北歐國家社會(huì)保障制度及對我國的啟示
北歐國家主要包括瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和冰島等國，因這些國家同處于斯堪的納維亞半島地區(qū)，故通常被稱為斯堪的納維亞國家。由于自然環(huán)境、歷史發(fā)展、民族文化等方面的原因，這些國家在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治制度以及社會(huì)保障制度方面表現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的同一性，從而形成了所謂的斯堪的納維亞模式。其中，斯堪的納維亞模式的社會(huì)保障制度以“高稅費(fèi)、高福利”而著稱于世，在西方國家社會(huì)中具有重要影響，是當(dāng)今世界上社會(huì)保障制度幾種主要類型之一。
從工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程看，北歐國家晚于歐洲其他國家，真正的經(jīng)濟(jì)起飛是在第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是北海油田大規(guī)模開發(fā)以后。從經(jīng)濟(jì)增長速度看，20世紀(jì)90年代中期以前，北歐國家少有年份在世界各國處于領(lǐng)先地位。1950～1973年是芬蘭、瑞典和丹麥歷史上經(jīng)濟(jì)增長較快的時(shí)期，3個(gè)國家的GDP年均增速分別為4.94%、3。73%和3.81%，而同期歐盟14國(缺少盧森堡的統(tǒng)計(jì)資料)的年均增長速度為4.83%。除芬蘭略高外，瑞典和丹麥都低于歐盟14國平均水平1個(gè)百分點(diǎn)左右。在20世紀(jì)90年代初的經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，芬蘭和瑞典的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，在歐洲成員國中經(jīng)濟(jì)下滑幅度最大，曾出現(xiàn)了連續(xù)幾年幅度較大的負(fù)增長。然而，自1994年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以來，三國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了較快增長，近十年來年均增長率都在歐盟14國的平均增長水平之上。加之人口增長緩慢，少有戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害，人均經(jīng)濟(jì)增長水平提高較快。 2003年按照當(dāng)期匯率換算，3個(gè)國家人均GDP水平分別為2.64萬美元、2.73萬美元和3.54萬美元，均排在世界各國人均水平的前10位，都可以稱之為世界上最富有的國家之一。
伴隨著穩(wěn)定的政治制度和漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，芬蘭、瑞典和丹麥等北歐國家的社會(huì)福利制度走過了平穩(wěn)發(fā)展、逐步完善的不同歷史階段。
19世紀(jì)以前是社會(huì)福利發(fā)展的萌芽時(shí)期。較之歐洲其他國家，北歐國家的工業(yè)化起步較晚，在社會(huì)福利方面發(fā)展也較晚。18世紀(jì)末期以前，雖然已有類似于其他國家的教會(huì)濟(jì)貧和有限社會(huì)救濟(jì)，但尚沒有政府的正式立法。19世紀(jì)以后政府開始在社會(huì)救濟(jì)方面發(fā)揮作用，但更多的是著眼于人道，而不是作為一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。
19世紀(jì)晚期到20世紀(jì)30年代是社會(huì)福利擴(kuò)展的時(shí)期。19世紀(jì)80年代以后，北歐國家開始有了社會(huì)福利計(jì)劃。到20世紀(jì)30年代，各國先后在工傷、疾病、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等諸多方面通過了立法。像芬蘭的養(yǎng)老金法，瑞典的失業(yè)保險(xiǎn)法，挪威的養(yǎng)老金保險(xiǎn)法、失業(yè)保險(xiǎn)法等都是在20世紀(jì)30年代通過的。應(yīng)該說，20世紀(jì)30年代北歐國家初步確立了現(xiàn)代社會(huì)福利制度的基本架構(gòu)。
第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代初是現(xiàn)代社會(huì)福利體制建成和完善時(shí)期。50年代主要是完善社會(huì)福利體制本身，一方面確立了“公民權(quán)利、普遍性和統(tǒng)一性”三個(gè)原則；另一方面增添大量新的社會(huì)福利項(xiàng)目。60年代主要是完善社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，包括提高保險(xiǎn)金和補(bǔ)貼金的水平以及制定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)等。
20世紀(jì)70年代中期至今是社會(huì)福利體制的調(diào)整時(shí)期。主要是在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢下，對已經(jīng)建立起來的社會(huì)福利項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整和改革。其中包括進(jìn)一步協(xié)調(diào)與統(tǒng)一諸多分散的福利項(xiàng)目。提高福利項(xiàng)目的作用和效率，尋求新的籌資方式等。調(diào)整的目標(biāo)不是從根本上改變或否定整個(gè)體制，而在于適應(yīng)新形勢的發(fā)展，使已有的社會(huì)福利體制更為有效、穩(wěn)固和完善。
但是，歷來以高福利、高稅收著稱，曾經(jīng)“北歐病”纏身的北歐國家卻在21世紀(jì)初始拔世界競爭力較量的頭籌。2叩4年10月13日，芬蘭再次被達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇評(píng)選為“世界上最有競爭力的經(jīng)濟(jì)體”，這已經(jīng)是芬蘭連續(xù)三年獲此殊榮。而同時(shí)，瑞典獲得第三位、丹麥第五位、挪威第六位、冰島第十位。換句話說，北歐五國都居于世界最具競爭力國家的前十位。
二、芬蘭等北歐國家社會(huì)保障的主要制度和做法
(一)以維護(hù)全體公民的權(quán)益為根本原則。
北歐國家的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了幾百年的繼承與發(fā)展，保障體系覆蓋范圍和福利標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但以維護(hù)全體公民的利益為基本原則這個(gè)核心沒有改變，至今仍體現(xiàn)在養(yǎng)老金、醫(yī)療保健等社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)方面。芬蘭社會(huì)事務(wù)和健康部高級(jí)顧問Cadn Lindqvist-Vinanen女士介紹說，芬蘭建立社會(huì)保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆蓋全體國民的社會(huì)保障體系。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1) 維護(hù)全體國民的利益，每一個(gè)公民，包括國內(nèi)原有居民和滿足居住年限等有關(guān)規(guī)定要求的外來移民，都有權(quán)力享受相關(guān)的社會(huì)保障待遇。(2)保證公民平等，不依種族、階級(jí)、階層、性別的不同而區(qū)別對待，高收入者、低收入者以及無收入者均被融人同樣的福利體系之中。(3)注重個(gè)人的權(quán)利，每一項(xiàng)資助或者服務(wù)，甚至是對家庭的幫助，也具體到每一個(gè)個(gè)人。“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”是北歐國家社會(huì)保障工作的最通俗目標(biāo)，在這個(gè)目標(biāo)下，現(xiàn)有居民無論是否曾被雇傭，達(dá)到一定年齡均可領(lǐng)取養(yǎng)老金；每個(gè)家庭都能得到政府提供的育兒津貼，以減輕他們撫養(yǎng)孩子的負(fù)擔(dān)；所有居民無論收入狀況、社會(huì)地位及其他情況有何不同，均可得到盡可能好的醫(yī)療服務(wù)。
近年來，為了避免高福利的社會(huì)保障滋生“懶人和不勞而獲者”，提高社會(huì)整體效率，芬蘭等北歐國家對社會(huì)福利制度建立的原則進(jìn)行了改革，使其在保障公民基本生存權(quán)力和發(fā)展條件的同時(shí)，還要符合以下原則：(1)居民享受社會(huì)保障的程度是合理的和滿足基本需要的；(2)這些社會(huì)保障措施在滿足公民生存基本需要的同時(shí)，能夠激發(fā)其勞動(dòng)熱情和創(chuàng)造性，并鼓勵(lì)居民自助；(3)各級(jí)政府在提供社會(huì)保障方面的責(zé)任是明確的；(4)社會(huì)保障資金的籌集具有可承受的社會(huì)基礎(chǔ)。在這樣的基本原則之上，社會(huì)保障體系可以高效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障公民權(quán)益方面發(fā)揮重要的作用。
(二)建立內(nèi)涵豐富、覆蓋廣泛的社會(huì)保障體系。
經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，芬蘭等北歐國家已經(jīng)建立起一整套比較完善的社會(huì)保障體系。這套社會(huì)保障體系覆蓋范圍廣泛，包括教育資助、免費(fèi)醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、老人照料、養(yǎng)老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護(hù)等方方面面，十分細(xì)致周到，可以說在北歐國家的福利制度下，居民從“搖籃”到“墳?zāi)?rdquo;都會(huì)得到國家的關(guān)照，都由政府給予基本的保障。
以芬蘭為例，芬蘭的社會(huì)保障體系分為三大部分：(1)預(yù)防性安全和健康政策；(2)社會(huì)和衛(wèi)生服務(wù)；(3)社會(huì)保險(xiǎn)。涉及到從人的出生、嬰兒時(shí)期到老年的全過程，從預(yù)防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實(shí)施基本免費(fèi)醫(yī)療；從免費(fèi)教育，到失業(yè)救濟(jì)再到免費(fèi)職業(yè)再培訓(xùn)；從兒童補(bǔ)助、單親父母津貼到養(yǎng)老金支付和老人照料，等等。政府提供的社會(huì)保障是全方位的。
瑞典的社會(huì)保障體系主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)(年金制度)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利津貼和其他社會(huì)補(bǔ)貼，每一項(xiàng)下都包含很多具體內(nèi)容，如社會(huì)福利包括老人福利、兒童福利、殘疾人福利和教育福利等。丹麥的社會(huì)保障也基本具有以上特點(diǎn)，只是在具體的保障標(biāo)準(zhǔn)上與芬蘭有所差別。
(三)保持占有國內(nèi)生產(chǎn)總值的較高比例。
據(jù)芬蘭社會(huì)保障和健康部官員介紹，隨著社會(huì)保障體系的逐步完善和涵蓋范圍的不斷擴(kuò)大，芬蘭社會(huì)保障支出額在20世紀(jì)80年代曾有過較快增長，90年代中期到后期增長緩慢，但最近幾年又呈現(xiàn)出快速增加的勢頭。按照2003年不變價(jià)換算，1980年支出總額約為150億歐元，而到2003年支出總額接近380億歐元，增長了近1.5倍。與此同時(shí)，社會(huì)保障支出占GDP的比例也在不斷提高。1980年以來，芬蘭的社會(huì)保障支出占GDP的比例一直保持在20%以上，90年代初高峰時(shí)期甚至超過30%。雖然近幾年社會(huì)保障支出占GDP的比例有所下降。但總體上仍然保持上升趨勢。芬蘭社會(huì)保障和健康部的專家分析，預(yù)計(jì)到2025年，社會(huì)保障支出占GDP的比例將超過30%。
其實(shí)，根據(jù)芬蘭社會(huì)保障和健康部提供的資料，不僅北歐國家，歐盟成員國中經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的國家社會(huì)保障支出占GDP的比例都很高。2002年這一比例最高的是瑞典，約為32.5%，其次是法國(30.6%)、德國(30.5%)、丹麥(30%)，芬蘭為26.4%，而歐盟15國平均水平為 27.5%。相比之下，歐盟東擴(kuò)后新加入的國家這一比例要低很多(見表1)。
(四)政府、雇主和個(gè)人共同為社會(huì)保障買單。
長期以來，北歐國家的社會(huì)保障所需資金籌措一直是采取多元渠道，即由政府、雇主、個(gè)人和保險(xiǎn)市場共同負(fù)擔(dān)。不同國家政府、雇主和被保險(xiǎn)個(gè)人在社會(huì)保障財(cái)政來源中所占比例的不同，反映出他們在社會(huì)保障制度中所承擔(dān)責(zé)任的差別。從表2中可以看出，北歐等國社會(huì)保障財(cái)政來源主要依靠中央和地方政府財(cái)政，這部分來源在社會(huì)保障資金中占40%以上，丹麥則超過60%。在瑞典和芬蘭，雇主繳納的社會(huì)保障費(fèi)在社會(huì)保障資金來源中占第二位，而個(gè)人繳費(fèi)和保險(xiǎn)市場所承擔(dān)的責(zé)任相對較少。這也是福利型社會(huì)保障制度的普遍特點(diǎn)，只不過北歐國家表現(xiàn)得更為明顯。丹麥與瑞典、芬蘭有所不同，保險(xiǎn)所占比例相對較高，約為社會(huì)保障支出總額的20%，而雇主繳納資金比重不到10%。
然而，隨著北歐國家社會(huì)保障制度的逐步發(fā)展和完善，政府、雇主和個(gè)人社會(huì)保障責(zé)任地位卻在不斷發(fā)生變化。20世界90年代蘇聯(lián)解體，對當(dāng)時(shí)主要對蘇聯(lián)輸出貿(mào)易的北歐國家打擊很大，經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)大幅度下滑，甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。那幾年雇主在社會(huì)保障方面的支出明顯減少，而政府和社會(huì)保險(xiǎn)的支出明顯加大。近年來，北歐國家政府在實(shí)施公共服務(wù)方面出現(xiàn)了“社會(huì)分擔(dān)化”趨勢，即發(fā)揮更多的市場和社會(huì)力量參與公共服務(wù)。盡管政府仍然是社會(huì)保障制度的第一責(zé)任人，但其所承擔(dān)的責(zé)任正在不斷減少，尤其是中央政府財(cái)政支出減少較多。而作為社會(huì)保障制度第二責(zé)任者的雇主所承擔(dān)的責(zé)任卻在不斷增加，個(gè)人和保險(xiǎn)市場分擔(dān)的責(zé)任也在加大。例如芬蘭，1995年政府財(cái)政占社會(huì)保障財(cái)政來源的45.8%，2002年這一比例下降到42.4%；而雇主繳費(fèi)比例則由37.7%上升到39.2%。2005年芬蘭社會(huì)保障資金預(yù)算為418億歐元，其中政府預(yù)算內(nèi)支出只有148億歐元，不到總預(yù)算金額的35%。
(五)明確劃分中央與地方政府在社會(huì)保障管理中的職責(zé)。
社會(huì)保障管理職責(zé)在各級(jí)政府間的劃分，是社會(huì)保障管理體制的重要方面。北歐四國在社會(huì)保障管理中中央與地方職權(quán)的劃分十分明確。
丹麥政府分為中央、縣和地方政府三級(jí)，有14個(gè)縣，275個(gè)地方政府。縣和地方政府是相對獨(dú)立的，具有政治、法律上的管理權(quán)和自己的稅基。中央政府負(fù)責(zé)制定政策、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃、實(shí)施轉(zhuǎn)移支付等宏觀調(diào)控，地方政府承擔(dān)社會(huì)保障管理的主要職責(zé)。
中央政府承擔(dān)著制定社會(huì)保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)和政策，制定和頒布社會(huì)保障法律，在全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)社會(huì)保障資金的責(zé)任。對社會(huì)保障事業(yè)的管理主要依靠兩方面的手段履行職責(zé)，并對各縣和地方政府的社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行調(diào)控。一是通過統(tǒng)一的法律，全國都要遵守《社會(huì)救助法》，該法規(guī)定了社會(huì)保障的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府都要按照法律的規(guī)定和承諾具體實(shí)施社會(huì)保障管理。實(shí)際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，并根據(jù)當(dāng)?shù)毓姷男枰?，不斷改進(jìn)社會(huì)保障的服務(wù)水平。二是通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政收入的20%用于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過這種制度對地區(qū)間的社會(huì)保障財(cái)力進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到社會(huì)福利均等化的目標(biāo)。
大多數(shù)社會(huì)保障職責(zé)是由最基層的地方政府承擔(dān)，包括老年人的照顧和服務(wù)、嬰兒家庭補(bǔ)貼、殘疾人康復(fù)和照料、失業(yè)救濟(jì)(沒有繳納社保費(fèi)的失業(yè)人員)、生病津貼以及社會(huì)養(yǎng)老金分配等?？h級(jí)政府負(fù)責(zé)地方政府不承擔(dān)的一些特殊社保職責(zé)，包括對部分或全部喪失勞動(dòng)力的家庭救助、擁有多子女家庭的補(bǔ)助等。由于社會(huì)保障是基層政府的職責(zé)，所以縣和地方政府的公務(wù)員占政府公務(wù)員總數(shù)的75%。關(guān)于社會(huì)保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由于地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差9個(gè)百分點(diǎn)。有些地方政府的收入通常不能彌補(bǔ)本身的支出，所以其收入的1／3左右來自中央和上級(jí)政府收入返還和補(bǔ)助。
芬蘭和瑞典也都是三級(jí)政府機(jī)構(gòu)，中央政府、省(郡)級(jí)政府和城市政府。中央政府負(fù)責(zé)全國社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)方面的法規(guī)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，制定涉及社會(huì)公共安全、職業(yè)健康和預(yù)防性、應(yīng)急性社會(huì)政策和措施，也有一部分中央財(cái)政資金用于平衡地區(qū)差別。省級(jí)政府負(fù)責(zé)國家福利和社會(huì)服務(wù)政策方針在本地區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)的細(xì)則和補(bǔ)充，并提供醫(yī)療保健等具體服務(wù)。城市政府具體負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)和措施的落實(shí)。各級(jí)政府都明確有各自的稅收來源。無論是哪一級(jí)政府，在社會(huì)保障服務(wù)上的職責(zé)都是提供最基本的福利，滿足低收人家庭的基本需要，如基本醫(yī)療、基本社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)教育等，更多的福利收入則由雇主和社會(huì)保險(xiǎn)來承擔(dān)。
芬蘭國家層面參與社會(huì)保障管理的部門很多，政府系列內(nèi)以社會(huì)事務(wù)和健康部為主，還有財(cái)政部、勞工部、環(huán)境部、農(nóng)業(yè)和森工部政府部門等。除政府部門之外，還有很多專門機(jī)構(gòu)以及基金、協(xié)會(huì)等分別在社會(huì)保障的不同領(lǐng)域參與管理。如保險(xiǎn)監(jiān)督局、失業(yè)求助局、輻射和核安全局、國家醫(yī)藥管理局、社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、國家公共健康協(xié)會(huì)、芬蘭職業(yè)健康協(xié)會(huì)、養(yǎng)老金管理中心、失業(yè)保險(xiǎn)基金、芬蘭勞動(dòng)環(huán)境基金、國家福利健康研究發(fā)展中心、國家福利和健康產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)等。社會(huì)事務(wù)和健康部下設(shè)保險(xiǎn)、家庭和社會(huì)事務(wù)、健康、職業(yè)安全和健康、計(jì)劃財(cái)務(wù)等部門，分別與不同的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)調(diào)。
(六)依法實(shí)施全民的社會(huì)保障。
北歐國家在社會(huì)保障方面的法律體系非常健全，大到憲法、小到實(shí)施細(xì)則，各級(jí)政府通過有關(guān)立法，作為實(shí)施社會(huì)保障政策和措施的依據(jù)。憲法保障每一個(gè)公民的基本權(quán)益，而具體的法規(guī)明確每一種社會(huì)保障項(xiàng)目的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。無論是養(yǎng)老金還是醫(yī)療保健，都有一系列的法律條文，針對不同的保障對象，做出不同的具體規(guī)定。如在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，芬蘭1937年頒布了國家養(yǎng)老金法，1956年對國家養(yǎng)老金法進(jìn)行了重新修訂，1961年頒布了職工養(yǎng)老金法，1970年出臺(tái)了個(gè)體從業(yè)人員養(yǎng)老金法、農(nóng)場主養(yǎng)老金法，2005年又對職工養(yǎng)老金方案進(jìn)行了改革。在醫(yī)療保健方面，芬蘭1972年建立了基本衛(wèi)生保健法，1989年制定了特殊醫(yī)療照料法，1990年出臺(tái)了精神醫(yī)療保健法，1992年又對社會(huì)福利和衛(wèi)生保健收費(fèi)制定了專門的法規(guī)。每一項(xiàng)法律法規(guī)，內(nèi)容都十分具體，不僅規(guī)定了公民享受社會(huì)保障的資格和權(quán)力，也規(guī)定了實(shí)施社會(huì)保障措施的政府的責(zé)任和義務(wù)。例如根據(jù)芬蘭的基本衛(wèi)生保健法，城市政府有如下責(zé)任：(1)對城市居民進(jìn)行衛(wèi)生保健事宜的指導(dǎo)和教育，包括孕婦和兒童的醫(yī)療保健和家庭醫(yī)療保健計(jì)劃的指導(dǎo)；(2)為市民提供體檢和醫(yī)學(xué)觀察設(shè)施；(3)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┽t(yī)療處置、門診治療、住院治療和家庭護(hù)理服務(wù)；(4)為學(xué)校、學(xué)生和職工提供醫(yī)療保健服務(wù)；(5)為有需要的市民提供精神醫(yī)療保健服務(wù)；(6)為有需要的病人提供救護(hù)車輛。就是在這樣詳盡明了的法律條文下，保證了整個(gè)社會(huì)保障制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和順利實(shí)施。
(七)確保養(yǎng)老金的足額征收和保值增值。
芬蘭職工養(yǎng)老金和失業(yè)金的收取有一部分是強(qiáng)制性的。一個(gè)理念依據(jù)是每一個(gè)有勞動(dòng)能力的人都應(yīng)該參加工作，賺取養(yǎng)老金，以保證退休以后的生活水平不降低。芬蘭養(yǎng)老金的繳納標(biāo)準(zhǔn)是平均工資的22%左右，其中4.5%由個(gè)人支付，其余大部分由雇主繳納。養(yǎng)老金的發(fā)放是一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而不論你在工作時(shí)是政府部門的部長還是普通工人。過去的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是職工平均工資的60%，由于工資是各種扣除之后的所得，現(xiàn)在改為平均總收入的60%。芬蘭國家財(cái)政建立有國家養(yǎng)老金，主要是補(bǔ)助那些低收人家庭。享受的條件是年滿16歲以后連續(xù)在國內(nèi)居住40年，自從芬蘭加入歐盟以后，在歐盟成員國內(nèi)居住的時(shí)間也可以計(jì)算在內(nèi)。每個(gè)享受國家養(yǎng)老金的人得到的補(bǔ)助金額不一樣，根據(jù)個(gè)人收入的變化進(jìn)行增加或減少，如果收入水平達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，就不再享受。
瑞典在2001年對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行了改革，從原來完全由國家管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜芾砗退饺斯芾硐嘟Y(jié)合，從現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合。現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由以下幾個(gè)部分組成：(1)保證養(yǎng)老金，主要保障對象是收入很低或沒有工資收人的人，資金來源于一般稅收。(2)收入型養(yǎng)老金，繳費(fèi)率為個(gè)人工資收入的16%，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度。(3)基金制養(yǎng)老金，繳費(fèi)率為個(gè)人工資收入的2.5%，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)行完全積累制。個(gè)人有權(quán)決定養(yǎng)老金的投資渠道，可以全權(quán)委托給瑞典基金制養(yǎng)老金管理局進(jìn)行投資，也可以自己投資到在瑞典注冊的六百多個(gè)基金之中的5個(gè)基金。(4)職業(yè)養(yǎng)老金，是由雇主和雇員通過協(xié)商分別按雇員工資收入的一定比例的資金建立補(bǔ)充養(yǎng)老金賬戶，可以進(jìn)行投資運(yùn)作，在個(gè)人退休后領(lǐng)取，以提高生活水平。(5)私人養(yǎng)老金，是通過個(gè)人購買商業(yè)保險(xiǎn)，為將來自己的退休生活進(jìn)行自愿儲(chǔ)蓄。其中第一、二、三部分是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第四部分是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，都屬于國家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)。
北歐國家老齡化趨勢在不斷加快，因此在社會(huì)保障各項(xiàng)支出比例中，養(yǎng)老金所占比例增長最快。例如芬蘭1980年養(yǎng)老金支出占GDP的比例約為2%左右，2000年提高到了9%，提高近7個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)芬蘭社會(huì)保障和健康部專家分析，未來養(yǎng)老金數(shù)量還將保持一定的增長速度。預(yù)計(jì)2010年養(yǎng)老金支出占GDP的比例將超過10%，2030年將超過15%，到2050年，養(yǎng)老金在社會(huì)保障支出中的比例將接近一半。老齡化問題給北歐各國的發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也給政府實(shí)施公費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利制度增加了難度。為了解決這一問題，芬蘭政府采取的措施之一是推遲退休年齡，從60歲推遲到65歲。
芬蘭養(yǎng)老金的投資運(yùn)作是多樣化的，可以交由保險(xiǎn)公司，也可以企業(yè)自己設(shè)立養(yǎng)老基金，根據(jù)保險(xiǎn)公司條例自己進(jìn)行運(yùn)作。企業(yè)的就業(yè)人數(shù)超過1000人，就可以自行成立養(yǎng)老基金，也可以幾個(gè)企業(yè)主聯(lián)合成立基金。芬蘭的保險(xiǎn)公司不多，主要是由銀行進(jìn)行養(yǎng)老金投資運(yùn)作。養(yǎng)老金保險(xiǎn)與其他保險(xiǎn)完全分開，為了保證安全，法律還規(guī)定了養(yǎng)老金在證券、股票、貸款、投資等各種投資方向的百分比。所有保險(xiǎn)公司對于養(yǎng)老金投資的固定回報(bào)率是一致的，但在分紅上有區(qū)別，對于大公司可能會(huì)考慮歷史上的各種因素，提高分紅比例。近年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均投資回報(bào)率為3.5%左右。
瑞典基金制養(yǎng)老金管理局作為瑞典的養(yǎng)老金的主要投資管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收入型養(yǎng)老金中結(jié)余部分(緩沖基金)的投資和基金制養(yǎng)老金中個(gè)人委托其管理的養(yǎng)老金的投資。其投資范圍和投資比例沒有任何限制，可以投資于全球市場，為其降低投資風(fēng)險(xiǎn)提高收益提供了有利條件。2001年底其投資組合為17%瑞典股票、65%全球股票、9%指數(shù)化政府債券、4%對沖基金、4%私營公司股票和1%現(xiàn)金。其中，40%資產(chǎn)為主動(dòng)式投資，60%資產(chǎn)為被動(dòng)式投資。養(yǎng)老金管理局直接管理20%的資產(chǎn)，主要集中在指數(shù)化債券和瑞典股票市場的主動(dòng)式投資，其余80%的資產(chǎn)是委托給外部的投資管理人進(jìn)行投資。
(八)健全有約束的失業(yè)金領(lǐng)取制度。
芬蘭失業(yè)金的來源渠道主要有兩個(gè)：一是政府財(cái)政支付；二是工會(huì)等組織發(fā)放，工會(huì)等組織的資金來源是雇主和個(gè)人繳納的失業(yè)基金。個(gè)人可以選擇是否加入工會(huì)、是否繳納失業(yè)基金，但是雇主一定要繳納，這是法律規(guī)定。無論個(gè)人加入與否，工會(huì)對每一個(gè)人都有支付失業(yè)金的義務(wù)。失業(yè)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為平均總收入水平的45%左右，對于低收人人群，領(lǐng)取失業(yè)金的數(shù)量可能達(dá)到工資收入的90%，而高收入者則低于50%。芬蘭支持自主創(chuàng)業(yè)，對于自主創(chuàng)業(yè)的人每天補(bǔ)助 23.4歐元，如果公司破產(chǎn)了，仍然可以加入工會(huì)領(lǐng)取失業(yè)金。
為了避免養(yǎng)“懶人”，芬蘭規(guī)定每個(gè)人一次失業(yè)天數(shù)為500天，在500天內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)金，超過500天則只享受勞動(dòng)力市場援助，額度與給個(gè)人創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)助差不多，即每天23.4歐元。這個(gè)勞動(dòng)力市場援助是8年前建立的，有明確政策規(guī)定享受人的條件，但是沒有規(guī)定享受年限，因此也帶來了弊端，有的人連續(xù)領(lǐng)取了8年?，F(xiàn)在已經(jīng)有議員向議會(huì)提出，要求修改這項(xiàng)法律規(guī)定。目前的解決辦法是要求每一個(gè)失業(yè)的人參加勞動(dòng)培訓(xùn)，否則就會(huì)停止領(lǐng)取這項(xiàng)補(bǔ)助。丹麥也有類似的規(guī)定，要求失業(yè)人員在失業(yè)期間每個(gè)月寫一份就業(yè)申請，表明你的技能、特長和希望就業(yè)的崗位。中央和省政府設(shè)有勞動(dòng)力市場委員會(huì)，市政府設(shè)有就業(yè)指導(dǎo)辦公室，免費(fèi)為失業(yè)人員提供各種培訓(xùn)，幫助尋找工作。從這點(diǎn)可以看出，芬蘭等北歐國家在完善的“保障”制度上還附有一套“約束”機(jī)制，懶人和不勞而獲者不會(huì)長期得到照顧。同時(shí)，國民普遍受教育程度高，國民素質(zhì)也相應(yīng)得到提高，懶人和不勞而獲與社會(huì)價(jià)值格格不入，會(huì)遭到社會(huì)鄙棄。所以只要有勞動(dòng)能力，沒有人甘愿長期依賴別人生活，靠社會(huì)養(yǎng)活，這也是多年來芬蘭等北歐國家福利水平高而失業(yè)率不是很高的原因之一。
從1990年開始，芬蘭建立了失業(yè)緩沖基金，數(shù)額約為失業(yè)金的3%左右。由于每年的財(cái)政預(yù)算通過議會(huì)批準(zhǔn)以后不能輕易改動(dòng)，但如果當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢不好，企業(yè)破產(chǎn)增加，失業(yè)人數(shù)就會(huì)上升，相應(yīng)的財(cái)政稅收也會(huì)受到影響，兩方面的原因致使原有失業(yè)金預(yù)算很難實(shí)現(xiàn)或者不夠用，這時(shí)候失業(yè)緩沖基金就可以發(fā)揮作用。
(九)財(cái)政資金以提供服務(wù)為主，社會(huì)保險(xiǎn)以提供資金為主。
與其他歐美國家不同，北歐國家被視為服務(wù)型國家，它們提供福利更多的并非現(xiàn)金轉(zhuǎn)付，而是提供服務(wù)，典型的例子是那些日托幼兒園和養(yǎng)老院，以及地方政府組織的照顧老人或病人的場所。北歐國家的這些社會(huì)福利部門雇傭了大量的勞動(dòng)力，這與任何歐美國家相比都是一個(gè)相當(dāng)高的比例。因此，北歐國家在社會(huì)、醫(yī)療和教育等公共部門的雇傭率最高，這些部門中大約90%的雇員由政府雇傭，形成對比的是在其他歐洲國家這一數(shù)字為40%～80%。北歐國家也由此開辟出一些新的工作領(lǐng)域，創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會(huì)。例如芬蘭，在社會(huì)保障部門工作的人數(shù)逐年增長，2001年達(dá)到24萬人以上(見表3)。瑞典中央一級(jí)勞動(dòng)力市場委員會(huì)有工作人員1400多人，各城市共有325個(gè)就業(yè)辦公室，工作人員7000多人。與財(cái)政資金以提供服務(wù)形式為主不同，像養(yǎng)老金、失業(yè)金等福利項(xiàng)目，則以提供資金為主，也有時(shí)適當(dāng)?shù)靥峁┮恍┓?wù)。
三、北歐國家社會(huì)保障制度和做法對我國的啟示
北歐國家社會(huì)保障制度的實(shí)施有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。(1)社會(huì)保障制度是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅強(qiáng)化了勞動(dòng)分工，也帶來了更大的勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，它削弱了以前由家庭和社區(qū)執(zhí)行的保障功能，因而在客觀上要求政府建立社會(huì)性的保障制度；經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)為高福利制度的建立提供了保證，只有在全社會(huì)積累起足夠的物質(zhì)財(cái)富，國家才有能力為全民福利的實(shí)施提供充足的財(cái)政支持。(2)福利制度是和社會(huì)基本結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的。北歐社會(huì)是一個(gè)同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)，農(nóng)村和城市之間并沒有特殊的差別，也不存在城鄉(xiāng)之間的制度壁壘。只有在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性的前提下，全民統(tǒng)一的社會(huì)福利政策才能建立起來并且得以順暢地實(shí)施。(3)全面福利制度的實(shí)施必須具備堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)，由于各種社會(huì)和歷史的原因，北歐社會(huì)一直傳承著一種民主的精神，其民族傳統(tǒng)中所包含的許多原則，例如公眾參與，公眾選擇、公眾決定的原則，構(gòu)成了現(xiàn)代民主，現(xiàn)代福利國家制度的重要內(nèi)容，在這種廣泛的民主精神的影響下，北歐四國的社會(huì)統(tǒng)治者為了贏得人民的支持，就必須對人民表現(xiàn)出一些仁愛，就必須關(guān)心人民的福利，這也是現(xiàn)代福利國家制度創(chuàng)立的社會(huì)根源。
不同于北歐國家，目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況是生產(chǎn)力不甚發(fā)達(dá)，物質(zhì)基礎(chǔ)相對薄弱；在全社會(huì)范圍內(nèi)尚未完全實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，城鄉(xiāng)之間存在著明顯的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)；人口眾多，人均所占有的物質(zhì)資源相對較少；社會(huì)的民主基礎(chǔ)仍然比較薄弱。這些問題的存在給我國建立全民福利的社會(huì)保障制度帶來了嚴(yán)重的制約，但是作為一個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制國家，為全體國民建立起良好社會(huì)保障體系和制度，是各級(jí)政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。北歐國家在社會(huì)保障制度建立和實(shí)施中的一些做法，為我國現(xiàn)行社會(huì)保障深化改革提供了寶貴的啟示。
1.建立具有“普遍性”特征的社會(huì)保障體系。北歐國家社會(huì)保障制度遵循的是“公民權(quán)利”和“普遍性”原則，因?yàn)橛烧愂召Y金提供的社會(huì)保障應(yīng)是居民生存法定的基本保障，其受益對象應(yīng)該是包括全體公民。然而，目前我國的社會(huì)保障基本上是對工薪收入者實(shí)行全面保險(xiǎn)，對其他人實(shí)行社會(huì)救濟(jì)，這是一種不完全的社會(huì)保障制度。特別是目前尚未納入社會(huì)保障體系的，主要是包括農(nóng)民和農(nóng)民工在內(nèi)的弱勢群體。他們中的大多數(shù)人最需要社會(huì)保障，卻又最難加入現(xiàn)存制度體系。這個(gè)矛盾不解決，就無從最大限度地保證社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此，盡快在我國建立起覆蓋全體公民的社會(huì)保障體系，是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。在已經(jīng)基本建立起最低生活保障制度的城市，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，運(yùn)用國家財(cái)政、民間和市場資源推進(jìn)各項(xiàng)公共社會(huì)福利，發(fā)展優(yōu)撫安置和各種補(bǔ)充保障事業(yè)，將社會(huì)保障制度覆蓋到全體社會(huì)成員，包括所有進(jìn)城務(wù)工人員。在農(nóng)村，現(xiàn)階段完善以社會(huì)救助為核心的社會(huì)保障體系，完善義務(wù)教育和非義務(wù)教育學(xué)生的資助制度，建立農(nóng)村最低生活保障制度和多層次的醫(yī)療保障制度。我國農(nóng)村地區(qū)人口老齡化趨勢、農(nóng)民收入的地區(qū)與個(gè)體差異、人口的流動(dòng)性和城市化進(jìn)程，決定了農(nóng)村社會(huì)保障模式必須是一個(gè)多元的、結(jié)合正式和非正式制度的整合型保障體系，是以非納費(fèi)型社會(huì)救助制度、土地保障制度、家庭保障制度為基本保障制度，以納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄為重要組成部分的動(dòng)態(tài)調(diào)整的、綜合的制度體系，并考慮未來分步與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系接軌。
2.制定社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)要“循序漸進(jìn)”。北歐國家社會(huì)保障體系的建立經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展完善的過程，許多項(xiàng)目的建立與完善經(jīng)歷了比較長的時(shí)間，比如瑞典和芬蘭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自19世紀(jì)晚期提出，直到20世紀(jì)30年代末才得以通過。像養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等都經(jīng)歷了一個(gè)從自愿參加、收入調(diào)查到義務(wù)性和統(tǒng)一性體制的長時(shí)間的過渡。我國是一個(gè)擁有近13億人口的大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，不可能在短期內(nèi)建立起一個(gè)全面的高福利的社會(huì)保障體系。北歐國家由自愿性向義務(wù)性過渡以及自愿性與義務(wù)性相結(jié)合的做法，以及滿足公民基本生活需要和考慮社會(huì)可承受能力的原則，對我國的社會(huì)保障制度改革與發(fā)展有著重要的參考意義。社會(huì)保障的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是某些措施一旦出臺(tái)，基線一旦確立，就只能上升難于下降，因此應(yīng)該采取“低起點(diǎn)、漸進(jìn)式”的發(fā)展方式，社會(huì)保障水平的確立要充分考慮我國的基本國情，適應(yīng)我國的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，遵循社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)的客觀準(zhǔn)則，科學(xué)合理地界定社會(huì)保障的分配標(biāo)準(zhǔn)和總體水平。同時(shí)，建立開放性的社會(huì)保障體系，鼓勵(lì)社會(huì)成員通過儲(chǔ)蓄投保等方式參加政府提供的社會(huì)保障體系之外的個(gè)人保險(xiǎn)。
3.社會(huì)保障政策和措施應(yīng)該“制度化”。北歐社會(huì)福利體制的發(fā)展是建立在社會(huì)立法基礎(chǔ)之上的，政府依法提供社會(huì)保障服務(wù)是依法行政的一個(gè)重要組成部分。而我國在社會(huì)保障方面的高層次立法幾乎沒有，目前作為社?；鹜顿Y運(yùn)營的主要法規(guī)依據(jù)，《全國社?；鹜顿Y管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)是2001年以財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部兩部長令的形式頒布的?？陀^地說，《暫行辦法》對規(guī)范運(yùn)作發(fā)揮過積極作用，但它畢竟訂立于社?；鸩輨?chuàng)時(shí)期，諸多方面有待改進(jìn)。(1)立法層次低?！稌盒修k法》僅是部門規(guī)章，在缺少上位法依據(jù)的情況下，不利于確實(shí)保證基金安全。(2)適用范圍窄。社?；鸸ぷ鳡可娴椒椒矫婷?，而《暫行辦法》僅對財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部這兩個(gè)監(jiān)管部門與社?；饡?huì)的關(guān)系做出了規(guī)定。(3)保障措施少?！稌盒修k法》注意的是社?；鸬耐顿Y運(yùn)營，對諸如基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備性質(zhì)、籌資及支取、社?；饡?huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與定位等一系列重大問題，均未及做出合理適當(dāng)?shù)囊?guī)定。在“依法治國”成為全社會(huì)共識(shí)的時(shí)代背景下，社?；鹩蟮媒】悼焖俚陌l(fā)展，完善法律環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。完善社會(huì)保障立法應(yīng)該成為我國法制建設(shè)和建立社會(huì)保障制度的重中之重，通過立法，確定我國社會(huì)保障制度的基本原則、適用范圍、基本制度、籌資方式，明確管理機(jī)構(gòu)和管理辦法等，使社會(huì)保障制度能夠真正實(shí)現(xiàn)以法制為依托，以法律為保障。
4.建立長效的社?；鸨Ｖ翟鲋禉C(jī)制。作為有中國特色社會(huì)保障制度的重要組成部分，全國社保基金是國家重要的財(cái)力儲(chǔ)備，主要用于彌補(bǔ)將來人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要，因此社?；鸬陌踩c否極為重要。然而，確保社?；鸢踩年P(guān)鍵在于能否提高基金投資收益率，實(shí)現(xiàn)保值增值。北歐國家養(yǎng)老金籌措和運(yùn)作方式值得借鑒?？梢酝ㄟ^直接投資收益穩(wěn)定、盈利性好的基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)，或進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)抵押二級(jí)市場等多種方式，拓展適合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全性、盈利性、流動(dòng)性特點(diǎn)的投資渠道，科學(xué)確定投資組合和策略，建立規(guī)范化、科學(xué)化的長效保值增值機(jī)制。嚴(yán)格各種保險(xiǎn)金的管理，確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠７姨m建立失業(yè)緩沖基金的做法也有其重要的現(xiàn)實(shí)意義，通過緩沖基金，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對失業(yè)救濟(jì)的影響，減輕短期內(nèi)失業(yè)人數(shù)增加對財(cái)政支出的壓力。
5.將社會(huì)保障納入國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。北歐國家社會(huì)保障支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)高的比例，是各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的重要內(nèi)容。我國各級(jí)政府也應(yīng)將社會(huì)保障納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在財(cái)政預(yù)算中明確規(guī)定社會(huì)保障支出的數(shù)量、用途和具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。貫徹基本社會(huì)保障只能滿足低收人家庭基本生活的原則，把改革企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與建立多層次的社會(huì)保障體系緊密結(jié)合起來，確保離退休人員基本養(yǎng)老金和失業(yè)人員救濟(jì)金的發(fā)放，積極推行城市居民最低生活保障制度，盡快建立適合社會(huì)主義新農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。在國家宏觀政策指導(dǎo)下大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充作用。中央政府在社會(huì)保障中的主要職責(zé)應(yīng)是制定和頒布社會(huì)保障法律法規(guī)，并依法監(jiān)督社會(huì)保障的實(shí)施；地方政府具體操作與管理社會(huì)保障的事務(wù)。本著政企分開的原則，將社會(huì)基金的投資運(yùn)作，交由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)。將立法者與執(zhí)法者分開、行政管理與基金管理分開，有利于執(zhí)法的公正性，更有利于政府加強(qiáng)對社會(huì)保障的宏觀管理。