試析我國政策性銀行發(fā)展面臨的困難及對策

　　摘要：我國于1994年相繼建立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。十多年間，政策性銀行為我國經(jīng)濟建設(shè)、宏觀調(diào)控、農(nóng)業(yè)發(fā)展和對外貿(mào)易的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但政策性銀行在建立和發(fā)展中也暴露出了諸多矛盾和問題。在經(jīng)營和改革中存在資本金比率低，業(yè)務(wù)范圍窄，風(fēng)險控制率高等困難，針對這些難題，有效的應(yīng)對策略是：適時調(diào)整和完善相關(guān)政策，建立健全政策性銀行的各項規(guī)章制度，完善其法律法規(guī)，具體問題具體分析，實行“一行一策”等。

　　關(guān)鍵詞：政策性銀行;困難;對策

　　一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

　　(一)政策性銀行概述

　　政策性銀行是指由政府建立的，并通過參股來保證股權(quán)，并且不以盈利為目的，從事政策性融資活動的金融機構(gòu)。政策性銀行是專門配合并貫徹政府社會經(jīng)濟政策意圖，在制定或特定的業(yè)務(wù)區(qū)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資，目的是為了促進社會進步與經(jīng)濟發(fā)展，達到政府宏觀管理的意圖。

　　(二)我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

　　根據(jù)黨的十四屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》及其他文件，我國于1994年相繼建立了三家政策性銀行。政策性銀行自1994年在我國成立以來，在很大程度上對我國的基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域提供了政策性支持，符合我國的國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，為我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步做出了重大貢獻。但隨著市場經(jīng)濟和改革開放的深入發(fā)展，政策性銀行的發(fā)展也面臨著不少挑戰(zhàn)，在經(jīng)營和改革的過程中不可避免的存在著各種風(fēng)險，可以說，我國政策性銀行總體發(fā)展看好，但問題亦很突出。

　　二、當(dāng)前我國政策性銀行發(fā)展面臨的困難

　　(一)經(jīng)營中存在的風(fēng)險

　　1.政策風(fēng)險。政策性銀行以執(zhí)行政府相關(guān)的政策為主要目的，忽略了風(fēng)險意識，導(dǎo)致風(fēng)險意識較為薄弱。近年來，隨著我國的改革和宏觀調(diào)控力度的不斷增強，政策性銀行的信貸風(fēng)險也在一定程度上有所增強，存在著極大的政策風(fēng)險。

　　2.道德風(fēng)險。由于放貸方與借貸方存在著信息不對稱的情況，同時，相比起普通商業(yè)銀行，我國政策性銀行所承擔(dān)的責(zé)任低得多，因此，對于信貸人員而言，由于貸款并不是出于主動發(fā)放給借貸方，因此，一旦貸款出現(xiàn)無法收回的情況，信貸人員可以“貸款的政策性”為由推卸責(zé)任。除此之外，由于我國政策性銀行的服務(wù)對象和客戶群體比較單一，長此以往，就形成了與特定的客戶群體，“捆綁式”的特殊關(guān)系，對客戶或企業(yè)來說，容易將政策性銀行的貸款視為政府國庫發(fā)放給的資金，主觀上還本付息的意愿度不高。同時，政策銀行信貸員發(fā)放貸后的管理與監(jiān)督力度不強，致使貸后管理流于形式，因此，我國政策性銀行存在著極高的道德風(fēng)險。

　　3.法律風(fēng)險。相比發(fā)達國家政策性銀行，我國政策性銀行由于存在時間還較短，有關(guān)立法還不成熟，停留在起步階段，對政策性銀行的運行規(guī)則以及違規(guī)處罰等方面沒有明確的規(guī)定，約束力度不夠，具有法律風(fēng)險。立法的落后導(dǎo)致監(jiān)管部門對政策性銀行的監(jiān)管無法可依，監(jiān)管與考核標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)督力度過于弱小，存在很大的空白，導(dǎo)致一些嚴重問題得不到暴露，隱藏很大的金融風(fēng)險，限制政策性銀行自身的發(fā)展。

　　(二)改革與發(fā)展面臨的主要問題

　　1.政策性銀行是否需要資本金。理論上，政策性銀行可以不需要資本金。國家能承擔(dān)多大風(fēng)險，政策性銀行就能承擔(dān)多少風(fēng)險?，F(xiàn)在由于改革，政策性銀行的資本金充足率要達到10%、12%的水平。資本金的作用更多在于降低財務(wù)成本，提高可持續(xù)發(fā)展能力。增加資本金，一方面可以減少對國家財政的依靠，增加政策性銀行自身抗風(fēng)險的能力;另一方面，可以降低成本，擴大資金來源。

　　2.政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍。目前很多人從控制風(fēng)險角度，認為政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不應(yīng)太寬。然而，如果不從國家整體發(fā)展角度考慮來設(shè)計政策性銀行業(yè)務(wù)范圍，而只是從控制一個金融機構(gòu)、一個銀行的風(fēng)險來考慮的話，則為一種本末倒置的辦法，也是過于狹隘的思考。因此，政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍不應(yīng)一成不變，應(yīng)該根據(jù)國家不同階段發(fā)展目標和戰(zhàn)略進行適時適當(dāng)?shù)碾A段性調(diào)整，為未來發(fā)展預(yù)留空間，動態(tài)靈活地設(shè)計調(diào)整機制。

　　3.政策性銀行的風(fēng)險控制問題。政策性銀行與商業(yè)銀行的風(fēng)險控制，沒有太大差別。增加資本金比率，可以控制一部分風(fēng)險。再者，風(fēng)險控制需要增加政策性銀行的撥備能力。這需要政策性銀行有一定盈利能力，不是以利潤最大化為目標，而是保本微利。再就是靠稅收優(yōu)惠。其他國家都是通過減稅、免稅增加撥備能力，而只有中國是不減稅也不免稅。舉例而言，如果2009年中國進出口銀行不交稅，那么進出口銀行的撥備就變成150%左右，可能與商業(yè)銀行相當(dāng)。這樣增加撥備水平，也就增加了自我循環(huán)能力，這是控制風(fēng)險的比較重要的措施。另外，政策性銀行的規(guī)?？刂瓶慷聲?，董事會應(yīng)該是代替國務(wù)院進行協(xié)調(diào)的部門。目前我國的投融資體制尚不能充分適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要。一個項目從上報討論到審批，通常需要較長時間。而有些項目需要短時間決策，目前的這種體制很難達到要求的效率。加強董事會作用，代表國務(wù)院協(xié)調(diào)重大項目和問題，會提高協(xié)調(diào)效率，有利于政策性銀行和中國經(jīng)濟的發(fā)展。

　　三、我國政策性銀行應(yīng)對各種風(fēng)險和難題的對策

　　(一)防范政策性銀行的經(jīng)營風(fēng)險

　　1.我國政策性銀行要適時調(diào)整和完善相關(guān)政策，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，避免單一化，將政策引導(dǎo)向著多元化方向轉(zhuǎn)變。為此，首先必須貫徹和執(zhí)行國家政策與防范風(fēng)險相統(tǒng)一的管理理念，建立與健全以客戶風(fēng)險承受能力我日核心的風(fēng)險管理體系;除此之外，政策性銀行還必須處理好與各地方政府的關(guān)系，并加強與地方政府的溝通和聯(lián)系，督促政府相關(guān)部門落實利息費用，來補貼資金來源。在這基礎(chǔ)上還必須加大對貸款企業(yè)的監(jiān)管力度，降低道德風(fēng)險。

　　2.建立健全政策性銀行的各項規(guī)章制度，建立和完善職工激勵機制。一是參照《金融機構(gòu)內(nèi)部控制指導(dǎo)原則》的要求，建立完善的規(guī)章制度，力求覆蓋所有的銀行業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)。二是建立合理有效的員工考核指標，完善激勵機制，最大限度調(diào)動員工的積極性和創(chuàng)造性，提高員工對企業(yè)的責(zé)任意識。三是充分發(fā)揮內(nèi)部考核的作用，拖過提高內(nèi)部考核的覆蓋面和獨立性，來確保其各項內(nèi)部控制措施全面落實，真正發(fā)揮其關(guān)鍵性作用。。四是為了控制政策性銀行的道德風(fēng)險，對員工進行輪崗制度。

　　3.完善政策性銀行的法律法規(guī)，為實現(xiàn)政策性銀行有效和完整的監(jiān)督管理提供合理的法律依據(jù)。必須加快為政策性銀行立法的步伐，通過立法，進一步明確各類政策性銀行的性質(zhì)、作用、業(yè)務(wù)范圍以及資金運作的規(guī)則等，完善政策性銀行的職能的同時，也提高政策性銀行自我決策和自我約束的能力，為監(jiān)管部門對政策性銀行的監(jiān)督與管理提供法律依據(jù)。

　　(二)克服改革中的難題

　　1.中國政策性銀行的改革與發(fā)展必須與中國的發(fā)展實際相適應(yīng)。從國際經(jīng)驗看，政策性金融機構(gòu)，特別是政策性銀行的產(chǎn)生和發(fā)展，都與各個國家的實際需要相適應(yīng)。如美國的兩房實際上屬于政策性機構(gòu)，目的在于促進房地產(chǎn)信貸發(fā)展。德國的復(fù)興信貸銀行，屬于全能銀行，業(yè)務(wù)范圍涉及保險、貸款、擔(dān)保等。美國的政策性銀行業(yè)務(wù)比較單一，比如進出口銀行，只是從事貿(mào)易貸款，后改為以保險擔(dān)保為主。日本的國際協(xié)力基金和進出口銀行合并從事海外投資，原來只是貿(mào)易，目前日益轉(zhuǎn)向海外投資。這些政策性機構(gòu)的發(fā)展演變都是和經(jīng)濟發(fā)展的不同階段相適應(yīng)的。中國政策性銀行發(fā)展應(yīng)借鑒世界經(jīng)驗，應(yīng)該考慮我國現(xiàn)階段和今后一段時期的發(fā)展需要，與具體國情相適應(yīng)。但是，中國的發(fā)展環(huán)境和許多國家存在本質(zhì)差別，因此絕不可以照搬其他國家進出口銀行的發(fā)展經(jīng)驗。中國是所有大國里經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境最復(fù)雜的一個，同時也是最困難的一個。歐美國家在經(jīng)濟崛起過程中，能源并沒有成為影響其經(jīng)濟發(fā)展的因素。然而目前石油、大宗商品、航運等價格上漲已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要國際因素。此外，中國的發(fā)展和輿論環(huán)境都較差。我國的經(jīng)濟、資源環(huán)境很差，任何一種人均資源，如土地、水、銅、鐵、石油、天然氣等，在世界上都處于較低水平。西方發(fā)達國家設(shè)置多種障礙，包括環(huán)境問題，抑制中國經(jīng)濟發(fā)展。因此，政策性銀行的發(fā)展，是化解這些矛盾和外部壓力的重要工具，這也應(yīng)該成為政策性銀行改革的出發(fā)點。

　　2.具體問題具體分析，根據(jù)各個不同的政策性銀行的特點，實行“一行一策”。我國共設(shè)立了三家政策性銀行機構(gòu)，雖然同為政策性金融機構(gòu)，但是這三家銀行在承擔(dān)的業(yè)務(wù)、實際的作用以及服務(wù)對象等方面都存在著極大的差異，面對這種狀況，在促進我國政策性銀行發(fā)展的同時，不能采取一刀切的方式，用相同的政策來引導(dǎo)這三家政策性銀行的發(fā)展。而要根據(jù)其發(fā)展特征和實際情況，具體問題具體分析，因行制宜，采取各自合適的發(fā)展政策。從我國十一五規(guī)劃開始，中央提倡建立社會主義新農(nóng)村，解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金短缺問題，實現(xiàn)我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過工業(yè)的發(fā)展來帶動和支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，因此，這就需要國家實行和采取一系列的補貼政策，通過金融補貼政策，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供支柱。鑒于此，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不能削弱其政策性，政府應(yīng)該通過采取更為具體和更具保障性的補貼性政策來發(fā)展農(nóng)村金融，帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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