(chǎn)品保障措施的規(guī)定也存在不足,與工業(yè)品相比,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長(zhǎng),銷(xiāo)售周期短,所以一旦進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)相同或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重?fù)p害威脅,如果不能及時(shí)進(jìn)行救濟(jì),生產(chǎn)者的利益就會(huì)受到難以彌補(bǔ)的損失,所以我國(guó)應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的保障作出特殊的規(guī)定,但我國(guó)保障措施制度實(shí)際上并未充分考慮農(nóng)產(chǎn)品的特殊性。

鑒于上述不足之處,我國(guó)應(yīng)在以下方面作出完善和改進(jìn):

1.應(yīng)當(dāng)深入研究產(chǎn)業(yè)損害的情況,全面掌握和總結(jié)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加所導(dǎo)致的損害程度。不管是在理論還是在實(shí)踐層面,都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于損害的研究,而且鑒于入世以來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害威脅更為突出,因此要加強(qiáng)對(duì)嚴(yán)重?fù)p害威脅的立法,這就會(huì)涉及到如何區(qū)分嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅、兩者是否存在共存、如果共存如何處理等問(wèn)題。

2.注重產(chǎn)業(yè)調(diào)整,作出產(chǎn)業(yè)調(diào)整的計(jì)劃。保障措施的實(shí)施一定程度上是有利于本國(guó)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)的,但是并不能從根本上解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題,況且保障措施實(shí)施的目的也是應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公平貿(mào)易為宗旨的,因此要從根本上保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整,提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.研究保障措施的司法審查。對(duì)于反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼,國(guó)際上都規(guī)定了司法審查程序,雖然還存在許多缺陷,但至少規(guī)定了救濟(jì)措施,但對(duì)于保障措施的司法審查,還并未有明確的規(guī)定,那么在未來(lái)的保障制度完善的過(guò)程中,應(yīng)考慮此問(wèn)題。

總之,我國(guó)保障措施的規(guī)定的級(jí)別還比較低,在完善我國(guó)保障措施制度的道路上,還有很長(zhǎng)的道路要走,但是只要我們看到自身的不足,并有針對(duì)性地進(jìn)行完善,必然會(huì)取得令人矚目的成就。

注釋:

黃文俊.保障措施法研究---理論框架與實(shí)證分析.法律出版社.2004年版.第119頁(yè).

張曉.中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品保障措施實(shí)踐指南.經(jīng)濟(jì)管理出版社.2003年版.第17頁(yè).

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