摘要:近年來,農(nóng)民工“退保潮”一直在拷問著我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度:這么一個(gè)有著美好愿望的制度設(shè)計(jì)為何不能受到農(nóng)民工朋友的青睞,為何成為公共政策失效的案例?本文從公平的角度出發(fā),通過分析我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及各地方相關(guān)規(guī)定,揭示了當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中的困境根源于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)公平的先天不足,提出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)更加注重公平的價(jià)值取向,在制度設(shè)計(jì)時(shí)保證參與人享有同等的參與機(jī)會(huì)、參與標(biāo)準(zhǔn)。只有首先解決了公平問題,才能逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的效率,達(dá)到公平與效率的和諧與統(tǒng)一。

　　關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn)公平效率價(jià)值取向

　　1 前言

　　1.1 問題的緣起

　　2004年以來,在流動(dòng)就業(yè)人口大量涌入的珠三角、長三角地區(qū)陸續(xù)爆發(fā)了農(nóng)民工“退保潮”。據(jù)統(tǒng)計(jì),廣東省東莞市2004年有105萬人參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),全年有40萬人退保,2007年退保人數(shù)達(dá)到60萬人次;深圳市2007年已參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的外來工總數(shù)為493.97萬人,退保人數(shù)高達(dá)83萬,占外來工參保人數(shù)的16.8%。截至2007年年底,珠海市養(yǎng)老保險(xiǎn)參?？倲?shù)已達(dá)68.8萬人,外來工有38.7萬人,其中農(nóng)民工參保34.2萬人。2007年全年農(nóng)民工退保人數(shù)有14.2萬人次,占農(nóng)民工參保人數(shù)的41.5%。

　　1.2 退保之因

　　農(nóng)民工是一個(gè)特殊的群體。概括來說,農(nóng)民工群體出現(xiàn)“退保潮”有以下幾個(gè)原因:第一,經(jīng)濟(jì)壓力。農(nóng)民工收入水平低且不穩(wěn)定,現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率對(duì)農(nóng)民工及其家庭帶來明顯的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),出于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)壓力的考慮,農(nóng)民工自身參保積極性不高;其次,農(nóng)民工就業(yè)的流動(dòng)性強(qiáng),絕大部分人難以在一個(gè)地區(qū)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)達(dá)到15年甚至更久,達(dá)不到按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件;第三,與低繳費(fèi)相關(guān)的低待遇水平。不少用人單位為縮減人工成本,存在不給農(nóng)民工參保或者以低標(biāo)準(zhǔn)參保的現(xiàn)象,比如就有不少單位以當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。因?yàn)槔U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與參保人未來的養(yǎng)老金待遇水平正相關(guān),即使繳費(fèi)滿十五年,預(yù)期養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇仍然偏低,難以滿足其喪失勞動(dòng)能力后的養(yǎng)老需求;第四,難轉(zhuǎn)移。長久以來,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一直停留在市縣統(tǒng)籌的基礎(chǔ)之上,全國只有北京、上海、陜西等個(gè)別地區(qū)實(shí)行了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌。這樣一來,我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)就被人為的分割成了2000多個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇自然有高有低。各統(tǒng)籌地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)考慮到因勞動(dòng)力流動(dòng)引起的未來養(yǎng)老金支付壓力,紛紛制定了不少政策性壁壘提高轉(zhuǎn)入門檻,使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)難以在不同統(tǒng)籌地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)。以廣東省為例,廣東省自1998年以來就將農(nóng)民工納入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)屬地化管理,各個(gè)統(tǒng)籌區(qū)都有自己的規(guī)定。比如深圳市就規(guī)定參保人必須有深圳戶籍才可轉(zhuǎn)入[①],且“戶籍遷入本市但非經(jīng)市(區(qū))勞動(dòng)、人事部門調(diào)入的人員,其繳費(fèi)年限按在本市實(shí)際繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)間計(jì)算,遷入前未在本市繳費(fèi)的工作時(shí)間不視為繳費(fèi)年限”。[②]廣州等其他地市的轉(zhuǎn)入政策大體一致。[3]面對(duì)如此嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移政策,農(nóng)民工離開參保地時(shí)選擇退保也自然成了他們無奈然而卻是經(jīng)濟(jì)的選擇。加上新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未在全國全面覆蓋,農(nóng)民工的養(yǎng)老也因此呈現(xiàn)“有險(xiǎn)無?！钡膶擂翁幘场?span id="e286xo47mbob" class="Apple-converted-space">

　　1.3 農(nóng)民工退保的三方影響

　　不言而喻,農(nóng)民工一旦退保,在退休或喪失勞動(dòng)能力后難以保障自身的養(yǎng)老權(quán)益。按照現(xiàn)行政策,若農(nóng)民工退保,當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將一次性支付其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額。[④]由單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌部分(個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的12%)則充入當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)基金。如果農(nóng)民工日后又參加了養(yǎng)老保險(xiǎn),則個(gè)人參保年限要重新開始計(jì)算。對(duì)于一直處于流動(dòng)就業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民工而言,在同一統(tǒng)籌區(qū)連續(xù)繳費(fèi)15年才能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金就成了一個(gè)不可逾越門檻。

　　另一方面,龐大的退保大軍使得地方政府“截留自肥”。據(jù)珠海市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心于坤統(tǒng)計(jì),僅珠海市某一日資企業(yè)2007年全年就有4256人次退保,退保后留給當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌基金的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)竟高達(dá)1724.7萬元。而據(jù)相關(guān)人員測算,深圳市2007年共83萬人退保,假定每人平均只繳費(fèi)一年,則深圳市就有8億元社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金截留。2004年廣東省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)597億元,占全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余總額的五分之一。廣東省也有此成為從農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中獲益最為明顯的省份。而養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分則又會(huì)隨著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平等一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷調(diào)整,這勢(shì)必使原本養(yǎng)老金水平就比較高的地區(qū)更加“富有”。

　　與此相對(duì)應(yīng)的,退保的農(nóng)民工在退休或喪失勞動(dòng)能力后必然返回戶籍所在地養(yǎng)老,勢(shì)必使得當(dāng)?shù)卣袚?dān)了更重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),而農(nóng)民工大量流出的地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)上的欠發(fā)達(dá)地區(qū),這就極易導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金出現(xiàn)赤字,難以為繼。

　　從以上分析不難看出,現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策引起的統(tǒng)籌地區(qū)政府間博弈使得我國國家強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)蛻變成了地方性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,后果之一就是大量農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人口喪失了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“馬太效應(yīng)”。它已嚴(yán)重影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性原則。

　　2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的價(jià)值取向

　　2.1 公平與效率的關(guān)系

　　改革開放以來,公平與效率問題逐漸成為人們的關(guān)注焦點(diǎn),并由此產(chǎn)生了“公平與效率之爭”。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史沿革也明顯反映出這一現(xiàn)象。公平最高目標(biāo)論認(rèn)為,公平與效率屬于不同的范疇和邏輯層次,公平是人類追求的最高目標(biāo)。公平與效率是不同邏輯層次的概念,效率只是人們追求公平目標(biāo)的一種手段,公平與效率問題的實(shí)質(zhì)是處理目的與手段的關(guān)系,公平永遠(yuǎn)比效率重要,兩者之間不存在優(yōu)先、并重或兼顧的邏輯對(duì)等關(guān)系。

　　十六大報(bào)告回答了效率與公平的關(guān)系:“初次分配注重效率。發(fā)揮市場的作用。鼓勵(lì)一部分人通過誠實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營先富起來。再分配注重公平。加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)職能.調(diào)節(jié)差距過大的收入?！薄俺醮畏峙渥⒅匦?再分配注重公平”。在強(qiáng)化效率優(yōu)先的同時(shí),開始了對(duì)公平正義的探索。

　　2.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的價(jià)值取向

　　從嚴(yán)格意義上來講,再分配的目標(biāo)是社會(huì)公正。而政府強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有收入再分配的功能。養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心理念與基本價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,減少老年貧困與調(diào)節(jié)收入差距。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)遵循“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則。我國現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)帳結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。統(tǒng)籌基金具有互助共濟(jì)的功能,采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,可讓勞動(dòng)者享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,體現(xiàn)公平;個(gè)人賬戶針對(duì)勞動(dòng)者繳費(fèi)的歷史積累,反映不同繳費(fèi)基數(shù)、不同繳費(fèi)年限的差別,體現(xiàn)效率。

2005年中共十六屆五中全會(huì)提出“更加注重社會(huì)公平”。2006年10月中共十六屆六中全會(huì).把保障社會(huì)公平正義提到了前所未有的高度——構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總要求之一是“公平正義”,著力點(diǎn)之一是“促進(jìn)社會(huì)公平正義”:“加強(qiáng)制度建設(shè).保障社會(huì)公平正義”。黨的十七大報(bào)告又進(jìn)一步申明:“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張,是發(fā)展中國特色社會(huì)主義的重大任務(wù) ”,“合理的收入分配制度是社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)?！薄俺醮畏峙浜驮俜峙涠家幚砗眯逝c公平的關(guān)系,再分配更加注重公平。”這一切都預(yù)示著公平正義已成為具有中國特色社會(huì)主義分配制度體系的根本價(jià)值取向。

2006年以來,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶規(guī)模由原來的個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)的17%調(diào)整為20%,將個(gè)人賬戶規(guī)模由原來的11%縮減為8%,其主要目的就是為了突出養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平取向,使之真正具備較強(qiáng)的互助共濟(jì)和更好的解除人們養(yǎng)老后顧之憂。

　　2.3 現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性缺失

　　然而,美好的理念與目標(biāo)因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)上的缺失難以有效實(shí)現(xiàn)。制度性的不公平才是最大的不公平。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯曾說:“緣于機(jī)會(huì)不均等的經(jīng)濟(jì)不均等,比機(jī)會(huì)均等時(shí)的經(jīng)濟(jì)不均等,更加令人不能忍受(同時(shí),也更加可以補(bǔ)償)”。對(duì)農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人口而言,眼下最大的問題在于“制度分配不平衡”,即流動(dòng)就業(yè)人口不能享有正常的“社會(huì)保障供給”的權(quán)利。而這種狀況無疑根源于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的缺失或不公平。這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)就業(yè)群體間、城鎮(zhèn)不同就業(yè)群體間參保機(jī)會(huì)上的不均等。由于制度設(shè)計(jì)上的公平缺失,導(dǎo)致農(nóng)民工等流動(dòng)就業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益喪失,無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平理念;發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金支付的責(zé)任、壓力不平衡,又使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能缺乏效率。那么,以公平的名義進(jìn)行的再分配就是以損失經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)的。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng),是公共性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共品。由于私人提供公共品普遍不足且缺乏效率,政府必須介入以鼓勵(lì)公共品的生產(chǎn)和有效提供。因此,政府在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時(shí),更應(yīng)堅(jiān)定養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的公平取向,從制度上扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公平現(xiàn)狀。

　　3 當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策分析

　　針對(duì)目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行出現(xiàn)的問題,全國各地展開了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的積極探索。2008年12月,廣東省印發(fā)了《廣東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系省內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》[⑤],辦法提出,為加強(qiáng)勞動(dòng)力的合理正常流動(dòng),參保人員在廣東省內(nèi)流動(dòng)就業(yè)參保時(shí),原參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)將其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額、視同繳費(fèi)賬戶儲(chǔ)存額、地方養(yǎng)老金總額實(shí)帳轉(zhuǎn)入新參保地。在隨后發(fā)布的《廣東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移責(zé)任分擔(dān)與轉(zhuǎn)移基金管理辦法》[⑥]中又詳細(xì)規(guī)定了實(shí)行省內(nèi)轉(zhuǎn)移后各地應(yīng)擔(dān)負(fù)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。其中,“根據(jù)參保人在最后參保地參保時(shí)段繳費(fèi)記錄計(jì)算的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由最后參保地承擔(dān);在其他參保地參保時(shí)段繳費(fèi)記錄計(jì)算的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金承擔(dān)”,明確了各級(jí)政府在養(yǎng)老待遇支付中的責(zé)任。

　　盡管只是在廣東省內(nèi)實(shí)現(xiàn)了無障礙全額轉(zhuǎn)移,但這卻是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的破冰之舉。廣東省在整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力上較強(qiáng),但同樣也存在著地區(qū)發(fā)展不均衡的問題。因此,廣東省此次養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度改革必定可以為以后養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系全國無障礙轉(zhuǎn)移以及全國統(tǒng)籌積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　2009年2月5日,人力資源和社會(huì)保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》向社會(huì)各界公開征求意見。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定,參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員在進(jìn)行跨省流動(dòng)就業(yè)時(shí),不得提前終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶隨本人全額轉(zhuǎn)移,同時(shí)按本人實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)12%的總和轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。

　　從這兩個(gè)辦法可以看出,本次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革目標(biāo)著力于公平取向,即在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí),在一定程度上平衡轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地未來養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付責(zé)任;在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面上,繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍;從統(tǒng)籌層次來看,正在實(shí)行市縣統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。不久之前,國家也已經(jīng)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌開出了時(shí)間表:2009年底實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,2012年實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。同時(shí),國家也應(yīng)在制度設(shè)計(jì)時(shí)建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制,如社會(huì)保險(xiǎn)信息與居民戶籍信息全國聯(lián)網(wǎng),防止全國統(tǒng)籌所帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題,用更有效率的制度達(dá)到公平的最終目標(biāo)。

　　注釋

　　[①]深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局南山分局,http://www.nssb.gov.cn/instructionShow.asp?p_id=76.

　　[②]《關(guān)于修改〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例若干實(shí)施規(guī)定〉的決定》第九條。

　　[③] 廣州市政府門戶網(wǎng)站,http://www.gz.gov.cn/jsp/common/wsbs/workGuide.jsp catId=4472&workguideId=9Q6C N1VG-WHAM-NE2J-55HG-YO147KU2XGWP.

　　[④]勞動(dòng)和社會(huì)保障部. 關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知. 勞社部發(fā)〔2001〕20號(hào)。

　　[⑤] 廣東省人民政府辦公廳文件,粵府辦[2008]76號(hào)。

　　[⑥]廣東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳《關(guān)于印發(fā)<廣東省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移責(zé)任分擔(dān)與轉(zhuǎn)移基金管理辦法>的通知》,粵勞社函〔2008〕2092號(hào)。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1] 鄧智平.農(nóng)民工退保的原因及對(duì)策[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(8).

　　[2] 薛艷峰,黃瑞.農(nóng)民工緣何退保[J].中國社會(huì)保障,2008,(4).

　　[3] 于坤.農(nóng)民工退保現(xiàn)象探析[J].中國社會(huì)保障,2008,(5).

　　[4] 馬漢青.農(nóng)民工退保深圳一年坐收8億[EB/OL].金羊網(wǎng),2008,(3).23. http://www.ycwb.com/ycwb/2008-03/23/content_1837571.htm.

　　[5] 徐琴.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值選擇與困境解除[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2008,(9).

　　[6] 李小科.公平與效率研究中的“教條”預(yù)設(shè)[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(3):47—54.

　　[7] [英]尼古拉斯·巴爾.福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].鄭秉文,穆懷中譯.北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2003,(1).

　　[8] 鄭功成.養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平取向[J].法人,2006,(1).

　　[9] 鄭秉文.從“拉美現(xiàn)象”看農(nóng)民工“退保潮”[J].農(nóng)產(chǎn)品市場周刊.2008,(39).

　　[10][美]阿瑟·奧肯. 平等與效率:重大的抉擇[M].王奔洲譯.華夏出版社,1987,(7).

[11][美]保羅·薩繆爾森,威廉·諾德豪斯.微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)(第十七版) [M].蕭琛等譯.北京:人民郵電出版社,2004,(1).