淺析農(nóng)民工醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題

　　摘 要： 社會建立全民醫(yī)保的大格局下，農(nóng)民工由于其特殊性，成為醫(yī)療保障制度實現(xiàn)全面覆蓋的難點(diǎn)。而如何解決農(nóng)民工醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)就成為現(xiàn)實工作中的重要問題。本文以經(jīng)濟(jì)法論文" target="_blank">經(jīng)濟(jì)法為視角，就當(dāng)前現(xiàn)實中農(nóng)民工醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)其中問題并提出了相應(yīng)的解決方案。希望在理論方面對解決農(nóng)民工醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題有所補(bǔ)益。

　　關(guān)鍵詞： 農(nóng)民工 醫(yī)保關(guān)系 轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　隨著我國改革開放進(jìn)程的逐漸加快，工業(yè)化程度越來越深，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動力。他們在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，有大量的剩余勞動力，紛紛涌入城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)的勞動。對這種“身在城市從事非農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)村戶口的工人”，我們簡稱為農(nóng)民工。由于我國城鄉(xiāng)二元體制在一段時間內(nèi)的長期存在，農(nóng)民工在城市從事最艱苦的工作，卻不能完全融入城市醫(yī)療保障體制，大部分農(nóng)民工在家鄉(xiāng)參加的新農(nóng)合醫(yī)保不能在各省市地區(qū)之間自由轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　一、農(nóng)民工醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的含義。

　　“農(nóng)民工”一詞最早出現(xiàn)在 1984 年中國社會科學(xué)院《社會學(xué)通訊》中，隨后這一稱謂因比較準(zhǔn)確、簡潔、符合我國國情，并且約定俗成而被廣泛引用。借助于一般社會常識，我們主要從職業(yè)與地域方面來界定農(nóng)民工：一是職業(yè)，農(nóng)民工從事的是非農(nóng)職業(yè)，或者以非農(nóng)工作為主要職業(yè)，他們的絕大部分勞動時間花在非農(nóng)活動上，他們的收入中相當(dāng)一部分來自非農(nóng)活動;二是地域，農(nóng)民工來自農(nóng)村，是農(nóng)村人口。

　　醫(yī)療保險是指當(dāng)勞動者因患病、生育或身體遭到傷害時，社會對其所需要的醫(yī)療費(fèi)用提供的物質(zhì)幫助，是屬于社會保障的一個種類。農(nóng)民工醫(yī)療保險實際上是針對農(nóng)民工這一特殊群體，因疾病、生育或遭遇意外傷害時，對其需要治療和花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用提供補(bǔ)償。農(nóng)民工醫(yī)療保險接續(xù)轉(zhuǎn)移就是要在適應(yīng)農(nóng)民工不穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，使其即使在短時間的失業(yè)期仍能夠獲得所迫切需要的基本醫(yī)療保障。

　　二、城鄉(xiāng)醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的國際比較。

　　城市化是一個全球性的問題，國外也有許多進(jìn)城務(wù)工人員，下面有借鑒性的分析和研究幾個國家在進(jìn)城務(wù)工人員醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的做法，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，對解決我國當(dāng)前面臨的社會實踐有所啟示。

　　(一)德英醫(yī)保關(guān)系及轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　德國是世界上最早建立醫(yī)療保障制度的國家。1881 年德國頒布《黃金詔書》，開始對工人因事故和傷病造成的經(jīng)濟(jì)困難進(jìn)行保障。1883 年德國國會通過《疾病保險法》，規(guī)定保險費(fèi)用由雇主和雇員共同承擔(dān)，雇主承擔(dān)其中的絕大部分。1972 年，德國頒布《農(nóng)民醫(yī)療保險法》，該法規(guī)定，法定農(nóng)業(yè)醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)有義務(wù)為農(nóng)民及其家庭成員提供醫(yī)療保險。只要是繳納了一定費(fèi)用的農(nóng)民及其共同勞動超過 15 年的家庭成員都可以是醫(yī)療保險的受益人。同時，政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為農(nóng)民醫(yī)療保險提供津貼，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民的具體承受能力確定。德國的醫(yī)療保險實行法定強(qiáng)制參與，其醫(yī)保體系由社會醫(yī)療保險和商業(yè)醫(yī)療保險共同構(gòu)成，其中社會強(qiáng)制保險覆蓋了德國 91%的人口。

　　英國的農(nóng)村人口流動始于工業(yè)革命時期。為解決大量人口從農(nóng)村涌入城市，英國政府頒布了一系列法律和制度。從 1871年通過了《地方政府法》到 1948 年英國國會通過并實施了《國民救助法》，該法規(guī)定沒有收入或是收入太低的英國居民，可以領(lǐng)取國民救助金。1948 年，英國建立了國家保健服務(wù)制度，對包括農(nóng)民在內(nèi)的全國居民實行免費(fèi)醫(yī)療保健服務(wù)。

　　由此看來，德英兩國都建立了健全的醫(yī)療保障體系，在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，人口流動到異地只需辦理相應(yīng)的變更手續(xù)。

　　(二)日本醫(yī)保關(guān)系及轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　日本是亞洲最早實行醫(yī)療社會保險的國家，早在 1916 年日本出臺的《工場法》就規(guī)定，15 人以上的工場，場主應(yīng)當(dāng)為雇員提供療養(yǎng)費(fèi)。1938 年，日本制定的《國民健康保險法》首次針對包括農(nóng)村居民在內(nèi)的自雇人員，這標(biāo)志著農(nóng)村居民開始有了基本的公共醫(yī)療保險。到 1961 年，日本強(qiáng)制實施全民醫(yī)療保險制度。20 世紀(jì) 50 年代以后，農(nóng)村勞動力的流動日益頻繁，為了較好的解決轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，政府設(shè)計了“多層次的醫(yī)療保障+全國統(tǒng)一管理”的制度體系。日本全國各級政府都設(shè)立獨(dú)立的醫(yī)療衛(wèi)生主管部門，實行“戶籍隨人走”的制度，人口流動的同時享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?，從而實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移接續(xù)。尤其是出臺了網(wǎng)絡(luò)戶籍登記制度之后，醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)更加順利。

　　(三)美國醫(yī)保關(guān)系及轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　美國是商業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，但是 20 世紀(jì) 30 年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得社會保障成為現(xiàn)實和緊迫的問題。1935 年，美國國會通過的《社會保障法》和 1939 年通過的《立法補(bǔ)充》奠定了美國社會保障制度的基礎(chǔ)。二戰(zhàn)后美國的醫(yī)保水平不斷提高，直至克林頓執(zhí)政后，首次提出建立全民醫(yī)保計劃，并且主張由國家、企業(yè)和個人共同承擔(dān)保險費(fèi)用。總的來看，美國實行的是市場主導(dǎo)模式，政府僅負(fù)責(zé)老年人、貧困人群和特殊群體的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在商業(yè)保險的前提下，各地都建有醫(yī)療保險分支機(jī)構(gòu)，公民醫(yī)療保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)不因地域的變化流動產(chǎn)生影響。

　　三、我國農(nóng)民工醫(yī)保關(guān)系及轉(zhuǎn)移接續(xù)的緊迫性和改善對策。

　　首先，流動人口的固有特性要求基本醫(yī)療保險關(guān)系能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)。流動人口的突出特點(diǎn)是流動性強(qiáng)以及由此引發(fā)的低收入、行業(yè)的高危性。較低的工資收入使大多數(shù)流動人口面臨醫(yī)療服務(wù)供給不足、異地報銷困難等問題?；疾『罅魅氲降乜h級以上醫(yī)院就醫(yī)者不到 70%，近一成選擇回老家治療，僅有26.8%的參保人員表示可報銷部分醫(yī)療費(fèi)，超過六成的人員仍需全部自己支付?？梢?，現(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度未能對流動人口發(fā)揮應(yīng)有的保障功能，流動人口的基本醫(yī)保需求并沒有得到滿足。其次，實現(xiàn)流動人口基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)是保證制度持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)在要求。各地外來人口退保頻發(fā)的現(xiàn)象表明，醫(yī)療保險關(guān)系無法跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)尤其是無法跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)是主要原因?？梢?，醫(yī)療保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的范圍擴(kuò)展程度將直接影響參保人數(shù)的增長和覆蓋面的擴(kuò)展程度，從而影響基本醫(yī)療保險制度的持續(xù)發(fā)展。特別是在我國醫(yī)療保障體系面臨城鎮(zhèn)化、就業(yè)形式多樣化和勞動力流動日益頻繁等諸多因素挑戰(zhàn)的形勢下，實現(xiàn)流動人口醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)對制度持續(xù)運(yùn)行的重要性愈發(fā)突出。

　　最后，城市化發(fā)展目標(biāo)迫切需要建立流動人口基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。我國正在實施的城市化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的主要目的是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。但醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的缺失嚴(yán)重阻礙著城鄉(xiāng)之間勞動力的合理流動，從而延緩了城市化進(jìn)程。2010 年 10 月 28日《中華人民共和國社會保險法》的頒布，使人人享有社會保障的權(quán)利有了法律支持，流動就業(yè)人口理應(yīng)在社會保障方面享受平等的待遇。因此，建立和完善醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度政策，維護(hù)流動人口的醫(yī)療保險權(quán)益，理應(yīng)成為醫(yī)療保險制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

　　受我國戶籍制度的影響，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展二元化分立長期存在，直接影響了農(nóng)民工醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的順利完成?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了我國公民的基本醫(yī)療保險制度分為職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險三類。該法的第二十九條第二款規(guī)定“社會保險行政部門和衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度，方便參保人員享受基本醫(yī)療保險待遇”。第三十二條規(guī)定，“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計計算”。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，具體政策和細(xì)化制度各有差異，配套措施尚未完善，致使農(nóng)民工醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)水平仍然比較低，尤其是跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移接續(xù)時，顯現(xiàn)出較差的便攜性。

　　為更好的解決實際中農(nóng)民工醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的問題，實現(xiàn)十七大提出的“人人享有醫(yī)保”的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面著手。第一，立法上，雖然《社會保險法》對醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)有所規(guī)定，但是這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏實際可操作性，還需進(jìn)一步制定《醫(yī)療保險法》、《醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)法》等一系列基本法律，在立法層面實現(xiàn)統(tǒng)一的權(quán)利分配和制度設(shè)計，克服不同利益集團(tuán)的沖突。第二，在具體操作上，加強(qiáng)政府職能，由政府主導(dǎo)制定符合本地方具體情況的制度框架，在現(xiàn)存醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)由市(縣)級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，逐漸提高統(tǒng)籌層次。建立廣泛的信息共享系統(tǒng)，克服局部地區(qū)的信息不對稱問題，在統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)管理下，實現(xiàn)各地的醫(yī)保信息兼容，提高農(nóng)民工在不同區(qū)域間流動時醫(yī)療保險的便攜性。第三，構(gòu)建行政、司法、社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體制。農(nóng)民工的醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的運(yùn)行是一個復(fù)雜的體系，涉及很多個環(huán)節(jié)和專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)辦理，單靠某一種監(jiān)督方式顯然不能對這一制度的運(yùn)行形成有效的全面的監(jiān)督，因此需要依靠行政、司法和社會的多種手段、多種途徑進(jìn)行，才能保證這一制度的合理運(yùn)行。

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