一、對(duì)政策性銀行應(yīng)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管

　　政策性銀行于1994年先后成立，當(dāng)時(shí)是根據(jù)金融體制改革的要求，將政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，由政策性銀行按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、糧油棉政策、區(qū)域發(fā)展政策等的要求，在各自特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)閲?guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資金支持和金融服務(wù)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和金融體制改革的不斷深化，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)方針、市場(chǎng)定位、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象都發(fā)生了一些變化。

　　作為銀行監(jiān)管部門，我們必須敏銳地洞察和熟知這些發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路。因此，對(duì)政策性銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于分業(yè)監(jiān)管，即根據(jù)其業(yè)務(wù)政策性強(qiáng)度的不同實(shí)行不同的監(jiān)管。例如，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金運(yùn)用分政策性和商業(yè)性兩塊，兩塊的政策性強(qiáng)度和風(fēng)險(xiǎn)程度都不同，對(duì)其監(jiān)管就不能按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。其中，政策性貸款又可以細(xì)分為指令性貸款和指導(dǎo)性貸款，兩者在政策性上也是有所區(qū)別的。指令性貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、形成了損失，屬于政策性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是銀行的業(yè)務(wù)合規(guī)性，有無(wú)違規(guī)操作等。指導(dǎo)性的貸款如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、形成了損失，則屬于經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其監(jiān)管主要是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看銀行是否做到了審慎經(jīng)營(yíng)、有無(wú)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制。

　　二、對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行盡職監(jiān)管

　　國(guó)有商業(yè)銀行在公司治理機(jī)制方面突出的問(wèn)題，究其根本就在于“所有者缺位”和“內(nèi)部人控制”兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面問(wèn)題的根源又在于國(guó)有商業(yè)銀行的委托代理關(guān)系扭曲。在國(guó)有商業(yè)銀行的委托代理關(guān)系中，一是與政府的委托代理關(guān)系，二是國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部的委托代理關(guān)系，層層委托、層層代理的關(guān)系，形成了超長(zhǎng)的委托代理鏈。委托人對(duì)代理人的約束和控制力逐級(jí)弱化，很容易出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，不良貸款二次剝離就是委托代理關(guān)系扭曲的典型例證。

　　因此，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于盡職監(jiān)管，即把國(guó)有商業(yè)銀行的工作人員特別是高管人員盡職情況作為我們監(jiān)管的重點(diǎn)。這里所說(shuō)的盡職包括三個(gè)層次：第一個(gè)層次是國(guó)有商業(yè)銀行總行的高級(jí)管理層向董事會(huì)、投資者盡職的情況;第二個(gè)層次是國(guó)有商業(yè)銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的高管人員向其上級(jí)行盡職的情況;第三個(gè)層次是國(guó)有商業(yè)銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的工作人員向高管人員盡職的情況。銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)制定了《商業(yè)銀行授信業(yè)務(wù)盡職指引》，還將研究制定《商業(yè)銀行負(fù)債業(yè)務(wù)工作盡職指引》和旨在加強(qiáng)對(duì)高管人員盡職監(jiān)管的《商業(yè)銀行高管人員履職情況評(píng)價(jià)辦法》等一系列規(guī)章制度。今后，我們對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行監(jiān)管的重點(diǎn)，就是要按照相關(guān)的規(guī)章制度逐一進(jìn)行對(duì)照，檢查其高管人員和工作人員是否都按要求盡職。

　　三、對(duì)農(nóng)村信用社應(yīng)實(shí)行大戶監(jiān)管

　　目前農(nóng)村信用社普遍存在的問(wèn)題

　　就在于資產(chǎn)質(zhì)量差、經(jīng)營(yíng)效益低、歷史包袱重、內(nèi)部控制弱、經(jīng)濟(jì)案件多發(fā)、操作風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。但在這些問(wèn)題當(dāng)中，當(dāng)前最需引起關(guān)注的還是“壘大戶”問(wèn)題。所謂“壘大戶”就是農(nóng)村信用社的資金投放主要集中在個(gè)別或少數(shù)大戶身上，“把雞蛋放在一個(gè)籃子里”，違反了風(fēng)險(xiǎn)分散的基本規(guī)律，造成的后果也十分嚴(yán)重。

　　因此，對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管的關(guān)鍵就在于大戶監(jiān)管，即把監(jiān)管重點(diǎn)放在農(nóng)村信用社的貸款大戶、投資大戶、融資大戶上。大戶監(jiān)管的主要內(nèi)容：一是要嚴(yán)格執(zhí)行單戶貸款比例管理，縣級(jí)法人社組建以后，每個(gè)社都要根據(jù)資本金的一定比例來(lái)確定單戶貸款的限額，并確保不得突破，對(duì)購(gòu)買國(guó)債、資金拆借業(yè)務(wù)也要確定一定合理的比例;二是大戶監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同，在農(nóng)村信用社的資產(chǎn)業(yè)務(wù)中，側(cè)重對(duì)其資金運(yùn)用的大戶進(jìn)行監(jiān)管;在貸款大戶、投資大戶、融資大戶中，側(cè)重對(duì)貸款大戶進(jìn)行監(jiān)管;在貸款大戶中，側(cè)重對(duì)投向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款進(jìn)行監(jiān)管;在貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，側(cè)重對(duì)大戶貸款的合規(guī)情況和授信盡職情況進(jìn)行監(jiān)管;三是在做好大戶監(jiān)管的同時(shí)，要提倡農(nóng)村信用社資金不離土、不離鄉(xiāng)，樹(shù)立“扎根農(nóng)村、服務(wù)‘三農(nóng)’”的經(jīng)營(yíng)宗旨，提高信貸支農(nóng)意識(shí)，適當(dāng)放寬小額農(nóng)貸條件，大力發(fā)展小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，改善金融服務(wù)，為解決農(nóng)民貸款難、促進(jìn)農(nóng)民增收提供支持。農(nóng)村信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信貸意義十分重大，既有利于農(nóng)村信用社分散信貸風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大收入來(lái)源、取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益，又有利于農(nóng)民通過(guò)貸款不斷擴(kuò)大生產(chǎn)提高收入、增強(qiáng)農(nóng)村信用社與農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，取得良好的社會(huì)效益。

　　四、對(duì)信托投資公司應(yīng)實(shí)行產(chǎn)品監(jiān)管

　　近年來(lái)，相對(duì)于信托公司的其他業(yè)務(wù)，資金信托產(chǎn)品得到了快速的發(fā)展，但自從2004年在上海發(fā)生了“金新信托”償付危機(jī)的事件后，資金信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性也一直受到監(jiān)管部門的高度關(guān)注。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有兩條：一是投資人對(duì)于信托產(chǎn)品不甚了解，而在已發(fā)行的信托產(chǎn)品中絕大多數(shù)是通過(guò)銀行進(jìn)行銷售，投資人之所以購(gòu)買是因?yàn)榘研磐挟a(chǎn)品當(dāng)成了銀行或信托公司發(fā)行的債券，對(duì)信托產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí);二是信托投資公司因監(jiān)管法制建設(shè)以及內(nèi)部管理的欠缺，進(jìn)行了一些不規(guī)范的操作，在發(fā)行信托產(chǎn)品時(shí)刻意減少信息披露、有意識(shí)地模糊風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)承諾收益保底等。

　　因此，對(duì)信托投資公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于產(chǎn)品監(jiān)管，即重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)信托投資公司發(fā)行的資金信托產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。產(chǎn)品監(jiān)管的主要內(nèi)容有三個(gè)方面：一是加強(qiáng)對(duì)信托產(chǎn)品資金使用方向上的監(jiān)管，嚴(yán)格控制信托產(chǎn)品將資金運(yùn)用在房地產(chǎn)等盲目投資和過(guò)熱行業(yè)，嚴(yán)格控制發(fā)行異地集合資金信托計(jì)劃，嚴(yán)格控制信托投資公司突破產(chǎn)品計(jì)劃、擴(kuò)大資金規(guī)模，嚴(yán)格控制信托投資公司的關(guān)聯(lián)交易，防止信托投資公司將信托產(chǎn)品資金通過(guò)關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行挪用;二是規(guī)范資金信托產(chǎn)品的營(yíng)銷宣傳和風(fēng)險(xiǎn)提示，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，信托產(chǎn)品不得通過(guò)報(bào)刊、電視、廣播和其他公開(kāi)媒體進(jìn)行營(yíng)銷宣傳，不得承諾收益保底等，在嚴(yán)格遵守規(guī)定的基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門應(yīng)要求信托投資公司在其產(chǎn)品介紹中進(jìn)行必要的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示;三是加強(qiáng)監(jiān)管方和被監(jiān)管方的“透明度建設(shè)”，通過(guò)信息披露和宣傳講解，逐步普及信托業(yè)和信托產(chǎn)品知識(shí)，強(qiáng)化投資者的風(fēng)險(xiǎn)教育，培育成熟的市場(chǎng)主體。

　　五、對(duì)股份制商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行超速監(jiān)管

　　股份制商業(yè)銀行與國(guó)有商業(yè)銀行相比，在公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理以及內(nèi)控機(jī)制方面相對(duì)要好，但在其粗放式的快速擴(kuò)張過(guò)程中，因各種主、客觀因素而造成風(fēng)險(xiǎn)管理力度的減弱，為股份制商業(yè)銀行帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并使得這種快速發(fā)展呈現(xiàn)出波動(dòng)性較大、跳躍式增長(zhǎng)的特點(diǎn)，同時(shí)金融資源的有限性也決定了這種發(fā)展模式的可持續(xù)性是不可能長(zhǎng)久的。

　　因此，對(duì)股份制商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于超速監(jiān)管，即將發(fā)展速度超出正常速度的股份制商業(yè)銀行作為監(jiān)管的重點(diǎn)。超速監(jiān)管的目的不是為了限制股份制商業(yè)銀行的發(fā)展，而是為了防止股份制商業(yè)銀行在盲目超常規(guī)的擴(kuò)張中積聚風(fēng)險(xiǎn)，從而保證其穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展。對(duì)符合審慎經(jīng)營(yíng)原則等監(jiān)管要求的超速發(fā)展，不僅不加以限制，還要為其穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件;對(duì)不符合監(jiān)管要求的超速，則不僅要限制其發(fā)展，而且要對(duì)超速發(fā)展造成風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任人進(jìn)行處罰，嚴(yán)格追究其超速責(zé)任。

　　六、對(duì)城市商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)行法人監(jiān)管

　　城市商業(yè)銀行是在整合城市信用社的基礎(chǔ)上成立的。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，城市商業(yè)銀行最大的問(wèn)題仍然是公司治理機(jī)制和由此而帶來(lái)的“內(nèi)部人控制”的問(wèn)題。最突出的幾個(gè)表現(xiàn)：一是董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)的不作為;二是高級(jí)管理層的“內(nèi)部人控制”;三是缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

　　因此，對(duì)城市商業(yè)銀行監(jiān)管的關(guān)鍵就在于法人監(jiān)管。這里所說(shuō)的法人監(jiān)管，并不意味著我們只對(duì)城市商業(yè)銀行的法人進(jìn)行監(jiān)管，而是要通過(guò)我們的監(jiān)管，幫助和促進(jìn)城市商業(yè)銀行真正建立起“三會(huì)一層”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善城市商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)城市商業(yè)銀行的法人監(jiān)管主要有三個(gè)方面內(nèi)容：一是按照《公司法》和《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》的要求，完善其公司治理機(jī)制;二是由銀行監(jiān)管部門制定考核辦法，對(duì)城市商業(yè)銀行的高管人員履職情況進(jìn)行定期考核;三是堅(jiān)持城市商業(yè)銀行總行、支行的兩級(jí)管理體制，強(qiáng)化總行對(duì)支行的扁平化管理，以減少機(jī)構(gòu)層次和管理成本、減少信息失真和衰減、提高科學(xué)決策的效率。

　　七、對(duì)資產(chǎn)管理公司應(yīng)實(shí)行程序監(jiān)管

　　資產(chǎn)管理公司的問(wèn)題主要是在收購(gòu)和處置不良資產(chǎn)方面的違規(guī)問(wèn)題。在不良資產(chǎn)收購(gòu)過(guò)程中，突出的問(wèn)題是審查把關(guān)不嚴(yán)，致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司，造成了相當(dāng)一部分金融債權(quán)難以落實(shí);在不良資產(chǎn)處置過(guò)程中，突出的問(wèn)題是存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現(xiàn)象，致使部分資產(chǎn)被低價(jià)處置，造成國(guó)有資產(chǎn)不同程度的流失。

　　因此，對(duì)資產(chǎn)管理公司監(jiān)管的關(guān)鍵就在于程序監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看資產(chǎn)管理公司收購(gòu)和處置不良資產(chǎn)的程序是否規(guī)范。程序監(jiān)管的內(nèi)容：首先，要建立健全資產(chǎn)管理公司從收購(gòu)、評(píng)估到處置等各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，為規(guī)范管理和有效監(jiān)管提供法制保障，做到有法可依;其次，健全資產(chǎn)管理公司相關(guān)的內(nèi)控制度和操作規(guī)程，進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)流程，做到有章可循和程序化操作;第三，在不良資產(chǎn)處置中，強(qiáng)化不良資產(chǎn)處置中資產(chǎn)評(píng)估工作，嚴(yán)格執(zhí)行先評(píng)估后處置的程序，不得逆程序操作;第四，規(guī)范不良資產(chǎn)處置程序，在完善競(jìng)標(biāo)、拍賣等處置方式的基礎(chǔ)上，積極探索不良資產(chǎn)處置的新方法;第五，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)管理公司高管人員和工作人員履職情況的監(jiān)管，切實(shí)防范在不良資產(chǎn)處置中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，確保把國(guó)有資產(chǎn)的損失降低到最低限度。

　　八、對(duì)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行分賬監(jiān)管

　　由于我國(guó)的郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)獨(dú)立的法人，只是郵政局的一個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門，在其內(nèi)部不可能按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度，來(lái)建立嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制和有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，特別是目前郵政儲(chǔ)蓄的核算方式仍執(zhí)行原郵電部制定的《郵電通信企業(yè)郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算辦法》，只對(duì)儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)資金、轉(zhuǎn)存人民銀行和商業(yè)銀行利差收入進(jìn)行核算，而郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)成本、利潤(rùn)則全部納入郵政企業(yè)的統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算中。在這種核算模式下，郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)成效無(wú)法體現(xiàn)，成本意識(shí)淡薄;經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)被掩蓋，盲目擴(kuò)張欲望強(qiáng)烈，變相高息攬存的情況屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重?cái)_亂了金融市場(chǎng)秩序;郵政企業(yè)擠占、挪用郵政儲(chǔ)蓄資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;郵政儲(chǔ)蓄資金運(yùn)用中的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)難以防范，風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚;郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)內(nèi)控薄弱、違規(guī)經(jīng)營(yíng)屢禁不止、經(jīng)濟(jì)案件頻頻發(fā)生等。

　　因此，對(duì)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管的關(guān)鍵就在于分賬監(jiān)管，即在郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)和郵政業(yè)務(wù)賬務(wù)分開(kāi)核算的基礎(chǔ)上單獨(dú)對(duì)郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。具體內(nèi)容主要有：第一，建立獨(dú)立的郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)資金賬務(wù)管理體系;第二，建立單獨(dú)的郵政儲(chǔ)蓄財(cái)務(wù)收支管理體系;第三，建立單獨(dú)的郵政儲(chǔ)蓄會(huì)計(jì)檔案體系;第四，建立一套郵政儲(chǔ)蓄風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警體系。