一、90年代初期以來的第一輪金融開放——不當(dāng)?shù)慕鹑陂_放導(dǎo)致金融危機(jī)的爆發(fā)

　　
　　20世紀(jì)60年代到90年代期間，韓國金融部門主要由政府控制，中央銀行是政府政策的工具。直到80年代初期，多數(shù)銀行仍然是國有，資本流動(dòng)受到嚴(yán)格管制。盡管80年代初期，銀行進(jìn)行了私有化改革，但是到90年代，外國銀行業(yè)務(wù)仍然非常有限，一些國外開發(fā)性或政策性貸款只是國家執(zhí)行產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃的低成本的融資工具，國外貸款主要通過國有銀行體系流入韓國。銀行不是追求利益最大化的獨(dú)立的市場(chǎng)主體，大量的政策性貸款不是為了獲取利息收入而是為了提高產(chǎn)業(yè)投資水平、擴(kuò)大出口和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國家不僅為企業(yè)貸款提供擔(dān)保，也為銀行提供國家信用。
　　在這種政府主導(dǎo)的模式下，國家對(duì)金融資源的控制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。首先，政府運(yùn)用金融控制手段使儲(chǔ)蓄和資本積累率最大化。1965年實(shí)行的利率自由化使政府控制的銀行中的儲(chǔ)蓄額迅速增長(zhǎng)，一些非銀行金融機(jī)構(gòu)的建立也把非正規(guī)的場(chǎng)外證券市場(chǎng)的資金吸引到正規(guī)的金融體系中來，低成本的資金為銀行提供低利率貸款提供保障；其次，國家根據(jù)其產(chǎn)業(yè)政策在不同產(chǎn)業(yè)部門、不同企業(yè)之間配置金融資源，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展。政府的優(yōu)惠貸款是產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)組成部分，從1973年到1991年間平均占國內(nèi)信貸的比例超過40%。政府不僅向特定的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供低息貸款，而且對(duì)他們進(jìn)行臨時(shí)保護(hù)。在外部總需求大量減少時(shí)，政府能夠使充足的信貸以較低的利率流向財(cái)務(wù)上脆弱但結(jié)構(gòu)完善的公司。國家對(duì)金融市場(chǎng)的控制使得符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)獲得必要的金融支持，促成了大企業(yè)集團(tuán)以更快的速度進(jìn)行資本積累。
　　80年代末，美國給韓國施壓，就金融開放開始雙邊談判。其他外部力量包括七國集團(tuán)政府、國際金融機(jī)構(gòu)和跨國公司都在積極推動(dòng)韓國開放金融市場(chǎng)。從國內(nèi)看，自由經(jīng)濟(jì)和自由市場(chǎng)的理念也逐步占了上風(fēng)。自從90年代第一任民主選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)金泳三上臺(tái)以來，韓國施政戰(zhàn)略由保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的全球化，韓國的金融制度也發(fā)生了變化。為了使韓國全球化戰(zhàn)略更制度化，韓國1993年申請(qǐng)并于1996年成為OECD成員。為了成為OECD成員，韓國同意向發(fā)達(dá)國家投資者逐步開放金融市場(chǎng)。除了對(duì)長(zhǎng)期貸款和股權(quán)投資保留管制外①，韓國政府逐步放松了對(duì)資本流入特別是國外短期信貸的控制。受傳統(tǒng)政府擔(dān)保的思維慣性的影響，管制的放松導(dǎo)致企業(yè)過度借貸，外國銀行可以在沒有政府信貸擔(dān)保的情況下向大企業(yè)借貸，短期外債急劇增加。處于監(jiān)管真空中的隸屬大財(cái)團(tuán)的非銀行金融機(jī)構(gòu)大量在國外借入短期貸款并發(fā)放貸款給自己。從最大的30家大型企業(yè)集團(tuán)的融資結(jié)構(gòu)看，短期借款的比重從1994年的47.7%增加到1996年的63.3%。從1993年到危機(jī)爆發(fā)前的1997年9月，韓國外債從440億美元增加到1200億美元，盡管1996年債務(wù)總量占GDP的比重僅為22%，但其中60%都是短期債務(wù)。在1997年的第三季度，韓國短期外債已經(jīng)是儲(chǔ)備貨幣的323%。不僅如此，金融開放和放松管制的同時(shí)，韓國政府也從積極的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策和投資監(jiān)管中退出，企業(yè)集團(tuán)紛紛在鋼鐵、汽車等領(lǐng)域進(jìn)行重復(fù)投資，造成產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。過高的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債比率增加企業(yè)的經(jīng)營成本，1997年宣告破產(chǎn)的財(cái)團(tuán)中，起亞集團(tuán)的負(fù)債率為519%；漢拿集團(tuán)的負(fù)債率達(dá) 2056%；韓寶集團(tuán)的負(fù)債率達(dá)到1900%；真露集團(tuán)的負(fù)債率高達(dá)3073%。1997年7月爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)和1997年初韓國一些企業(yè)集團(tuán)的破產(chǎn)使得外國投資者對(duì)韓國失去信心，資本大量外流。同年11月，韓國用盡了全部外匯儲(chǔ)備，固定匯率失守，韓元暴跌，由于無力償還外債，不得不向IMF申請(qǐng)高達(dá)570億美元的援助。
　　盡管從時(shí)間上看，金融開放并不是始于金融危機(jī)，但卻是金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因。一方面為了使本國企業(yè)集團(tuán)不受外國企業(yè)影響，韓國在放松短期資本流動(dòng)管制的同時(shí)，保留了對(duì)外國投資者長(zhǎng)期投資和股權(quán)參與的限制，這種不對(duì)稱的管制和國內(nèi)不良的借貸文化造成短期債務(wù)比例過大；另一方面，在政府對(duì)資本流動(dòng)取消控制的同時(shí)，未采取必要的監(jiān)管措施，造成監(jiān)管真空。
　　
　　二、危機(jī)后的第二輪金融開放
　　
　　 (一)金融開放并不是擺脫危機(jī)的良方
　　 ——使韓國擺脫危機(jī)的是政府的強(qiáng)力干預(yù)而不是金融開放
　　第二輪金融開放的重要內(nèi)容之一是對(duì)外國投資者完全開放金融市場(chǎng)，包括允許外資股權(quán)參與和對(duì)銀行部門投資。在危機(jī)前，外國投資者個(gè)人擁有的韓國公司的股權(quán)不能超過7%，韓國公司外國股權(quán)合計(jì)不能超過26%。在1997年12月3日韓國政府將這兩個(gè)股權(quán)比例限制提高到50%。1998年5月韓國政府超出IMF的要求取消了對(duì)外資股權(quán)的全部上限規(guī)定，甚至允許外資的惡意收購。此外，金融開放的范圍還包括外匯交易、建立投資基金、允許外國人購買公共和公司債券、允許外資進(jìn)入保險(xiǎn)公司等廣泛的領(lǐng)域。1998年6月，韓國政府宣布分兩步實(shí)施外匯交易自由化。第一步，1999年4月1日，實(shí)行外匯交易法案。取消經(jīng)常帳戶交易的兌換限制，并建立資本帳戶交易的否定清單。凡是清單沒有明確禁止的項(xiàng)目都是合法；第二步，2002年1月1日，實(shí)行外匯交易自由化。2002年4月，政府宣布韓國外匯市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃，到2011年將韓國建成東北亞的區(qū)域商務(wù)中心。目前，韓國匯率制度被IMF歸為通貨膨脹目標(biāo)的獨(dú)立浮動(dòng)的匯率制度。
　　第二輪金融開放的經(jīng)濟(jì)政治背景與第一輪開放的完全不同，1997年11月韓國被迫放棄固定匯率，12月韓元兌美元貶值70%，1998年韓國經(jīng)濟(jì)衰退6.9%，失業(yè)率接近7%。由于相信金融危機(jī)爆發(fā)主要源于外國投資者的信心危機(jī)，IMF作為債權(quán)人要求韓國調(diào)整對(duì)外國投資者的政策，取消外國投資者進(jìn)入的障礙、提高利率、減少國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。可見，第二輪的金融開放的目標(biāo)是通過吸引外資達(dá)到穩(wěn)定金融體系和擺脫危機(jī)困境的目的。
　　盡管政府希望通過提高利率和金融開放獲取外部資金支持，但事與愿違，外國投資者并沒有因?yàn)槔实奶岣吆褪袌?chǎng)的開放而進(jìn)入韓國。1998年，盡管韓國市場(chǎng)完全開放，而且利率很高，但是證券投資和其他投資凈外流分別為10.5億和92億美元，只有直接投資表現(xiàn)凈流入5.1億美元。而且，多數(shù)資本流入主要依靠政府從IMF的借款和在國際金融市場(chǎng)上發(fā)行債券，外國對(duì)私人部門的投資是負(fù)的。直到1999年中期，當(dāng)韓國金融和貨幣市場(chǎng)趨于穩(wěn)定，外匯儲(chǔ)備在6月達(dá)到620億美元以后，證券投資和直接投資才有所增加。從1997年12月到2000年底，儲(chǔ)備增加的主要來源是出口，占95%，而凈資本流入僅占5%。為了穩(wěn)定金融市場(chǎng)，政府采取了一系列舉措：為阻止存款外流，政府宣布為所有銀行存款提供擔(dān)保，這與IMF所主張的取消直接和間接的政府擔(dān)保相反。盡管危機(jī)期間，很多國家如印尼和泰國政府也提出了為存款擔(dān)保，但只有韓國國民相信他們的政府。韓國人不僅沒有取走存款，而且拿出自己的黃金儲(chǔ)備與政府共闖難關(guān)，這一舉措增加20億的儲(chǔ)備，比1997年12月到 1999年6月的凈外商直接投資還多?？梢姡岉n國擺脫危機(jī)困境的是韓國政府的有力干預(yù)，而不是IMF所推崇的金融開放和放棄干預(yù)。

為了穩(wěn)定金融部門，韓國政府著力解決銀行不良貸款問題。政府將8家無清償能力的商業(yè)銀行收歸國有，經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有銀行的比重由1996年的33%增加到2000年54%。這與90年代多數(shù)國家國有銀行比重下降的趨勢(shì)相背②。為了重建金融市場(chǎng)，韓國政府花費(fèi)大量資金，資金不僅來源于國家預(yù)算，而且還通過韓國資產(chǎn)管理公司和韓國存款保險(xiǎn)公司兩家政府機(jī)構(gòu)以發(fā)行政府擔(dān)保債券的方式進(jìn)行籌集。到2004年底，為穩(wěn)定金融市場(chǎng)，韓國政府投資達(dá)165兆韓元，這相當(dāng)于韓國2000年GDP的28%（見表1），扣除收入政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的成本占GDP的比重大概為22%。從財(cái)政成本角度，韓國危機(jī)稱得上是最昂貴的金融危機(jī)之一。
　　
　　一般來說，伴隨著金融自由化和金融開放，政府的作用應(yīng)該有所削弱。但是，韓國在全面開放金融市場(chǎng)的同時(shí)，為了穩(wěn)定幾乎被金融危機(jī)徹底摧毀的金融市場(chǎng)，政府的作用明顯加強(qiáng)。正是政府對(duì)金融市場(chǎng)的強(qiáng)力干預(yù)穩(wěn)定了金融市場(chǎng)，并為危機(jī)后的金融重建創(chuàng)造的條件。危機(jī)時(shí)，韓國政府起初希望外資收購國內(nèi)銀行，但是在金融市場(chǎng)穩(wěn)定以前，外資對(duì)韓國銀行沒有投資興趣。為此，政府首先按照BIS資本充足率比率對(duì)銀行進(jìn)行關(guān)閉和重組，到2004年6月，銀行由33家縮減為19 家，其他金融機(jī)構(gòu)由142家縮減為114家，銀行集中度提高，三家最大銀行控制資產(chǎn)由1997年的27%提高到2000年的54%。1997年，在25家商業(yè)銀行中只有13家符合8%的資本充足率要求，平均資本充足率（BIS比率）為6.2%，但2004年，平均資本充足率（BIS比率）達(dá)到11.3%。政府的金融重建工作的確成效顯著，重組后的銀行股權(quán)收益率由1998年的-49%提高到2004年的18%，銀行的價(jià)值大大提升了，在這個(gè)過程中，外國投資者對(duì)銀行的投資興趣也不斷增強(qiáng)。

(二)向外資出售銀行
　　——外資成為銀行私有化的受益者
　　隨著政府重建工作起效、金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和銀行利潤率的上升，韓國政府私有化改革才有起色。但是，由于危機(jī)使大量國內(nèi)企業(yè)破產(chǎn)，一般國內(nèi)企業(yè)沒有購買能力，大財(cái)團(tuán)雖然有購買能力，但是為了抑制財(cái)團(tuán)不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保持政府的控制力，政府仍嚴(yán)格限制財(cái)團(tuán)進(jìn)入銀行部門。在這種情況下，政府的唯一選擇就是向外資銀行或公司出售銀行股權(quán)。韓元的貶值使韓國資產(chǎn)變得非常廉價(jià)，1999年以后，資本流入開始急劇增加，有價(jià)證券的流入量也大幅度增加。
　　1999年12月，韓國第一銀行賣給一家美國基金新橋資本；2000年11月，Koram銀行賣給了美國投資基金Carlyle，2003年9月，韓國外匯銀行賣給了美國Lone Star投資基金。從2001年開始，韓國銀行部門的外國證券投資迅猛增加。到2005年末，在剩余的七家全國性銀行中，有六家的外國股權(quán)比率超過 50%。總體來看，外國投資者擁有韓國商業(yè)銀行的股權(quán)比率高達(dá)66%，比1998年提高46個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。
　　
　　韓國政府和多數(shù)專家學(xué)者相信外資進(jìn)入將有助于穩(wěn)定和重組國內(nèi)脆弱的銀行業(yè)，通過學(xué)習(xí)國外金融工具和技術(shù)改善國內(nèi)金融服務(wù)質(zhì)量，并完善金融基礎(chǔ)設(shè)施。他們還希望通過外國銀行來解決國內(nèi)銀行體系的官僚、腐敗，并約束財(cái)團(tuán)的投資行為。這些觀點(diǎn)也被剛剛經(jīng)歷危機(jī)之苦的公眾所廣泛接受。韓國政府還希望通過出售國有銀行向公眾表明進(jìn)行金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的決心。
　　但是，由于購買韓國銀行的主要是投資基金，他們并不想長(zhǎng)期經(jīng)營韓國銀行，而是希望通過轉(zhuǎn)賣獲取收益。2004年外國投資者開始出售股份，2004年4 月，Carlyle將KorAm銀行出售獲利6.75億美元，2005年2月，新橋資本將韓國第一銀行出售，獲利16億美元，三倍于它四年前的投資。韓國公眾對(duì)外資的短期套利，而且還不向韓國政府交稅極為反感，銀行業(yè)的開放成為一個(gè)極具爭(zhēng)議的問題，很多人確信將銀行直接賣給投資基金是不妥當(dāng)?shù)摹２粩喑霈F(xiàn)的韓國銀行銷售的丑聞③更是使一些專家學(xué)者和公眾對(duì)銀行開放、外國投資者的積極作用以及政府主導(dǎo)的有利于外國投資者的私有化進(jìn)行置疑。
　　 (三)外資銀行進(jìn)入對(duì)銀行業(yè)的影響
　　僅僅經(jīng)過短短的5年多（2000年以來）的時(shí)間就對(duì)韓國銀行開放的成敗下結(jié)論還為時(shí)尚早。目前來看，外資銀行的進(jìn)入使得韓國銀行業(yè)發(fā)生了不小的變化。通過銀行業(yè)全面的開放，韓國政府成功地打破了與大財(cái)團(tuán)的過從甚密的關(guān)系，商業(yè)銀行成為了獨(dú)立的市場(chǎng)主體。從這一點(diǎn)上看，韓國政府推行銀行開放的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了。但是，外資的大舉進(jìn)入的確也產(chǎn)生一些比較突出的問題。
　　銀行的借貸結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較大的變化，公司貸款減少、私人貸款增加（見表3），外資銀行對(duì)中小企業(yè)貸款的比例較少，對(duì)家庭貸款的比例較高。這種信貸結(jié)構(gòu)的變化暴露了韓國銀行缺乏對(duì)長(zhǎng)期投資和國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行資金支持的問題。由于商業(yè)銀行不愿意為公司投資提供貸款，造成私人部門的固定資產(chǎn)投資比例下降，私人部門設(shè)備投資占GDP的比例由2000年的12.8%下降到2004年的9.7%，這可能影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)；公司融資結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，貸款、發(fā)債和股票融資的比例迅速下降，企業(yè)主要依靠?jī)?nèi)源融資發(fā)展，目前公司內(nèi)源融資的比例達(dá)到80%以上，而90年代中期僅為25%。內(nèi)源融資比例的提高說明金融市場(chǎng)對(duì)私人部門發(fā)展中的作用在減弱，金融市場(chǎng)越來越與本國實(shí)體經(jīng)濟(jì)相脫節(jié)；家庭的債務(wù)存量的增加也增加了韓國家庭金融的脆弱性，由于長(zhǎng)期的信貸不足，使韓國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新缺乏必要的融資支持，韓國產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)安全問題，實(shí)際上外資已經(jīng)掌握了金融、電訊、半導(dǎo)體等重要產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)。
　　
　　由于競(jìng)爭(zhēng)的加劇，使得銀行貸款利率降低，存款利率提高，利差減少。貸款利率下降造成房地產(chǎn)泡沫，為減少泡沫，監(jiān)管當(dāng)局要求銀行減少抵押貸款，但效果不佳。
　　外資進(jìn)入而得到加強(qiáng)的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)既沒有提高銀行服務(wù)的差別化程度，也沒有改變羊群心態(tài)。2001和2002年的信用卡事件表明，不管內(nèi)資還是外資銀行都會(huì)發(fā)生羊群行為。2003年末，信用卡泡沫破裂，信用卡公司形成90億美元的赤字。但在政府解決信用卡危機(jī)的過程中，盡管外國銀行參與了信用卡公司的借貸，但卻拒絕與政府合作完成解救計(jì)劃。信用卡危機(jī)暴露了韓國銀行貸款的隨意性和較低的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。而且，信用卡事件也反映出在遇到金融混亂或危機(jī)的時(shí)候，外資銀行不會(huì)象內(nèi)資銀行那樣與政府合作，共度難關(guān)。
　　
　　三、結(jié)論和啟示
　　
　?。ㄒ唬┰诮鹑谑袌?chǎng)沒有對(duì)內(nèi)開放之前就對(duì)外開放可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。韓國在國內(nèi)沒有建立有活力的、市場(chǎng)導(dǎo)向的金融體系之前，向外資全面開放金融市場(chǎng)，的確是一個(gè)冒險(xiǎn)的行動(dòng)。在轉(zhuǎn)型過程中，市場(chǎng)秩序和合理的價(jià)格并未形成，這時(shí)倉促向外資出售股權(quán)，可能使外資成為改革的受益者，而國家成為受損者。韓國銀行出售的丑聞充分說明了這一點(diǎn)。
　?。ǘ┏晒Φ慕鹑谧杂苫徒鹑陂_放不是一個(gè)自由放任的過程，而是一個(gè)政府積極參與和引導(dǎo)的過程。韓國危機(jī)前，在放松對(duì)短期資本流動(dòng)限制的同時(shí)，沒有建立相應(yīng)的監(jiān)管措施，使得短期債務(wù)迅猛增加，最終引發(fā)了金融危機(jī)。韓國的金融危機(jī)的教訓(xùn)表明，在開放資本帳戶之前先加強(qiáng)國內(nèi)金融體系的建設(shè)才是一個(gè)比較穩(wěn)妥的做法。金融危機(jī)后，政府在恢復(fù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和金融重建方面發(fā)揮了不可替代的作用。盡管IMF給韓國金融危機(jī)開的藥方是減少政府干預(yù)，但事實(shí)證明，政府干預(yù)才是讓韓國盡快擺脫危機(jī)困境的不可替代的先決條件。
　　（三）外資不是“救世主”，期望外資來解決國內(nèi)問題是不現(xiàn)實(shí)的，力圖向國外投資者轉(zhuǎn)嫁銀行改革的成本更是不可能的。在韓國面臨金融危機(jī)困境的時(shí)候，盡管銀行全面開放，外資也不愿意進(jìn)入承擔(dān)銀行結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本。只有金融市場(chǎng)穩(wěn)定后，外資才進(jìn)入并充分享受了韓國銀行私有化的好處?；陧n國當(dāng)時(shí)國內(nèi)情況，向外國投資者出售銀行股權(quán)是制衡國內(nèi)財(cái)團(tuán)勢(shì)力和打破官僚金融體系的不得已的選擇，但外資銀行的介入改變了銀行貸款行為取向，也產(chǎn)生了一些新的問題如對(duì)國內(nèi)私人部門金融支持不足、缺乏與政府合作精神等。
　?。ㄋ模┙鹑陂_放面臨的最大挑戰(zhàn)是國內(nèi)的借貸文化和政府的監(jiān)管能力。韓國盡快開放金融市場(chǎng)的原因是希望改變國內(nèi)的借貸文化，但信用卡事件表明，外資不僅沒有扭轉(zhuǎn)不良的借貸文化，而且也參與羊群行為中。在資本帳戶開放的情況下，不良的借貸文化會(huì)使債務(wù)累積、并迅速擴(kuò)散和蔓延，使經(jīng)濟(jì)陷入更深的危機(jī)之中。在金融開放的情況下，政府的審慎監(jiān)管對(duì)維持金融市場(chǎng)穩(wěn)定至關(guān)重要。韓國外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入后，衍生產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展很快，金融創(chuàng)新也比較活躍，盡管韓國建立了金融監(jiān)管委員會(huì)，并引入了新的監(jiān)管方法和標(biāo)準(zhǔn)，但是金融監(jiān)管的能力和水平遠(yuǎn)不能跟上金融創(chuàng)新的速度。
　　
　　注：
　　①這一舉措的初衷是鼓勵(lì)企業(yè)財(cái)團(tuán)更容易獲得國際融資并成為國際化企業(yè)，同時(shí)不受外國企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性影響。
　?、诒热缒鞲鐕秀y行比重由100%下降到0，智力由78%下降到28%，匈牙利由81%下降到9%，波蘭由80%下降到23%，印度由91%下降到80%，巴西由63%下降到43%。
　?、郾热纾n國第一銀行的銷售使國外基金獲得巨大收益，基金聲稱這是對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)。但是韓國人普遍承認(rèn)政府簽定了有利于外國投資者的條款。銷售協(xié)議規(guī)定外國投資者不接手不良貸款，為了消除不良貸款，政府只能不斷注資，私有化的風(fēng)險(xiǎn)完全由政府和納稅人背負(fù)，而不是投資基金；韓國銀行銷售的另一個(gè)例子是韓國外匯銀行的銷售，由于韓國政府以很低的折扣價(jià)出售股權(quán)，使國家蒙受巨額損失。