良好的社?；鸨O(jiān)管，必須以一套良好的管理體制為基礎(chǔ)。目前我國社?；鸬谋O(jiān)管，主要以行政監(jiān)管為主，結(jié)果造成政企不分、政事不分，出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。本文以社?；鸨O(jiān)管的法律制度為切入點，探討社?；鸨O(jiān)管法律制度存在的問題，并對逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。

　　社?；鸨O(jiān)管存在的問題

　　1.社保基金監(jiān)管法律存在缺失。1996 年以來，國務(wù)院和勞動保障部、財政部先后頒布了一系列規(guī)章制度，如《社會保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等。這些大多以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現(xiàn)的文件，架構(gòu)起社會保障的法律框架，雖然形成了財政監(jiān)管、審計監(jiān)管、銀行監(jiān)管和內(nèi)部控制的監(jiān)管體系，但從法律體系上看，都屬于部委規(guī)章，立法層次低，零散而混亂，權(quán)威性差，缺乏較高的法律效力，對違規(guī)后應(yīng)承擔的法律責任也沒有明確規(guī)定。

　　2.社?；痤A(yù)算管理不夠健全。由于沒有把社?；鸬念A(yù)算管理納入法制規(guī)范，社?；鸬墓芾沓尸F(xiàn)出管理分散、政出多門的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)了勞動行政部門及經(jīng)辦機構(gòu)挪用“兩項基金”蓋大樓、搞房地產(chǎn)、興辦實體、濫提管理費等問題，甚至發(fā)生了上海社保基金案等重大案件。要杜絕這些問題，必須從源頭上建立健全法律制度，首先是要做好社會保障基金的預(yù)算管理，以便政府從宏觀上規(guī)劃社會保障事業(yè)，統(tǒng)籌社?；鸬陌才牛ＷC社?；鸬氖罩蓷l線管理，節(jié)省管理成本，防止社?；鹆魇?。

　　3.社?；鸨O(jiān)管力量比較薄弱。為了加強對社?；鸬谋O(jiān)督檢查，財政部、審計署相繼成立了社會保障司，勞動保障部也設(shè)立了基金監(jiān)督司，履行內(nèi)部行政監(jiān)督職能。但目前我國每年五項社?；鸬氖罩б?guī)模超過 2 萬億元，而部分地區(qū)社保基金監(jiān)管的力量比較薄弱，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，工作能力和責任心不強，直接導致我國社會保障基金監(jiān)管的立法層次較低，執(zhí)法缺乏權(quán)威性。

　　4.社?；鸨O(jiān)管透明度較低。在政府主導的監(jiān)管體制下，社會保障部門充當委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒有透明的信息披露，缺乏市場監(jiān)督。上海社?；鸢傅纳姘溉藛T，將大量的社?；鹜ㄟ^委托貸款的方式投入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國債回購、協(xié)議委托理財?shù)取＿@種情況能夠出現(xiàn)，顯然與監(jiān)管缺乏透明度大有關(guān)系。作為資產(chǎn)管理者的政府，應(yīng)當對社?；疬\營管理信息充分公開，通過相關(guān)規(guī)定確定信息公開制度，讓普通公民都對基金的使用以及運行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

　　5.社?；鸫嬖谳^大缺口。我國養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制到“統(tǒng)賬結(jié)合”的轉(zhuǎn)軌過程中，存在著巨大的 資 金 缺 口。 由 于 測 算 的 口 徑 不同，對養(yǎng)老金缺口的估計數(shù)目差別很大，從兩三萬億到八九萬億不等。為了彌補社?；鸬牟蛔悖瑖以诨I集社保基金方面也曾做出過努力，2001 年 6 月，國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，規(guī)定“國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金”，以彌補社?；鸬牟蛔?。但由于多種原因，方案出臺后，股市持續(xù)下跌，2002年 6 月，國務(wù)院決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行該辦法。到 2009 年 6 月，財政部、國資委、證監(jiān)會、全國社?；鹄硎聲致?lián)合發(fā)文，啟動了部分國有股劃撥充實社?；鸬母母?。這些政策和措施，為社?；鹛峁┝朔€(wěn)定的資金來源，對我國社保事業(yè)的發(fā)展有推動作用，而且還有助于資本市場的良性發(fā)展。但也應(yīng)看到，目前社?；鸬娜笨谌匀缓艽蟆?jù)統(tǒng)計，截至 2005 年底，全國養(yǎng)老金“空賬”已達 8000 億元，而目前這個數(shù)字已超過萬億。

　　6.社?；鹫魇沾嬖谳^大問題。我國社?；鸬氖绽U，是以社會保險費的形式征收，收費的法制性、規(guī)范性和強制性比較差。按照 1999 年國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定，社會保險費既可以由勞動保障部門征收，也可以由稅務(wù)部門征收。目前已有十幾個省市由地方稅務(wù)部門征收社會保險費。但既然不是稅收，社會保險費就不適用于稅收征管法的相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)實中，社保基金收繳的基數(shù)核定不實的問題比較突出，致使拖欠、不繳或少繳社會保險費的現(xiàn)象比較普遍，且征收成本較高。

　　社保基金監(jiān)管的改革對策為了保證社?；鸬陌踩\轉(zhuǎn)，必須大力完善監(jiān)管體制，解決法律制度不健全、立法監(jiān)管力度弱、司法監(jiān)管無法可依等問題。完善社?；鹜顿Y監(jiān)管的法律制度，是其中十分重要的一個方面。相對來說，國外社?；鸬谋O(jiān)管法律比較健全，如在澳大利亞有《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管法》、《強制年金監(jiān)管條例》，英國有《養(yǎng)老金法案》，美國有《社會保障法》等。而我國現(xiàn)行的社?；鹜顿Y監(jiān)管的法律規(guī)范，大都屬于“暫行辦法”、“試行辦法”、“通知”等行政性的政策、法規(guī)，還沒有一部全國人大立法通過的正式社會保障法律。從廣義的法律體系來看，它們都屬于部委規(guī)章，屬于較低層次的法律，權(quán)威性較差。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》在立法技術(shù)上過于粗線條，導致原則性條款多，具體操作性條款少。由于條款不具體，通常要在法律頒布后再頒布實施細則，而實施細則如果滯后，無疑會給監(jiān)管帶來諸多不便。而現(xiàn)有的《信托法》、《證券法》等，也都不能完全適用于社保基金的投資監(jiān)管，因而有必要專門針對社保基金投資監(jiān)管，制定《社會保障基金投資監(jiān)管法》。

　　從世界各國流行的投資監(jiān)管的相關(guān)法律制度來看，社會保險基金監(jiān)管理念主要有兩種，一種是信托監(jiān)管，一種是嚴格限量監(jiān)管。信托監(jiān)管的前提是經(jīng)濟發(fā)展成熟，金融體制完善，基金管理機構(gòu)已得到一定程度發(fā)展，有完善的資本市場、各種中介機構(gòu)組織、比較發(fā)達和成熟的金融監(jiān)管系統(tǒng)來支撐，并需要社會保險基金管理者普遍對信托責任的法理和要求有充分認識和心理認同。與信托監(jiān)管相對應(yīng)的嚴格限量監(jiān)管，除要求投資管理人達到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還通過明確的規(guī)定對社會保險基金的投資工具、投資工具組合的比例結(jié)構(gòu)、運作和績效等具體內(nèi)容進行嚴格的限量監(jiān)管，從而把社會保險基金投資運營的風險控制在合理的范圍內(nèi)。

　　從長遠來看，隨著資本市場的發(fā)展和社會保險基金運營的逐步完善，許多國家對保險基金的投資工具及比例限制都逐漸進行了調(diào)整，這方面的管制逐步放松，大多數(shù)國家在補充保險基金進入股票市場方面都經(jīng)歷了一個漸進的過程。社會保險基金投資監(jiān)管的趨勢，應(yīng)該是從嚴格限量監(jiān)管逐步走向信托監(jiān)管。

　　社保基金監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及從收費(或撥款)、日常賬戶管理、投資運營、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié)，需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)驗或?qū)I(yè)技能的工作人員，這是任何一個部門都無法同時擁有的。因此，在監(jiān)督管理上必須實行多方管理，互相監(jiān)督，權(quán)利制衡。即社?；鸬恼咧贫?、行政管理權(quán)，交給人力資源與社會保障部，賬戶管理、負債管理權(quán)交給財政部門，財政部門加強對在社?；鸹I集、管理和發(fā)放過程中全流程監(jiān)督，按照財政法規(guī)履行審核、檢查和處罰等職能 ;稅務(wù)部門對課稅過程進行監(jiān)督，保證社保基金應(yīng)收盡收 ;審計部門強化審計監(jiān)督，對社?；鸹I集、使用、管理、發(fā)放及運營過程的違規(guī)、違紀進行監(jiān)督 ;建立完善的社保基金投資監(jiān)管法律制度，對社?；鹜顿Y運營進行有效監(jiān)管。對于社?；鸬念A(yù)算管理問題，應(yīng)當予以特別重視。必須強化征收管理，防止基金流失，在統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理調(diào)度資金以保證社?；鸬闹С鲂枰?。經(jīng)辦機構(gòu)要認真分析基金收支情況與動態(tài)發(fā)展，掌握投資贏利情況，定期向同級財政和勞動保障部門報告收支情況，加強基金運行的財務(wù)監(jiān)督。

　　在完善我國的社?；鸨O(jiān)管法律制度的過程中，國外在社?；鸬谋O(jiān)管制度方面有許多成功的經(jīng)驗和失敗的教訓可以借鑒。比如，在制度轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的資金不足問題，智利在進行養(yǎng)老金制度改革時也曾遇到。智利采取的辦法，是通過立法將其隱性債務(wù)顯性化處理，發(fā)行特種債券，納入財政預(yù)算。智利共發(fā)行 150 億美元的特種債券，包括利息在內(nèi)，政府共需支付 170 億美元，本息將在長達三四十年的時間內(nèi)分批兌付。同時規(guī)定，1980 年前就業(yè)的人員可以選擇繼續(xù)留在舊制度中，也可以選擇退出舊制度參加新制度，但一旦轉(zhuǎn)入新制度，便不可退回到舊制度。這種將債務(wù)和國家責任顯性化的做法，值得我們參考和借鑒。再如，關(guān)于社?；鸬亩悇?wù)征收問題，自 19 世紀末德國首創(chuàng)社會保障(險 ) 稅以來，國際社會進行了廣泛的實踐，社會保障稅的優(yōu)越性在實踐中顯現(xiàn)出來，從而在世界范圍內(nèi)獲得迅速而廣泛的推廣。我國也應(yīng)當借鑒這種經(jīng)驗，將社?；鹫魇占{入稅務(wù)征收范圍。企業(yè)如果不繳稅，稅務(wù)部門可以依法采取稅收保全、強制執(zhí)行、限制相關(guān)人員離境等措施，這樣就有利于保證國家稅款按時、足額征收。而且，實行稅務(wù)征收，有利于對社會保險基金實行收支兩條線預(yù)算管理，建立社會保險基金管理的監(jiān)督機制，保證社會保險基金的安全性。此外，開征社會保障稅，還可以利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進行征管，充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗、人員素質(zhì)、機構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率，有助于降低制度運行成本。當然也應(yīng)該看到，由于歷史、文化背景、政治體制、經(jīng)濟發(fā)展狀況各有不同，每個國家社?；鸬谋O(jiān)管制度也都各有特色，因而不能一味照搬其他國家的監(jiān)管模式。我國社?；鸨O(jiān)管制度的構(gòu)建，必須根據(jù)我們自己的國情和發(fā)展道路，科學研究，謹慎決擇。