【摘要題】經(jīng)濟專史研究

【關(guān)鍵詞】國債理論/清末公債/經(jīng)濟分析

【正文】

國債是在商品經(jīng)濟和信用制度一定發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是一個特殊的財政范疇。由于國家職能的擴展，特別是在對外進行戰(zhàn)爭和加強國家干預(yù)經(jīng)濟之際，國家財政支出不斷增加，僅靠增加稅收已不能滿足國家各項開支時，政府往往在信用制度業(yè)已建立和發(fā)展的基礎(chǔ)上，以國家信用形式集中部分社會閑散資金，以彌補財政資金不足。最初籌措國債的目的，一般是為了克服當(dāng)時的財政困難。在資本主義初期，國債是進行資本原始積累的重要杠桿。馬克思說：“公債成為原始積累的最強有力的手段之一。它像揮動魔杖一樣，使不生產(chǎn)的貨幣具有了生殖力，……每次國債的一部分就成為從天而降的資本落入包稅者、商人和私人手中，——撇開這些不說，國債還使股份公司、各種有價證券的交易、證券投機，總之，使交易所投機和現(xiàn)代的銀行統(tǒng)治興盛起來”。（注：《馬克思恩格斯全集》第23卷，第823頁。）

在正常情況下，國債的發(fā)行都必須以一個發(fā)育完善、運作正常、流通順暢的國債市場為依托。如果沒有相當(dāng)發(fā)達的國債市場，特別是發(fā)達的國債二級市場，國債的大量發(fā)行也是不可能的。國債市場的發(fā)展狀況，直接制約著一級市場上的國債發(fā)行。同時由于國債市場作為綜合實施財政政策和金融政策的結(jié)合點，而日益成為國家運用經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)控的重要工具。因此，國債市場的發(fā)展狀況直接關(guān)系到政府經(jīng)濟目標的實現(xiàn)和政府調(diào)控市場的成效。

一、問題的提出

清末，由于軍費及各項賠款支出巨大，財政捉襟見肘。為了彌補財政不足，于是便效仿西方，發(fā)行國內(nèi)公債。清末總共發(fā)行了三次公債：1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”和1911年的“愛國公債”。

清政府第一次發(fā)行內(nèi)債是1894年的“息借商款”。這次發(fā)行公債的目的是為了應(yīng)付甲午戰(zhàn)爭的軍費，由戶部建議向“富商巨賈”借款，成為“戰(zhàn)爭留下之紀念品 ”。發(fā)行辦法是向北京及各省分額募款，以地丁、關(guān)稅擔(dān)保，各省實行的募款辦法各不相同，如北京規(guī)定分兩年半還本付息，以6個月為一期，第一期還息不還本，自第二期起本息同還，每期還本1/4，月息7厘，印票以100兩為一張，如在1萬兩以上，可“給虛銜封典，以示鼓勵”，舉債對象是“官紳商民”。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894—1949），中華書局1984年版，第4頁。）這次發(fā)行的公債雖無總額規(guī)定，但擬定了六項辦法，實際發(fā)行額為1102萬兩，但由于弊病叢生，形同捐輸，1895年遂停止發(fā)行。

清末第二次公債是1898年的“昭信股票”，比上次的息借商款更接近于近代公債。當(dāng)時為了償付《馬關(guān)條約》規(guī)定的第四期賠款，計劃發(fā)行總額為1億兩，取名“ 昭信股票”，意為“皇上昭示大信”的公債。公債票額分為100、500、1000兩三種，年息5厘，以田賦和鹽稅為擔(dān)保，分20年還清，并規(guī)定10年后用減債基金還本。債券準許抵押售賣，但需報戶部昭信股票局備案。同時規(guī)定給官銜以資鼓勵。（注：同上書，第5頁。）此次公債無論發(fā)行方法，還是發(fā)行程序都較第一次的息借商款更為完備，但是亦因流弊過多而在戊戌變法（1898年）時停辦。從發(fā)行至停辦，募款2000萬兩。

清末第三次公債是1911年的所謂“愛國公債”。當(dāng)時正值辛亥革命爆發(fā)之際，為籌集鎮(zhèn)壓辛亥革命的經(jīng)費，維持封建統(tǒng)治，計劃發(fā)行3000萬兩，取名“愛國公債”。公債票面額分5元、10元、100元、1000元四種，年息6厘，以部庫收入為擔(dān)保，期限9年，前4年付息，后5年平均抽簽還本。這次公債是在清政府行將崩潰之時發(fā)行的，各界對清政府已經(jīng)失去信任，所以一般商民很少認購，只有少數(shù)王公貴族、文武官員購買少許。（注：同上書，第6頁。）絕大部分是由清皇室以內(nèi)帑現(xiàn)金購買，實際發(fā)行額1160萬元，未及發(fā)行完畢，清政府便被推翻了，后由北洋政府繼續(xù)承擔(dān)。

對于清政府發(fā)行的三次公債，許多學(xué)者曾經(jīng)進行了專門的研究，見仁見智。目之所及，大概涉及以下幾個方面的內(nèi)容。

1. 關(guān)于清政府發(fā)行公債的原因，一致歸于清政府的財政危機。如有人認為“隨著西學(xué)東漸，清朝統(tǒng)治集團內(nèi)部的一部分人開始對西方資本主義國家的公債有所了解，并主張效法外洋向民間募債。清政府也因財政危機日見嚴重，不得不考慮新辟財源?！保ㄗⅲ褐煊ⅲ骸都孜纭跋⒔枭炭睢笔雎浴?，《貴州社會科學(xué)》1993年第4期。）“一是維持清朝腐敗龐大官僚機構(gòu)的開支，二是為了應(yīng)付甲午戰(zhàn)爭軍費的需要。”（注：胡憲立、郭熙生：《中國早期公債》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）1994年第6期。）

2. 關(guān)于清末公債發(fā)行中所產(chǎn)生的種種弊端，一方面是由于社會經(jīng)濟條件的局限，另一方面則是由清政府自身的腐敗而造成的。公債失敗的原因，主要在于：第一，發(fā)行公債變成了官紳的變相捐輸和對人民的變相勒索。第二，公債發(fā)行出現(xiàn)許多流弊。如昭信股票發(fā)行引起：銀號錢鋪倒閉；籍端勒索、商民賄囑求免；官紳吏役視為利藪，從中漁利；驅(qū)民使投洋教，以為護符。第三，這些公債都不用于生產(chǎn)方面，而是用于彌補赤字、補充軍政費用、用以賠款，因而這些公債沒有起到西方公債那種原始積累杠桿的作用，而且從國債市場本身看，當(dāng)時存在著法律與監(jiān)管體制不完備、中介機構(gòu)不成熟、市場發(fā)展空間比較狹窄等差距。第四，清末滯后的金融市場嚴重妨礙了國債的發(fā)行、流通，國債的金融功能呼喚中國新式金融體系的誕生。第五，從公債發(fā)行現(xiàn)狀看，清末公債具有完全的行政攤派、不流動特點。一個規(guī)范的國債流通市場，應(yīng)包括統(tǒng)一的全國國債托管、清算系統(tǒng)、銀行組成的統(tǒng)一的和開放的市場框架，才能推動國債市場的健康發(fā)展，清末公債未取得成功的根由之一也在于此。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894— 1949），中華書局1984年版，第4頁。周育民：《晚清財政與社會變遷》，第五章、第六章有關(guān)內(nèi)容，上誨人民出版社2000年版。胡憲立，郭熙生：《中國早期公債》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）1994年第6期。李巨瀾：《清代發(fā)行的三次公債及其失敗原因探略》，《淮陰師專學(xué)報》1992年第6期。）

3.關(guān)于清末公債的作用和意義，在當(dāng)時以及后來的史學(xué)著作中不斷地受到攻擊和指責(zé)，以至于其內(nèi)在的積極意義被忽視了。有人從政府發(fā)行公債增加了商人的經(jīng)濟負擔(dān)的角度出發(fā)，認為“如果說洋務(wù)運動時期吸收商股創(chuàng)辦‘官督商辦’或‘官商合辦’洋務(wù)企業(yè)，在某些方面尚一定程度起到了促進中國資本主義增長的作用，那么甲午‘息借官款’則不僅絲毫未產(chǎn)生這方面的客觀積極作用，相反還阻礙了中國資本主義的發(fā)展。 ”（注：朱英：《甲午“息借商款”述略》，《貴州社會科學(xué)》1993年第4期。）但也有人評論說：在封建社會或奴隸社會，君主的主權(quán)神圣不可侵犯，“普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王民”，臣民對君主只有完稅、納糧的義務(wù)，絕沒有臣民放債給君主而君主反要還債的道理。把政府和個人當(dāng)成對立的經(jīng)濟單位這種觀念的發(fā)生是十八世紀資本主義獲得相當(dāng)發(fā)展以后的意識的反映。清政府發(fā)行公債，開始接近資本主義性質(zhì)的公共信用制度，自覺不自覺地把政府（君主）和臣民的關(guān)系擺在平等的位置上，公債形成之后，國家和公債認購者是借貸關(guān)系。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894—1949），中華書局1984年版，第4頁。）在此基礎(chǔ)之上，進一步認為：“是為了抵制外來侵略的財政需要而發(fā)行的，具有愛國公債的性質(zhì)?！薄巴黄屏饲宕鷳T用的捐輸、報效等封建落后的籌款方式，而采用借債的方式應(yīng)付朝廷的緊急財政需要，這在財政手段和財政觀念上都是具有進步意義的?！薄耙曰实勖x向臣民舉債，對于封建等級秩序是一個巨大的沖擊?！保ㄗⅲ褐苡瘢骸锻砬遑斦c社會變遷》，第五章、第六章有關(guān)內(nèi)容，上海人民出版社2000年版。）

本文即在前人研究的基礎(chǔ)上，針對清末公債的影響和意義這一相對薄弱的問題，從經(jīng)濟學(xué)的視野，結(jié)合國債理論，就清末公債的李嘉圖等價定理的有效性、公債認購主體——居民的經(jīng)濟行為、公債發(fā)行的貨幣效應(yīng)等方面對公債的經(jīng)濟影響進行分析。不當(dāng)和不足之處懇請斧正。

二、李嘉圖等價定理的有效性分析

傳統(tǒng)的或流行的關(guān)于公債對于財政赤字、財政負擔(dān)和財政風(fēng)險等問題的闡述，西方有一個與凱恩斯理論和弗里德曼的貨幣數(shù)量理論齊名的李嘉圖等價定理。這一理論被西方學(xué)者廣泛引用，并且被許多國家付諸實踐，指導(dǎo)各國的財政政策。甚至在公債與經(jīng)濟增長關(guān)系的爭論中，“似乎沒有哪二個命題比‘李嘉圖等價定理’的影響更為深遠和爭執(zhí)持久的”。（注：袁東：《公共債務(wù)與經(jīng)濟增長》，中國發(fā)展出版社2000年版。）

所謂“李嘉圖等價定理”（theRicardianEquivalenceTheorem）是指這樣一個命題：無論政府是以征稅來增加收入，還是以借款的方式來增加收入，從效應(yīng)上看，賦稅和債券融資是等價的。因此，政府支出的特定的融資手段對于其最終效應(yīng)來說是無關(guān)緊要的。該定理以封閉經(jīng)濟和政府活動非生產(chǎn)性為前提與條件，內(nèi)容涉及到稅收與公債的基本關(guān)系，也涉及到個人與企業(yè)在稅收與公債面前的行為變化，還涉及到政府如何在公債與稅收之間進行選擇這樣一系列重大的理論與實踐問題。該定理之所以用李嘉圖來命名，則是由于19世紀初，古典政治經(jīng)濟學(xué)的代表人物大衛(wèi)·李嘉圖在《政治經(jīng)濟學(xué)及賦稅原理》中首次明確地表達了這種觀點。羅伯特·巴羅于70年代中期發(fā)表了《政府債券是凈財富嗎？》一文，復(fù)活并推廣了李嘉圖等價定理。

李嘉圖主義認為，在國家非生產(chǎn)性前提下，為了籌集用于純粹消耗性支出（如戰(zhàn)費）的費用，不管是征稅還是借款，效果是相同的。巴羅進一步認為，通過發(fā)行公債的政府融資僅僅是延遲了征稅，即雖然政府以公債形式融資支持部分財政支出，從而減少了當(dāng)期的征稅，但由于債務(wù)終究是由未來的增稅償還，因而它與現(xiàn)時稅收在某種程度上是相似的（即等價）。進一步的結(jié)論是，在政府財政開支不被削減的情況下，預(yù)算赤字的增加應(yīng)會導(dǎo)致正好與赤字相配合的儲蓄的增加。

在近代中國，伴隨著對外戰(zhàn)爭的一次次失敗、一次次巨額賠款以及浩大的軍費、腐朽的封建支出等已使清朝財政一蹶不振，財政負擔(dān)日益繁重。至甲午海戰(zhàn)，清政府的財政已經(jīng)枯竭；而甲午戰(zhàn)爭以后，日本帝國主義又逼迫清政府在短期內(nèi)支付巨額賠款和還遼費；不久，帝國主義各國又向清政府勒索一筆巨額賠款，即庚子賠款；此外，甲午敗績，使清政府深信武力的大規(guī)?，F(xiàn)代化刻不容緩：新式軍隊的操練，對中央及督撫來說，俱為額外的財政負擔(dān)。這些非常支出，遠遠超過了清政府財政負擔(dān)的能力。甲午戰(zhàn)后中國財政的特征，是“出入平衡的長期破壞 ”。清政府費盡心力，謀求增辟財源以應(yīng)急需。而清政府一開始并沒有利用國債這一近代經(jīng)濟杠桿，而是采用增加稅收和大舉外債來彌補財政赤字。如稅收方面，鹽課劇增，1891年鹽課為743萬兩，到1911年預(yù)計達到4500余萬兩，20年間增加5倍，導(dǎo)致食鹽滯銷，鹽法紊亂；厘金大增，1891年為1632 萬兩，1911年預(yù)計可達4319萬余兩，20年間增加1.6倍等。大舉外債方面，1895年清政府向俄、法借款；1896年和1898年又向英、德借款，款額約共三億兩，從而每年還債的本息逾2000萬兩，約占國家歲出1/4以上。（注：[臺灣]何漢威：《京漢鐵路初期史略》，香港中文大學(xué)出版社1979年版，第7頁。）這些外債，資本主義列強都附有苛刻的政治、經(jīng)濟條件，而清政府把這些外債也主要用于賠款、武裝軍隊等。增加稅收，使城市工商業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟遭到嚴重破壞，廣大人民在繁重的賦稅重壓下貧困潦倒；大舉外債，“多論磅價，折耗實多”，“前以種種吃虧”，“今聞各國爭欲抵借，其言愈甘，其患愈伏 ”。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894—1949），第1、6頁。）由此，清朝政府從1894年起因“海防趨緊，需餉浩繁”，“為籌借華款” 等原因，逐漸在使用稅收和外債手段彌補財政的同時，認識到“凡一切講武訓(xùn)農(nóng)通商惠工之實事刻不容緩，需款正多，舍己求人，終不可恃，無論洋款何如，華款總當(dāng)并力圖之，專責(zé)任之，克期待之，志在必成，”（注：同上書，第7—8頁。）把發(fā)行公債作為“今之急務(wù)”。

由此可見，對晚清政府來說，發(fā)行公債是彌補財政赤字、優(yōu)于征稅的一種較好的方法。彌補財政赤字有三種做法：增加稅收、向中央銀行透支或借款、政府舉借國債。亞當(dāng)·斯密認為：“一國在平時沒有節(jié)約，到戰(zhàn)時就只好迫而借債?！谖ｋU臨到的瞬間，就得負擔(dān)一項馬上就要的大費用；這費用是不能等待新稅逐漸地慢慢地納入國庫來應(yīng)付的。在此萬分緊急的情況下，除了借債，政府再不能有其他方法了。 ”（注：亞當(dāng)·斯密：《國民財富的原因的研究》（下），商務(wù)印書館1974年版，第472—473頁。）因此，陶爾頓（H.Dalton）曾有“國債乃戰(zhàn)爭留下之紀念品”（注：李厚高：《財政學(xué)》，臺灣三民書店印行，1967年版，第273頁。）的概括。用增加稅收來彌補財政赤字除了時間滯后的原因之外，稅收還是一種強制、無償?shù)姆绞?，并不是自愿的納稅人和政府的市場交易，清末增加稅收已經(jīng)引起鹽法紊亂、厘金大增、城市工商業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟遭到嚴重破壞、廣大民眾貧困潦倒等后果；向外國銀行借款又附帶苛刻的政治、經(jīng)濟條件，對整個國家安全和當(dāng)時的社會經(jīng)濟都“其患愈伏”；而發(fā)行國債是一種自愿、有償、靈活的方式，國債發(fā)行只涉及資金使用權(quán)的讓渡，流通中的貨幣總量沒有改變，不會導(dǎo)致通貨膨脹。因此，舉借國債彌補財政赤字更為有效。

從李嘉圖等價定理來看，清末公債的發(fā)行雖然具備李嘉圖等價定理所認為的前提與條件，即封閉經(jīng)濟（清末的自然經(jīng)濟仍占重要地位）和政府活動非生產(chǎn)性（發(fā)行的公債主要用于償還戰(zhàn)爭賠款），但并不能說李嘉圖等價定理適用于清末公債。因為清末特殊的政治經(jīng)濟環(huán)境、戰(zhàn)爭賠款、債券市場不完全、未來稅收的不確定性等事實都動搖或否定著李嘉圖等價定理的正確性，等價性遭到了破壞：

第一，政治因素被引入清末公債中性問題中。等價定理要成立就隱含著個人擁有信息和具有完全的預(yù)見能力。實際上，在近代特別是清朝末年，未來的稅收與收入都是不確定的，消費者很可能更看重現(xiàn)在，因為他們在動蕩、外國入侵、戰(zhàn)爭頻繁、政府腐敗的社會背景下，無法預(yù)期自己的收入和未來的生活狀況。于是，現(xiàn)期消費便可能增加，而不愿意去購買公債。于是，清末的商民對公債的購買意愿并不強烈，清政府被迫強迫商民購買，甚至肆意勒索，商民只有向發(fā)行官員進行賄賂以求茍免。昭信股票發(fā)行時，“督撫下其事于州縣，州縣授其權(quán)于吏役，力僅足買一票，則以十勒之，力僅足買十票，則以百勒之。商民懼為所害，惟有賄囑以求其免求減，以致買票之人，所費數(shù)倍于股票，即未買票之人，所費亦等于買票?！保ㄗⅲ呵Ъ荫x：《舊中國公債史資料》（1894—1949），中華書局1984年版，第18頁。）

在規(guī)范的公債發(fā)行市場的條件下，李嘉圖等價定理也許有效，但對于清末公債，需要特別強調(diào)當(dāng)時的政治因素在公債發(fā)行過程中所起的破壞作用。正是由于清末政治因素的影響，公債發(fā)行的社會成本相對于李嘉圖主義用于分析的西歐公債來說特別高，清末公債的總成本越大，等價性就越差。

第二，等價定理實際上假定，當(dāng)公債替代征稅時，所減的稅是一種總額稅。減少的稅負是均勻地落在每個消費者身上，并且每個消費者具有相同的邊際消費傾向。但是，在近代，減稅的效應(yīng)實際上不會均勻地落在每個消費者身上，每個消費者之間的邊際消費傾向也不盡相同。近代存在著嚴格的等級制，特權(quán)階層不僅不交稅，而且還可盤剝平民百姓，由此特權(quán)階層的消費傾向與平民百姓有著天壤之別。這樣便從兩個方面破壞了等價定理的前提。所以康有為就當(dāng)時負擔(dān)不均、侵吞嚴重的弊病指出：“吾見己未之事，酷吏勒抑富民，至于鎮(zhèn)押，迫令相借。既是國命，無可控訴，酷吏得假此盡飽私囊，以其余歸之公。民出其十，國得其一，雖云不得勒索，其誰信之？”（注：《康南海自編年譜》戊戌。）

第三，等價定理實質(zhì)上假定稅收只是總額稅，因此認為公債替代稅收只會產(chǎn)生一種稅收總額的變化，而總額變化又完全可以由公債數(shù)量上的變化來抵消。但近代，大多數(shù)稅收并不是總額稅，而是針對不同的產(chǎn)品、不同的經(jīng)濟行為而開征的，如鹽稅、厘金等。不同的稅種具有不同的經(jīng)濟影響。比如，厘金會限制物品在全國范圍內(nèi)的流通，鹽稅會直接影響人們的日常生活。因此，不同的稅收會使經(jīng)濟行為發(fā)生不同的變化，而經(jīng)濟行為的變化就意味著李嘉圖等價定理可能不成立。

第四，導(dǎo)致等價定理可能失效的最重要原因或許是有限期界的影響。等價定理一個重要的假設(shè)便是：人的壽命期是無限的，不同時期的稅收是向不同的人群組征收的。這樣，債券持有人才會在未來的時期中面臨納稅問題，而且他不可能逃避納稅。但是，每個人在實際上都不可能長生不老，從而不會關(guān)注在他死后所開征的稅。如果消費者只關(guān)心自己的利益，則他們確實可以通過死亡來逃避將來的稅負，而他們又都享受到了當(dāng)初由于政府以公債代替征稅而產(chǎn)生的減稅的好處；如果政府把當(dāng)前的稅收用于支出，那些當(dāng)時活著的人便承受直接的稅收負擔(dān)；如果政府借債以用于支出，并在以后向?qū)淼母鞔苏鞫愐詢斶€債務(wù)，當(dāng)稅收提高時那些活著的人可能不在世了。清末發(fā)行公債的主要目的之一是償還戰(zhàn)爭賠款，不影響政府的其它財政收支，當(dāng)期稅收也沒有減少，相反還有所增加，因而債券持有人享受不到減稅的好處。