社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理現(xiàn)狀和問(wèn)題

　　隨著《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》于 2011 年 7 月 1 日的正式實(shí)施，如何依法行政、依法經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步發(fā)揮機(jī)構(gòu)職能成為各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而認(rèn)識(shí)各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理現(xiàn)狀并解決其中的問(wèn)題成為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的前提條件。當(dāng)前，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理中存在著征繳機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、基金管理和監(jiān)督機(jī)制未落實(shí)、服務(wù)意識(shí)弱化等問(wèn)題。與國(guó)際上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理各險(xiǎn)種業(yè)務(wù)的費(fèi)用征繳模式和節(jié)約成本、提高效率、“以人為本”的服務(wù)理念還有不同程度的差距。

　　從行政設(shè)置和職能劃分來(lái)看，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分為中央和地方兩個(gè)層次。地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)包括省、地(市)和縣(區(qū))三級(jí)。省、地兩級(jí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和經(jīng)辦的雙重職能，縣(區(qū))一級(jí)主要負(fù)責(zé)經(jīng)辦工作，他們直接為參保單位和參保者個(gè)人辦理社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù);也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)還設(shè)有社會(huì)保障事務(wù)所作為業(yè)務(wù)平臺(tái)，從事社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作。相對(duì)于縣(區(qū))一級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)的社會(huì)保障事務(wù)所不僅因?yàn)樾姓^(qū)劃而更加貼近民眾，在業(yè)務(wù)種類上，更增加了除社會(huì)保險(xiǎn)(障)之外諸如低保、勞動(dòng)手冊(cè)、廉租房申請(qǐng)等各項(xiàng)民生需求。因此，后者的管理水平和服務(wù)水平直接決定了民眾的滿意程度。本文討論的重點(diǎn)便是地方層次的省、地(市)、縣(區(qū))一級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)社會(huì)保障事務(wù)所。

　　一、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理體制。

　　1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)和市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)部門(mén)征繳，也可以由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳。到 2002 年上半年，相繼有部分省、自治區(qū)、市實(shí)行了稅務(wù)部門(mén)征繳。從全國(guó)來(lái)看，到目前為止，既有部分地區(qū)完全由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收，也有部分地區(qū)完全由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，還有的地區(qū)則由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)共同征收這三種情況并存的局面，并由此引發(fā)了如下問(wèn)題：

　　1.征繳部門(mén)不統(tǒng)一，工作不易協(xié)調(diào)。目前，部分地區(qū)的稅務(wù)部門(mén)征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不能依據(jù)《稅收征收管理法》，只能依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》，而后者并沒(méi)有明確哪個(gè)部門(mén)是征繳主體。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作中，由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)要相互傳遞涉及征繳工作的多項(xiàng)信息，工作環(huán)節(jié)和工作量增多，在一些地區(qū)這兩個(gè)部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)征繳計(jì)劃很難達(dá)成共識(shí)，計(jì)劃下達(dá)難，兩個(gè)部門(mén)之間容易產(chǎn)生矛盾。

　　2.征繳管理和社會(huì)保險(xiǎn)管理相脫節(jié)，參保人權(quán)益受損。社會(huì)保險(xiǎn)從參保登記、繳費(fèi)申報(bào)、基數(shù)核定到費(fèi)用征繳、權(quán)益記錄以及待遇支付是一個(gè)有機(jī)整體。例如，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與繳費(fèi)情況相對(duì)應(yīng)，且個(gè)人繳費(fèi)記錄要伴隨參保人員一生。再如：居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的待遇享受情況也與單位和個(gè)人繳費(fèi)情況緊密掛鉤。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)同時(shí)征繳導(dǎo)致參保人員管理信息與繳費(fèi)信息分別在兩個(gè)信息系統(tǒng)運(yùn)行，由于兩個(gè)部門(mén)溝通不及時(shí)，造成本應(yīng)統(tǒng)一的費(fèi)用征繳信息流與基金流分割，影響個(gè)人賬戶記錄、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、退休待遇核定。同時(shí)，參保單位和個(gè)人對(duì)于往返于兩個(gè)部門(mén)之間意見(jiàn)頗多，不利于體現(xiàn)以人為本的服務(wù)理念，人為地增加了參保單位和個(gè)人的參保負(fù)擔(dān)。

　　二、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理。

　　(一)基金管理現(xiàn)狀和問(wèn)題。

　　近幾年來(lái)，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)總收入都超過(guò)了 1 萬(wàn)億，其中，2010年更是達(dá)到18 823億元。

　　老百姓的養(yǎng)命錢(qián)逐年在增加，一方面能起到穩(wěn)定民心的作用;另一方面也會(huì)引起民眾及社會(huì)各界更多的擔(dān)憂。而 2006 年的“上海社保案”更是讓全體民眾憂心忡忡。在此之后，盡管以上海為代表，全國(guó)許多地區(qū)紛紛在社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)管理中引入了“收支兩條線”的管理方式。然而，因?yàn)橹T多因素的掣肘，這種管理方式并未有效落實(shí)。使得以下問(wèn)題依然存在：

　　1.社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的坐收坐支。按照“收支兩條線”的管理，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳之后進(jìn)入基金收入戶，而基金支出戶負(fù)責(zé)待遇發(fā)放等各種支出項(xiàng)目，且這兩個(gè)賬戶之間還需經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)直接監(jiān)管的財(cái)政專戶。然而，全國(guó)很多地區(qū)依然存在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳之后并未經(jīng)過(guò)這三個(gè)賬戶且直接支取的所謂“坐收坐支”現(xiàn)象。

　　2.社會(huì)保險(xiǎn)基金擠占和挪用的問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)基金作為公共資金本應(yīng)?？顚Ｓ茫魏谓M織和個(gè)人不得侵占或者挪用?，F(xiàn)實(shí)情況卻是：部分地區(qū)沒(méi)有將社?；甬?dāng)做公共資金，對(duì)基金的重要性認(rèn)識(shí)不夠，將其作為地方性的資金。甚至存在社會(huì)保險(xiǎn)基金被挪用作財(cái)政支出和違規(guī)投資的現(xiàn)象。

　　即便是于 2011 年 7 月 1 日生效的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》在相應(yīng)條款當(dāng)中也存在不足。首先，該法并未引入“收支兩條線”的基金管理方式，這使得“收支兩條線”僅限于人力資源和社會(huì)保障部門(mén)以及各地的行政法規(guī)，其法律約束力明顯不足。其次，該法中盡管規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)基金不得違規(guī)投資運(yùn)營(yíng)、挪用;財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)管;社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立和監(jiān)督職能;經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)基金管理的信息披露機(jī)制。但卻未對(duì)發(fā)生上述情況之后該如何懲罰做出具體規(guī)定。

　　因此，難以從法律方面有效解決以上問(wèn)題。

　　(二)對(duì)策建議。

　　普遍推行并落實(shí)“收支兩條線”的基金管理方式;并強(qiáng)化監(jiān)管力量，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建主輔分明、多重監(jiān)管的基金監(jiān)管結(jié)構(gòu)。“收支兩條線”的基金管理方式早已建立，缺的是普遍推行并落實(shí);行政部門(mén)、財(cái)政、審計(jì)早已參與監(jiān)管環(huán)節(jié)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也明確要求建立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，同樣也缺少落實(shí)。

　　2010 年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入已接近 2 萬(wàn)億，理應(yīng)強(qiáng)化并落實(shí)相關(guān)監(jiān)管力量，以滿足社?；疬\(yùn)營(yíng)、管理的需要。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)方面，構(gòu)建一個(gè)主輔分明、多重監(jiān)管的基金監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督的主體，從制定相關(guān)政策開(kāi)始，對(duì)社?；疬\(yùn)營(yíng)的全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督;財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督主要通過(guò)對(duì)財(cái)政專戶的管理來(lái)進(jìn)行，對(duì)基金的財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督;審計(jì)監(jiān)督依法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金資金管理及使用情況進(jìn)行事后的審計(jì)監(jiān)督。

　　各部門(mén)的監(jiān)督各有側(cè)重，在相關(guān)的監(jiān)管領(lǐng)域，都要履行好各自的職責(zé)。

　　三、服務(wù)理念、服務(wù)意識(shí)和服務(wù)態(tài)度。

　　(一)現(xiàn)狀和問(wèn)題。

　　社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在運(yùn)行和管理當(dāng)中，相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)和工作人員尚未形成“服務(wù)型政府”“、公共服務(wù)”的工作理念，缺乏“以人為本”、為民服務(wù)的意識(shí)，相反，“主仆不分”的意識(shí)和現(xiàn)象依然普遍。在接待參保者個(gè)人和單位時(shí)，許多經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作人員服務(wù)態(tài)度生硬、語(yǔ)言粗俗;自恃了解和掌握相關(guān)政策而對(duì)服務(wù)對(duì)象的詢問(wèn)或質(zhì)疑冷嘲熱諷;經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或部門(mén)之間相互踢皮球;將服務(wù)對(duì)象晾在一邊，置之不理;因辦理程序復(fù)雜而推諉、拖延。在工作時(shí)間安排上向其他政府部門(mén)看齊，“朝九晚五”、周末雙休，因而工作時(shí)間和服務(wù)對(duì)象的工作時(shí)間重疊，很多時(shí)候參保者個(gè)人需要在工作時(shí)間請(qǐng)假來(lái)辦理業(yè)務(wù)。

　　即使請(qǐng)假，又因?yàn)榻?jīng)辦機(jī)構(gòu)中午午餐及休息時(shí)間兩三個(gè)小時(shí)，有效服務(wù)時(shí)間進(jìn)一步壓縮而多次往返。這樣不合理的時(shí)間安排給服務(wù)對(duì)象造成極大的不便。以上種種現(xiàn)象使得長(zhǎng)期以來(lái)形成的所謂“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象未得到根本性的改變。值得一提的是，作為地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向民眾進(jìn)一步延伸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)社會(huì)保障事務(wù)所，近年來(lái)為集中辦事流程而在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦之外增加的諸如低保、公共就業(yè)服務(wù)咨詢、廉租房申請(qǐng)等便民服務(wù)項(xiàng)目也因?yàn)樯鲜霈F(xiàn)象的存在而未能收到應(yīng)有的服務(wù)效果，民眾對(duì)服務(wù)的滿意度不高。

　　(二)對(duì)策建議。

　　1.樹(shù)立“社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦是提供公共服務(wù)”的服務(wù)理念。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是由財(cái)政供款、免費(fèi)為參保單位和參保者個(gè)人提供經(jīng)辦服務(wù)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，是服務(wù)型政府履行公共服務(wù)職能的重要機(jī)構(gòu)，是社會(huì)基本公共服務(wù)體系的組成部分，這些機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是不折不扣的公共服務(wù)。

　　2.社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦要實(shí)現(xiàn)“以人為本”的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)方式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的買(mǎi)方市場(chǎng)時(shí)刻體現(xiàn)顧客偏好，由此成為公共服務(wù)理念的源泉。建設(shè)服務(wù)型政府，由政府提供公共服務(wù)的價(jià)值觀正是基于這一認(rèn)識(shí)而提出的。服務(wù)型政府提供公共服務(wù)要求將服務(wù)對(duì)象(即參保者個(gè)人和企業(yè))視為顧客，公共資源的使用必須以人為本，以滿足顧客(服務(wù)對(duì)象)需求為己任，提供服務(wù)的滿意度應(yīng)盡量不受服務(wù)提供者的主觀意識(shí)和態(tài)度的影響。為此，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化“以人為本”的服務(wù)意識(shí)并通過(guò)內(nèi)部考核來(lái)規(guī)范工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式，才能杜絕辦事推諉、拖拉、態(tài)度生硬和踢皮球等常見(jiàn)現(xiàn)象。也正是因?yàn)?ldquo;以人為本”服務(wù)意識(shí)的建立，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才能夠合理安排工作時(shí)間方便服務(wù)對(duì)象。具體建議是：借鑒郵局和銀行等窗口服務(wù)行業(yè)的工作時(shí)間。這些服務(wù)行業(yè)上班時(shí)間早、中午照常辦理業(yè)務(wù)、周末單休、節(jié)假日休息時(shí)間較短，因而其有效服務(wù)時(shí)間較長(zhǎng)。