淺談地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題防范論文
地方政府債務(wù)是具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，那么我們要怎么防范這些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題呢?下面是學(xué)習(xí)啦小編帶來(lái)的關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題防范論文的內(nèi)容，歡迎閱讀參考!
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題防范論文篇1：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題》
[摘要] 今年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭黾?給國(guó)家和政府帶來(lái)了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn),本文就當(dāng)前地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及特征、生成原因展開(kāi)分析,并對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)理進(jìn)行探索性地研究。
[關(guān)鍵詞] 賬務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 地方政府
受多方面因素的影響, 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速膨脹趨勢(shì),債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。有些地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,已經(jīng)嚴(yán)重影響到本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)。這必須引起各級(jí)政府高度重視,采取有效防控措施,化解并防范地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以確保地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀
1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征
目前,我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在局部已經(jīng)顯現(xiàn),未來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大,如不積極防范和化解,將會(huì)嚴(yán)重威脅國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定,這勢(shì)必會(huì)影響我們科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)和和諧社會(huì)的構(gòu)建。在我國(guó),地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有以下特征:
(1)地方政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”
地方債務(wù)資金并非全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目,有相當(dāng)大一部分被用于非生產(chǎn)性建設(shè)領(lǐng)域、發(fā)放拖欠工資以及借新債還舊債,地方政府負(fù)債“擠出”民間投資,直接損害了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且,地方政府債務(wù)會(huì)大大限制地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入,延緩地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,阻礙和諧社會(huì)的構(gòu)建。
(2)地方巨額債務(wù)勢(shì)必會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊
地方政府的大量債務(wù),最終會(huì)通過(guò)特有的財(cái)政貨幣傳導(dǎo)機(jī)制影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。在我國(guó),地方政府是中央政府的地方代理人,代表中央政府去造福一方,所以地方政府沒(méi)有破產(chǎn)之猶,這實(shí)際上意味者中央政府是地方政府債務(wù)的最終責(zé)任人。
(3)地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)
政府債務(wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓,只能是每位納稅人。地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。與此同時(shí),巨額地方政府債務(wù)使得財(cái)政各種支付產(chǎn)生危機(jī),造成的干部職工工資拖欠,國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口,會(huì)嚴(yán)重影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活,從而會(huì)使老百姓對(duì)政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。因此,可以說(shuō)地方政府巨額債務(wù)考驗(yàn)著政府的誠(chéng)信。
2.我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析
(1)債務(wù)總量不清,規(guī)模巨大
其中的主要原因有以下兩方面:一是我國(guó)地方政府債務(wù)來(lái)源復(fù)雜,巨額的地方政府債務(wù)是多年積累、特別是在 20 多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保而產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)。二是由于或有債務(wù)自身的特點(diǎn),在技術(shù)上,我們不易準(zhǔn)確把握其數(shù)量。同時(shí),當(dāng)前政績(jī)考核機(jī)制不健全,地方政府往往從政績(jī)出發(fā),認(rèn)為或有債務(wù)不需要本屆政府償還,因此也就無(wú)動(dòng)力查清地方政府債務(wù)。但我們不能因此說(shuō)地方政府債務(wù)規(guī)模不大,從上一部分析來(lái)看,我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)大。
(2)或有債務(wù)所占比重大,潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大
在我國(guó)地方政府債務(wù)的構(gòu)成中,有大量的債務(wù)屬于或有債務(wù)。誠(chéng)然,或有債務(wù)不是地方政府的直接債務(wù),不需要地方政府現(xiàn)期償還,但在一定條件下,或有債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)化為直接或是顯性債務(wù)。或有債務(wù)在借款人無(wú)法償還的情況下,地方政府出于大局利益或公眾壓力的考慮,承擔(dān)或有債務(wù)的最終償還責(zé)任,這將會(huì)使政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接顯性債務(wù),這將會(huì)增加地方政府償債壓力。
(3)償債能力低,違約率高
一些處于困境中的地方政府償債能力低下,違約情況嚴(yán)重。負(fù)債運(yùn)行的縣鄉(xiāng)基層政府一般經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,還債缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。一方面,各種達(dá)標(biāo)升級(jí)、形象工程導(dǎo)致債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng);另一方面,因?yàn)閭鶆?wù)不能按期償還,本息不斷堆積,市場(chǎng)融資能力下降,還債能力日益惡化。地方債務(wù)資金使用與管理混亂,弱化了財(cái)政償債能力。
(4)缺乏完善的應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制
我國(guó)目前地方政府債務(wù)種類多,或有債務(wù)比重大,而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要是直接債務(wù),未包括全部或有債務(wù)。這就使我們無(wú)法準(zhǔn)確掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模,這樣,債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等衡量債務(wù)指標(biāo)就無(wú)法得到有效的運(yùn)用,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無(wú)法建立,大大削弱了決策部門對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控,地方政府債務(wù)管理基本上處于失控狀態(tài)。
二、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索
1.深化財(cái)政體制改革,構(gòu)建公共財(cái)政體制
目前,我國(guó)的財(cái)政體制離完善的公共財(cái)政體制還較遠(yuǎn),在當(dāng)前的財(cái)政體制下,過(guò)分強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)行財(cái)政體制內(nèi)有效化解地方巨額債務(wù)只能是心有余而力不足。為此,我們必須要改革和完善現(xiàn)行的財(cái)政體制,通過(guò)構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制來(lái)化解當(dāng)前巨額的地方政府債務(wù)。具體來(lái)講,就是科學(xué)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)、進(jìn)一步深化“分稅制”改革以、深化預(yù)算體制改革。
(1)科學(xué)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)
首先,屬于地方性質(zhì)的公共品應(yīng)由地方供應(yīng)。在一般情況下,只有全國(guó)性的共享物品和服務(wù)(如國(guó)防、外交、全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施)才由中央政府提供。其次,調(diào)節(jié)收入分配的功能主要由中央政府承擔(dān),但同時(shí)鼓勵(lì)各地盡量克服本地內(nèi)部不公平現(xiàn)象。再次,宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能應(yīng)由中央政府承擔(dān),嚴(yán)禁地方政府干擾中央財(cái)政政策和金融政策的實(shí)施。
(2)進(jìn)一步深化“分稅制”改革
公共財(cái)政體系要求地方政府應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán),擁有能取得穩(wěn)固收入的主體稅種,構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的地方稅體系。對(duì)不合理、不合法的收費(fèi)項(xiàng)目,要堅(jiān)決取締;對(duì)有繼續(xù)保留必要的政府性基金和收費(fèi),要嚴(yán)格規(guī)制,由地方稅務(wù)部門征收,統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理。
(3)完善預(yù)算體制
首先,完善預(yù)算法,提高預(yù)算法的法律地位,維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威,杜絕政府踐踏預(yù)算法的行為。其次,完善預(yù)算體系,構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算能夠提高地方政府財(cái)政資金的使用效率,進(jìn)而也就緩解了地方發(fā)債沖動(dòng)。
由以上論述可知,化解我國(guó)地方政府巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),建立地方公共財(cái)政是長(zhǎng)久之計(jì)和治本之策。構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制,我們可以:將我們大量的隱性債務(wù)通過(guò)發(fā)行地方政府債券顯性化;明確中央和地方之間事權(quán)、財(cái)權(quán);進(jìn)一步完善和推進(jìn)分稅制,賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),所有這些都是抑制地方政府沖動(dòng)、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。
2.建立健全統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體制
建立較為完善的政府債務(wù)綜合管理組織架構(gòu),應(yīng)包括三個(gè)層次:
(1)風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)
(2)風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)
(3)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)
3.建立地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成,不僅涉及政府舉借和擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外債務(wù),涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),而且涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政的償債能力,涉及財(cái)政的管理水平。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo),建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,對(duì)可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及早預(yù)警,采取措施,做到防患于未然。
4.充分利用外匯儲(chǔ)蓄來(lái)緩解地方財(cái)政壓力
建議以外匯儲(chǔ)備來(lái)緩解近期地方政府償債壓力。在我國(guó)地方政府各級(jí)債務(wù)構(gòu)成中,很大的一部分是由地方政府自身的行為造成的。按照“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則,地方政府理應(yīng)承擔(dān)還債的責(zé)任。
5.控制新增債務(wù),建立償債基金
地方各級(jí)政府要按責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則,對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行總量控制。建立償債基金是確保政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的需要,確定每年籌集還債準(zhǔn)備金的數(shù)額,最少應(yīng)保證償付當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。
參考文獻(xiàn):
[1]劉星:《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究》2005年第三版
[2]劉尚希:《地方政府或有債務(wù):隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》2002年第一版
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題防范論文篇2：《地方政府債務(wù)問(wèn)題與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防范》
[摘要]20世紀(jì)80年代前后，巴西發(fā)生了三次地方政府債務(wù)危機(jī)。“負(fù)債式增長(zhǎng)戰(zhàn)略”以及債務(wù)約束和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺乏是導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的主要原因。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題增加，表現(xiàn)為規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)原因多樣化和債務(wù)擴(kuò)展機(jī)制動(dòng)力較強(qiáng)等特點(diǎn)。債務(wù)問(wèn)題正逐漸累積財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有形成債務(wù)約束機(jī)制、化解機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方債務(wù)規(guī)模超過(guò)“債務(wù)閾值”，就有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)，甚至是金融危機(jī)。為此，需要通過(guò)《財(cái)政法案》立法來(lái)規(guī)范地方政府的舉債行為;通過(guò)建立債務(wù)責(zé)任制來(lái)約束舉債人的行為;通過(guò)債務(wù)披露制度將地方債務(wù)問(wèn)題透明化;通過(guò)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生;通過(guò)財(cái)稅體制改革和發(fā)行市政債券來(lái)形成可持續(xù)的地方政府債務(wù)平衡模式。
[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);債務(wù)危機(jī);金融危機(jī);債務(wù)閾值
一、引言
我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。地方政府債務(wù)問(wèn)題不僅關(guān)系到債務(wù)的償還和政府信譽(yù)，而且關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)能否安全運(yùn)行。當(dāng)前，我國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題類似于20世紀(jì)80年代前后巴西地方政府的債務(wù)問(wèn)題。剖析巴西地方政府債務(wù)危機(jī)發(fā)生的原因、演化過(guò)程和后果，借鑒其債務(wù)治理方法，可以起到“它山之石.可以攻玉”的效果。另外，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題日益嚴(yán)重，正逐漸積累財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題會(huì)不會(huì)演化為債務(wù)危機(jī)，甚至是金融危機(jī)?這是本文所要探尋的問(wèn)題。
二、地方政府債務(wù)問(wèn)題與危機(jī)：巴西的教訓(xùn)
20世紀(jì)70年代末以來(lái)，巴西經(jīng)歷了三次大的地方債務(wù)危機(jī)，其中第三次債務(wù)危機(jī)還誘發(fā)了金融市場(chǎng)的劇烈震蕩，最終導(dǎo)致了一場(chǎng)金融危機(jī)?；仡櫚臀鞯牡胤秸畟鶆?wù)危機(jī)和由此導(dǎo)致的金融危機(jī)，總結(jié)和吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)分析和解決我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題具有重要的借鑒意義。
(一)背景
20世紀(jì)60年代末至70年代初，巴西經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到了10%左右，創(chuàng)造了“巴西經(jīng)濟(jì)奇跡”。不過(guò)在伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)分化、收入不均等問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。為了解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的主要矛盾，隨后的蓋澤爾政府在政治上實(shí)行民主化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)上通過(guò)制定“第二個(gè)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃(1975—1979)”來(lái)保持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。由于巴西國(guó)內(nèi)的儲(chǔ)蓄率較低，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃，巴西政府仍然沿用了之前的“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”，同時(shí)提出“負(fù)債增長(zhǎng)戰(zhàn)略”，即依靠向國(guó)內(nèi)和國(guó)際上的金融機(jī)構(gòu)舉債來(lái)籌集資金，維持國(guó)內(nèi)的高投資。雖然“負(fù)債增長(zhǎng)戰(zhàn)略”維持了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但是其負(fù)效應(yīng)也逐漸凸顯出來(lái)：(1)累積了巨額的債務(wù)。其中1973—1978年的債務(wù)增長(zhǎng)率為38.7%，1978年的外債凈額為316億美元…。為了維持在國(guó)際債務(wù)市場(chǎng)上的聲譽(yù)，巴西政府在無(wú)力償還舊債和債務(wù)利息時(shí)開(kāi)始舉借新債來(lái)償還舊債。這樣的結(jié)果是債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)財(cái)政能力所能償還的限度。(2)國(guó)內(nèi)利率被迫升高。由于巴西實(shí)行了盯住美元的爬行式外匯政策以及舉債利率與歐洲和美國(guó)國(guó)際金融市場(chǎng)的利率掛鉤，受到石油危機(jī)等外部因素影響，國(guó)際金融市場(chǎng)的利率上升，這進(jìn)一步加劇了巴西政府還債的壓力。在國(guó)內(nèi)，由于受到資金短缺的影響，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)利率被迫升高。(3)國(guó)內(nèi)通貨膨脹率不斷攀升。在取消對(duì)企業(yè)的出口補(bǔ)貼后，為了進(jìn)一步刺激出口賺取外匯來(lái)償還外債，政府對(duì)貨幣克魯塞羅實(shí)行主動(dòng)貶值，形成了貨幣性通貨膨脹。同時(shí)，受自然災(zāi)害影響，糧食減產(chǎn)，進(jìn)一步加劇了通貨膨脹。與通貨膨脹掛鉤的指數(shù)工資增長(zhǎng)也帶動(dòng)了勞動(dòng)力成本的上升，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，增加了政府的養(yǎng)老支付負(fù)擔(dān)，這又迫使企業(yè)和政府進(jìn)一步舉債來(lái)維持運(yùn)行。在這些債務(wù)中，一部分就是由地方政府舉借的。
(二)債務(wù)危機(jī)演化為金融危機(jī)
20世紀(jì)80年代初，由于受到國(guó)際石油危機(jī)影響，倫敦和紐約等國(guó)際金融市場(chǎng)的利率開(kāi)始攀升。受此影響，巴西政府舉債的借貸成本升高，這導(dǎo)致巴西政府需要為此支付更高的貸款利息。由于無(wú)力支付高額的債務(wù)利息，巴西各州政府紛紛宣布停止對(duì)國(guó)外債權(quán)人債務(wù)的清償，這引起了國(guó)際金融市場(chǎng)的恐慌，主要外國(guó)債權(quán)人紛紛要求巴西政府立即償還債務(wù)。巴西聯(lián)邦政府作為州政府債務(wù)的最終擔(dān)保人，不得不與外國(guó)債權(quán)人談判達(dá)成還款協(xié)議，接管了州政府約190億美元的外部債務(wù)，償還期限為20年。
1993年，由于巴西經(jīng)濟(jì)增速下滑，政府稅收縮減，社保和工資支出剛性等原因，使得州政府無(wú)力償還聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，紛紛宣布停止支付，又發(fā)生了債務(wù)違約行為，導(dǎo)致了又一次嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。為了解決危機(jī)，聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行了談判，談判的最終結(jié)果是聯(lián)邦政府為部分州政府債務(wù)進(jìn)行償還，債務(wù)總額約為280億美元，償還期限為20年。
1994年前后，由于巴西國(guó)內(nèi)通貨膨脹水平上升，以及債券實(shí)際利息率的大幅度上升，各州州政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，最終導(dǎo)致州政府拒絕履行對(duì)聯(lián)邦政府的債務(wù)償還義務(wù)。這一消息引起了金融市場(chǎng)的恐慌，投資人，尤其是外國(guó)投資人紛紛從股票市場(chǎng)撤資，股市大跌，資本外逃，外匯短缺導(dǎo)致外匯市場(chǎng)壓力增大。盡管央行擴(kuò)大了外匯管理幅度，放棄了釘住主要國(guó)際貨幣的匯率機(jī)制，實(shí)行自由匯率，但是巴西貨幣仍然貶值10%。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)通脹壓力增大，內(nèi)需縮減，經(jīng)濟(jì)增速下滑，增長(zhǎng)偏離潛在增長(zhǎng)軌跡。因此，一場(chǎng)地方政府債務(wù)危機(jī)最終演化為金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
(三)啟示
總的來(lái)說(shuō)，巴西地方政府債務(wù)危機(jī)是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果。內(nèi)因方面，“負(fù)債式增長(zhǎng)戰(zhàn)略”是導(dǎo)致其負(fù)債不斷增加的主要原因。而聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的預(yù)算軟約束，缺乏相關(guān)的法律制度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行限制和規(guī)定，以及缺少債務(wù)的透明度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，也是債務(wù)危機(jī)形成和擴(kuò)散的重要原因。外因方面則是國(guó)際市場(chǎng)利率等波動(dòng)是誘發(fā)其債務(wù)危機(jī)發(fā)生的導(dǎo)火索。不過(guò)，內(nèi)因才是巴西債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生和蔓延的關(guān)鍵因素。 在巴西地方債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，聯(lián)邦政府通過(guò)制定《財(cái)政責(zé)任法》等法律法規(guī)，規(guī)定和限制了地方政府舉債規(guī)模等。同時(shí)，通過(guò)定期公布債務(wù)報(bào)告來(lái)提高地方政府債務(wù)的透明度;對(duì)違反《財(cái)政責(zé)任法》的相關(guān)責(zé)任人實(shí)施行政處罰等一些措施，使得巴西的地方債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越得到規(guī)范，其對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的治理是值得我們學(xué)習(xí)的。
三、我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的可能性審視
(一)地方政府債務(wù)的基本狀況
1.債務(wù)規(guī)模大
近10年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)余額呈現(xiàn)了大幅度的增長(zhǎng)。洪源和李禮的研究中測(cè)算出2003年全國(guó)地方政府直接和或有債務(wù)是3.29萬(wàn)億元;國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組估計(jì)2004年全國(guó)的地方政府債務(wù)余額1萬(wàn)億元以上;時(shí)紅秀測(cè)算出2005年全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的債務(wù)余額不少于4000億元;范伯乃、張建筑的研究指出2006年全國(guó)地方政府直接和或有債務(wù)6.64萬(wàn)億元;財(cái)政部財(cái)科所課題組估計(jì)2007年全國(guó)地方債務(wù)余額是4萬(wàn)億元以上;安邦咨詢估計(jì)2009年我國(guó)地方政府債務(wù)余額為7.43萬(wàn)億元;審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告中披露2010年全國(guó)省市縣三級(jí)的地方債務(wù)余額為10.72萬(wàn)億元;徐婷婷的報(bào)道中引用的數(shù)據(jù)顯示2012年我國(guó)地方債務(wù)余額約為13.87萬(wàn)億元;翁仕友的報(bào)道中則指出2013年我國(guó)四級(jí)政府的債務(wù)余額約為14萬(wàn)億元。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)余額正呈現(xiàn)大幅度的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且債務(wù)余額存量已經(jīng)非常龐大。
2.債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜
我國(guó)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，主要表現(xiàn)為：(1)直接債務(wù)和或有債務(wù)并存。直接債務(wù)是地方政府需要直接支付的債務(wù)，主要是各類的財(cái)政貸款和借款。或有債務(wù)則是未來(lái)需要政府償付的和其提供擔(dān)保的債務(wù)需要其最后承擔(dān)償付義務(wù)的債務(wù)，主要是指通過(guò)政府投融資平臺(tái)或是下屬單位等形成的各類債務(wù)。如果出現(xiàn)債務(wù)違約，這種債務(wù)最終也需要地方政府來(lái)償付。為了規(guī)避財(cái)政規(guī)則的約束，越來(lái)越多的地方政府通過(guò)地方投融資平臺(tái)來(lái)獲取資金，地方債務(wù)隱性化問(wèn)題也越來(lái)越突出。(2)債務(wù)種類繁多。有地方政府向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的直接貸款，有以土地抵押向金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保貸款，有地方國(guó)有公司和投融資平臺(tái)代為發(fā)行的企業(yè)債，有地方政府為下屬單位和企業(yè)擔(dān)保的各類借款和貸款，有社會(huì)基金缺口，拖欠職工工資和工程項(xiàng)目款等。(3)各級(jí)地方政府的債務(wù)比例不一致，其中市、縣級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。由于受制于地方財(cái)政等的約束，為了增加公共投資，提供基本的教育、醫(yī)療等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)，一些縣級(jí)政府不得不舉債。
3.債務(wù)原因多樣
我國(guó)地方政府債務(wù)形成的原因是非常復(fù)雜的。既有財(cái)政體制、投融資體制和行政管理體制等造成的體制性因素，也有政策性因素。(1)財(cái)政體制。1994年中央和地方的分稅制改革后，實(shí)現(xiàn)了“財(cái)權(quán)向上，事權(quán)向下”的財(cái)政格局。由于沒(méi)有清晰的事權(quán)劃分，地方政府需要完成教育、醫(yī)療、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)支出，受制于稅收的約束。為了完成這些剛性的支持，地方政府不得不通過(guò)借貸、地方投融資平臺(tái)等籌集資金，地方政府漸漸地走上了一條負(fù)債式發(fā)展的道路。(2)投融資體制。由于受“政績(jī)考核”和“經(jīng)濟(jì)利益”的驅(qū)動(dòng)，地方政府偏好發(fā)展大項(xiàng)目，也偏好通過(guò)成立投融資平臺(tái)涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。大項(xiàng)目需要數(shù)額較大的資金來(lái)支持，地方政府為了達(dá)到投資目的，往往通過(guò)土地抵押融資等模式取得項(xiàng)目資金，而項(xiàng)目未來(lái)的收益卻不能按期償還債務(wù)。(3)行政管理體制。由于對(duì)地方政府的管理和監(jiān)督體制不健全，地方政府熱衷于“短、平、快”的項(xiàng)目，重視資金投入，而輕視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益;重視建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，而輕視實(shí)際財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)能力。(4)政策性因素。在缺少中央相關(guān)支持資金的背景下，為了配合國(guó)家的政策性要求，如義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、糧食補(bǔ)貼等政策，地方政府不得不拿出相當(dāng)大的財(cái)力來(lái)完成相關(guān)的規(guī)定任務(wù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、稅收較少的地方，由于政策性因素導(dǎo)致的債務(wù)負(fù)擔(dān)也是非常多見(jiàn)的。
4.債務(wù)擴(kuò)展機(jī)制動(dòng)力強(qiáng)勁
受制于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及政策負(fù)擔(dān)性等剛性支出，在“政績(jī)考核”的競(jìng)賽中，地方政府為了完成支出需求，往往通過(guò)土地抵押和地方性融資平臺(tái)籌集所需資金。如果政策性剛性支出的規(guī)模越大，在稅收等財(cái)政收入來(lái)源有限的情況下，地方政府就越有可能通過(guò)舉債來(lái)完成籌資任務(wù)。如果地方政府官員的政績(jī)考核壓力越大，那么為了顯示比競(jìng)爭(zhēng)者具有更強(qiáng)的能力，其越有可能通過(guò)舉債來(lái)進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施以及形象工程的投資。如果可供抵押的土地價(jià)格越高，地方政府就越容易通過(guò)土地資本化來(lái)籌集更多的資金。如果控制的投融資平臺(tái)越多，那么地方政府越有可能通過(guò)這些平臺(tái)來(lái)籌集更多的資金，最終這些擴(kuò)張機(jī)制會(huì)形成越來(lái)越多的地方債務(wù)。
(二)形成債務(wù)危機(jī)與危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的可能性分析
如前面提到的巴西州政府在拒絕償還其債務(wù)的情況下發(fā)生了債務(wù)危機(jī)。聯(lián)邦政府為了國(guó)家的信譽(yù)，最終和州政府達(dá)成協(xié)議，幫助其償還債務(wù)。在我國(guó)，地方債務(wù)問(wèn)題會(huì)不會(huì)形成債務(wù)危機(jī)呢?
這里存在一個(gè)債務(wù)余額的閾值效應(yīng)：如果地方債務(wù)余額累積到一定的度，就可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)。這個(gè)閾值T應(yīng)該是依據(jù)某一地方政府未來(lái)n年財(cái)政收入的現(xiàn)值之和與合理的負(fù)債率之間的一個(gè)函數(shù)關(guān)系，T=Po(1+r)n(1+d)。其中：Po為期初的財(cái)政收入，r為財(cái)政收入的年增長(zhǎng)率，d為合理的負(fù)債率。如果一個(gè)地方政府的債務(wù)余額超過(guò)了閾值T，那么就存在潛在違約的可能性。
而最終違約與否，還依賴于幾個(gè)條件：第一，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。如果經(jīng)濟(jì)增速超過(guò)預(yù)期的平均速度，那么稅收會(huì)增加，閾值會(huì)變大，債務(wù)上限可以提高。如果經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑，且低于平均速度，那么稅收會(huì)銳減，閾值會(huì)變小，債務(wù)上限會(huì)降低。第二，再融資能力。如果一個(gè)地方政府具有較強(qiáng)的再融資能力，通過(guò)地方債務(wù)平臺(tái)將土地資本化、政府資產(chǎn)資本化、債務(wù)資本化，可以獲得更多的資金，并且可以舉借新債還舊債，擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，同時(shí)可以延長(zhǎng)債務(wù)償還時(shí)期。第三，債務(wù)中的談判能力。如果地方政府的債務(wù)是向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)舉借的，一般會(huì)按時(shí)償還債務(wù)。如果地方政府是向國(guó)內(nèi)銀行或地方性商業(yè)銀行舉債，一般可能會(huì)通過(guò)談判等將部分債務(wù)的償還期限延長(zhǎng)。如果地方政府向私人部門舉債，則一般會(huì)出現(xiàn)拖欠等問(wèn)題，尤其是大型工程款等問(wèn)題。如果地方政府的債務(wù)上限達(dá)到了閾值，且經(jīng)濟(jì)增速下滑，稅收銳減，再融資能力受限，債務(wù)中的談判能力弱化，那么一個(gè)地方政府就可能發(fā)生債務(wù)違約。 地方政府會(huì)不會(huì)發(fā)生債務(wù)違約，還與中央和地方的博弈有關(guān)。對(duì)地方政府債務(wù)違約可能性的博弈論分析中發(fā)現(xiàn)，地方政府考慮到中央政府對(duì)債務(wù)的隱形擔(dān)保人身份，一般會(huì)選擇違約，債務(wù)由中央政府代為償還。中央政府為了國(guó)家聲譽(yù)，降低債務(wù)違約的社會(huì)成本，一般會(huì)在地方政府發(fā)生債務(wù)違約時(shí)承擔(dān)起最后擔(dān)保人的角色。在我國(guó)，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)也具有隱形擔(dān)保人的問(wèn)題存在。不過(guò)，有所不同的是，地方政府官員的任選都是由上級(jí)部門或中央政府決定的，在這種人事直接控制的體制下，考慮到政治前途問(wèn)題，在債務(wù)余額超過(guò)閾值后，也不會(huì)輕易出現(xiàn)債務(wù)違約，而是通過(guò)債務(wù)延期，債務(wù)資本化、債務(wù)談判等方式延遲債務(wù)違約。不過(guò)，這樣會(huì)積累很多的隱形債務(wù)，增加更多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦爆發(fā)全面性的債務(wù)危機(jī)，危機(jī)的規(guī)模將是非常大的。
我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題還與地方融資平臺(tái)有關(guān)。地方政府通過(guò)土地資本化來(lái)為城市的發(fā)展融資，也聚集了很多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府先將土地作為資本注入地方債務(wù)平臺(tái)，然后依此為資產(chǎn)，依據(jù)土地的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)來(lái)向銀行抵押進(jìn)行貸款。地段越好、公共基礎(chǔ)設(shè)施越完善地區(qū)的土地，其市場(chǎng)估價(jià)就越高。土地的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)越高，所能貸到的款項(xiàng)就越大。在一次次的土地價(jià)格評(píng)估與抵押貸款的過(guò)程中，土地價(jià)格被不斷地估高，貸款數(shù)量不斷增加，以土地為融資平臺(tái)的隱形債務(wù)余額也越來(lái)越大。受到政策調(diào)控影響，以及經(jīng)濟(jì)下滑影響，作為標(biāo)的物的土地價(jià)格有可能回落，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)移給貸款銀行。在我國(guó)，以土地融資而形成的銀行貸款數(shù)據(jù)是非常巨大的，為此已經(jīng)給銀行累計(jì)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。如一些省份的政府融資平臺(tái)的負(fù)債對(duì)象90%是銀行，其中70%是通過(guò)土地抵押融資，而主要通過(guò)財(cái)政收入、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收入和土地出讓金來(lái)償還。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的情況下，財(cái)政收入增加，房地產(chǎn)繁榮且開(kāi)發(fā)收入增加，土地出讓金也會(huì)不斷攀升。但越是在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，越會(huì)累積巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到外部沖擊或內(nèi)部矛盾爆發(fā)，出現(xiàn)下滑或衰退，巨額的債務(wù)問(wèn)題就會(huì)凸顯出來(lái)，債務(wù)償還鏈條可能會(huì)出現(xiàn)中斷，進(jìn)而出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)。如果僅僅是少數(shù)和局部地區(qū)出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機(jī)，那么危機(jī)還是可以控制的;如果大部分地方政府出現(xiàn)了債務(wù)償還問(wèn)題，就會(huì)演化為全國(guó)性債務(wù)危機(jī)。由于我國(guó)地方政府的債務(wù)模式在全國(guó)具有普遍性，如果發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)，有可能是全國(guó)性的債務(wù)危機(jī)。又由于我國(guó)地方政府的債務(wù)大部分來(lái)自銀行，如果地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，就會(huì)將債務(wù)危機(jī)傳遞給金融業(yè)，發(fā)生金融危機(jī)。大規(guī)模的地方債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)勢(shì)必然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成損害，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，甚至?xí)霈F(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退。前文提到的巴西地方政府債務(wù)危機(jī)演化為經(jīng)濟(jì)危機(jī)就是最好的例證。
四、結(jié)論及政策建議
“負(fù)債式增長(zhǎng)戰(zhàn)略”以及債務(wù)約束和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺乏，是導(dǎo)致20世紀(jì)80年代前后巴西發(fā)生三次地方政府債務(wù)危機(jī)的主要原因。它山之石，可以攻玉。巴西的例子值得我們反思。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題較多，表現(xiàn)為規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)原因多樣化和債務(wù)擴(kuò)展機(jī)制動(dòng)力較強(qiáng)等特點(diǎn)。債務(wù)問(wèn)題正逐漸累計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有形成債務(wù)約束機(jī)制、化解機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方債務(wù)規(guī)模超過(guò)“債務(wù)閾值”，就有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)，甚至是金融危機(jī)。那么如何治理地方政府債務(wù)，防范債務(wù)危機(jī)和由此引發(fā)的金融危機(jī)呢?
(一)進(jìn)一步完善《預(yù)算法》
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，《預(yù)算法》中的一些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要，且一些新出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有反映到法律中。例如，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，在現(xiàn)實(shí)中由中央政府代替地方政府發(fā)行債券已經(jīng)屢屢發(fā)生，或者由地方性融資平臺(tái)等代替地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資也成為了新趨勢(shì)。所以，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，應(yīng)該進(jìn)一步完善《預(yù)算法》。
(二)建立債務(wù)責(zé)任人制度
目前，我國(guó)地方政府的某些官員為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)大規(guī)模舉債來(lái)完成投資任務(wù)，所造成的巨額債務(wù)問(wèn)題是其任期內(nèi)，甚至是以后幾任接替者都無(wú)法用正常的財(cái)政收入償還的。這種“舉債式增長(zhǎng)”模式為地方政府累計(jì)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范舉債行為，應(yīng)該頒布和實(shí)施《債務(wù)責(zé)任法》，明確規(guī)定舉債人的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)舉債誰(shuí)償還”的原則，規(guī)制地方政府官員的舉債行為。
(三)建立債務(wù)披露制度
由于我國(guó)《預(yù)算法》等相關(guān)法律限制地方政府獨(dú)自發(fā)行債券，為了應(yīng)對(duì)日益擴(kuò)大的政府開(kāi)支，地方政府不得不通過(guò)土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)來(lái)籌集資金，這使得地方債務(wù)隱形化趨勢(shì)越來(lái)越明顯。債務(wù)隱形化容易積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)威脅經(jīng)濟(jì)安全。因此，建立債務(wù)披露制度，將地方政府的債務(wù)規(guī)模、償債措施等信息及時(shí)公開(kāi)，以便接受監(jiān)督，及時(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(四)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
地方政府債務(wù)的規(guī)模到底有多大?什么樣的債務(wù)規(guī)模才是合適的?解決這兩個(gè)問(wèn)題不僅需要建立債務(wù)信息披露制度，而且需要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)一定的監(jiān)測(cè)機(jī)制及時(shí)發(fā)布債務(wù)信息，同時(shí)提醒過(guò)度負(fù)債的地方政府進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。
(五)建立可持續(xù)的地方政府債務(wù)平衡模式
地方政府積累了巨額的債務(wù)，除了債務(wù)約束和監(jiān)督機(jī)制缺乏的原因外，地方政府收入和籌資機(jī)制不順暢也是重要的原因。一方面，在分稅制改革后，地方政府的事權(quán)增加了，而財(cái)權(quán)減少了，客觀上造成了地方政府“缺錢”的現(xiàn)實(shí)。另一方面，地方政府沒(méi)有市政債券發(fā)行權(quán)利，使其喪失了公開(kāi)籌集資金的渠道，迫使地方政府不得不通過(guò)土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)來(lái)籌集資金。這樣會(huì)形成債務(wù)的隱形化問(wèn)題，逐漸積累債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要進(jìn)行財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配。同時(shí)，應(yīng)該允許地方政府發(fā)行市政債券，將其債務(wù)陽(yáng)光化。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題防范論文篇3：《我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與防范》
[摘要]在中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系中,地方政府舉債是一個(gè)很重要的方面。尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期以后,地方政府債務(wù)呈現(xiàn)了規(guī)模大、舉債方式多樣化、隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)。同時(shí),我國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸加大,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)展。因此,采取有效的政策措施來(lái)防范我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯得刻不容緩。
[關(guān)鍵詞]地方債務(wù);風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策
近年來(lái),我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為改革和發(fā)展中的一個(gè)重大問(wèn)題。在中央和地方政府的財(cái)政關(guān)系中,地方政府舉債是一個(gè)很重要的方面。尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)在長(zhǎng)達(dá)30多年的高速發(fā)展中,地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中存在的資金缺口也越來(lái)越大,地方政府通過(guò)各種融資渠道籌集資金,導(dǎo)致各級(jí)地方政府都以不同形式存在著大量的債務(wù)。這些巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大,不僅影響了地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行與發(fā)展,而且也影響了政府的公信力。因此,解決地方政府債務(wù)問(wèn)題迫在眉睫。
一、我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀
地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人以政府名義舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù),并由此承擔(dān)的資金償付義務(wù)。目前,我國(guó)政府權(quán)力層次分為五級(jí)。相應(yīng)地,財(cái)政層次也分為五級(jí)。除中央財(cái)政以外,省、市、地、縣以及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政都是地方財(cái)政。因此,我國(guó)地方政府債務(wù)主要包括省級(jí)政府、地級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府四級(jí)政府債務(wù)。
從表面上看,我國(guó)似乎不存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,因?yàn)槲覈?guó)對(duì)地方政府借債方面有十分嚴(yán)格的限制。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。同時(shí),我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定,除國(guó)家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外,社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,地方政府不能向國(guó)內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。盡管有上述嚴(yán)格的規(guī)定,但實(shí)際情況并非如此。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,地方政府在本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中為了解決資金缺口問(wèn)題,以不同形式舉借了大量的債務(wù)。
從性質(zhì)上看,地方政府債務(wù)可分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三部分。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心魏加寧博士指出,目前,中國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營(yíng)”。另?yè)?jù)中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì),2009年末地方政府負(fù)債約為7.2萬(wàn)億元,其中,2009年凈新增約3萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2-3萬(wàn)億元,2011年底將達(dá)到約10萬(wàn)億元。10萬(wàn)億元的地方政府負(fù)債約占中國(guó)2009年GDP的三分之一,相當(dāng)于中國(guó)外匯儲(chǔ)備的70%。
從2009年的情況來(lái)看,地方政府舉債基本有以下三個(gè)途徑:一是中央政府代發(fā)的2000億地方公債。這2000億地方政府債券將主要用于保障性安居工程、教育等涉及民生的公益性建設(shè)項(xiàng)目,嚴(yán)格控制安排用于能夠通過(guò)市場(chǎng)化行為籌資的投資項(xiàng)目。這部分債務(wù)在地方政府債務(wù)的總規(guī)模里占比較小,加之中央政府設(shè)計(jì)了嚴(yán)密的償還和風(fēng)險(xiǎn)控制制度,因而引發(fā)大規(guī)模壞賬的可能性很小。二是中央要求地方政府跟進(jìn)的4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的配套資金由地方政府來(lái)承擔(dān)。根據(jù)中央檢查組督查4萬(wàn)億的最新情況來(lái)看,由于地方財(cái)政實(shí)力薄弱,地方配套資金到位率不高。對(duì)于不到位的資金,只能通過(guò)向銀行舉債的方式實(shí)現(xiàn)。三是地方政府充分利用適度寬松的貨幣政策、積極的財(cái)政政策及寬松的投資政策的機(jī)遇,建立各種融資平臺(tái),以“城投債”的名義向銀行貸款,帶動(dòng)項(xiàng)目投資,負(fù)債規(guī)模急劇增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì),2009年前11個(gè)月各地城投債發(fā)行了106只,全年融資規(guī)模將超過(guò)2000億元。根據(jù)以上三大路徑估算,2009年全國(guó)地方政府形成的債務(wù)約為7.2萬(wàn)億元,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)警線。
二、我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)
1.債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)上述分析得知,許多地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快,增長(zhǎng)率居高不下,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度。
2.地方政府舉債多頭進(jìn)行,形式多樣。一是借債主體多元化。這些巨額債務(wù)有的是政府直接運(yùn)作,有的是通過(guò)財(cái)政、發(fā)改委等部門運(yùn)作,還有的是通過(guò)政府所屬的投融資公司運(yùn)作。二是債務(wù)種類具有多樣性。各級(jí)地方政府不僅負(fù)有經(jīng)中央政府特批發(fā)行的地方公債,還以開(kāi)征各種基金、增加收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。
3.債務(wù)具有隱蔽性。一些地方政府在舉債過(guò)程中,大都采取變相舉債方式,使債務(wù)類型由顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性負(fù)債。最為明顯的是,地方政府通過(guò)為自己所管轄的單位或部門,以及政府所屬投資公司的借債提供擔(dān)保而形成負(fù)債,使得地方債務(wù)隱性化趨勢(shì)明顯,銀行成為政府的最大債權(quán)人。這些債務(wù)分布范圍廣,隱蔽性強(qiáng),不利于我們掌握目前地方政府債務(wù)的真實(shí)情況。
4.政府償債能力低,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。長(zhǎng)期以來(lái),大量地方政府依靠舉債度日已成為公開(kāi)秘密,政府償債能力較低,出現(xiàn)了債務(wù)逾期無(wú)力償還、以貸還貸、以貸還息、拖欠工程款等現(xiàn)象。另外,由于地方債務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)口徑,無(wú)法掌握我國(guó)目前地方債務(wù)全面、真實(shí)的數(shù)據(jù),導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制體系無(wú)法建立,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到監(jiān)控。
三、我國(guó)地方政府債務(wù)的形成原因
目前我國(guó)地方政府債務(wù)從某種程度上說(shuō)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革所付出的代價(jià),既有地方政府發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能、提供地方性公共產(chǎn)品時(shí)產(chǎn)生的,也有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌尚未到位而形成的。
(一)體制原因
1.轉(zhuǎn)軌時(shí)期中央政府與地方政府之間事權(quán)范圍劃分不夠明確。地方政府過(guò)于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最主要、也是最根本的原因。地方政府在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的責(zé)任不斷加強(qiáng),如引進(jìn)資本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、健全社會(huì)保障體系、推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展,等等,而地方財(cái)政資金滿足程度較低,因此產(chǎn)生了有限的地方財(cái)政能力與不斷增長(zhǎng)的地方資金需求之間的矛盾。在這種財(cái)政壓力下,地方政府通過(guò)各種融資渠道籌集資金來(lái)滿足支出需求。
2.未理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,財(cái)政職能范圍界定不清。一些可以由市場(chǎng)運(yùn)作的領(lǐng)域財(cái)政還在越俎代庖,如大量的國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼及不規(guī)范的稅收優(yōu)惠,都導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。
3.投融資體制不健全。盡管目前我國(guó)正在進(jìn)行投融資體制改革,認(rèn)為政府應(yīng)基本退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,但地方政府在投融資活動(dòng)中仍然扮演著十分重要的角色,在部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域仍包含著相當(dāng)大的政府干預(yù)成分。另外,目前融資渠道混亂,管理分散,融資的決策主體及償還主體不明確,投資失誤的責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)也不明確。
(二)管理原因
1.地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致其不斷舉債。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),一些地方政府在片面的政績(jī)觀的指導(dǎo)下,以各種方式融資舉債,造成大量的債務(wù)。但對(duì)于這些政府債務(wù),卻沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門對(duì)其進(jìn)行管理,同時(shí),債務(wù)管理的償債責(zé)任不明,預(yù)算缺乏硬約束,也導(dǎo)致了地方政府不顧后果的舉債投資,加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
2.政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)薄弱。目前,政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)仍十分薄弱,尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量體系,無(wú)法掌握債務(wù)的整體情況。因此,在實(shí)際情況中,難以對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,也無(wú)法使決策部門了解真實(shí)、全面的債務(wù)規(guī)模及數(shù)據(jù),從而在一定程度上加重了對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理的難度。
四、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策
當(dāng)前,我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模龐大,種類繁多,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升,拖累了地方經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)展,因此必須采取切實(shí)有效的政策措施來(lái)防范和化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第一,通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范政府的舉債行為。世界上大多數(shù)國(guó)家地方政府借債行為是合法的,但這種借債行為又受到各種限制。但我國(guó)的《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》明令禁止地方政府負(fù)債,使得我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題更加復(fù)雜化。因此,必須不斷修改和完善我國(guó)的法律規(guī)定,將修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律的工作盡早列入國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程,強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理,使其與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀相適應(yīng),并盡可能與國(guó)際接軌。
第二,建立完善的地方債務(wù)管理信息系統(tǒng)。其主要內(nèi)容包括:政府擔(dān)保的明細(xì)情況;政府對(duì)公共部門和非公共部門提供的各種財(cái)政支持的情況;政府所屬投融資機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表和債務(wù)情況;重要的國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表和債務(wù)情況;社會(huì)保障資金積累狀況和資金缺口情況;下級(jí)政府的債務(wù)形式、拖欠財(cái)政資金等。這些信息應(yīng)盡可能的量化和分類處理,以便相關(guān)部門能全面掌握情況。
第三,設(shè)立償債基金,建立地方政府償債機(jī)制。各級(jí)地方政府要集中力量全面清理和匯總現(xiàn)有債務(wù),明確界定債務(wù)償付責(zé)任,根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃。按照“誰(shuí)舉債,誰(shuí)收益,誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則,明確償債責(zé)任單位,落實(shí)償債資金來(lái)源,并按合同規(guī)定按期償還債務(wù)。各級(jí)地方政府要設(shè)立相應(yīng)的償債基金,并由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理,不得截留、挪用。
第四,建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信用預(yù)警和控制體系。政府應(yīng)現(xiàn)實(shí)地評(píng)估當(dāng)前債務(wù)狀況,在各專家機(jī)構(gòu)的配合下確定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制線,將各地區(qū)的債務(wù)率及其他風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)予以量化,從而測(cè)定出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度,以控制政府的舉債行為。同時(shí)督促各地區(qū)、各級(jí)政府建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng),運(yùn)用負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等多項(xiàng)監(jiān)控指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的管理。在對(duì)債務(wù)的監(jiān)控中,應(yīng)明確界定各級(jí)政府以及政府各部門之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,將防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任量化到地區(qū)、部門乃至個(gè)人,建立防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考核責(zé)任制,加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的管理。
第五,加快地方政府職能轉(zhuǎn)換,規(guī)范政府投資行為。要加快推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變,將地方政府的職能從大包大攬轉(zhuǎn)換到有限的公共管理和服務(wù)職能上來(lái),將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的職能更多地讓渡給市場(chǎng)、企業(yè)和中介組織,使其投資主要集中在公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施、科技進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)等能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生持續(xù)作用的公益性投資項(xiàng)目上來(lái)。在當(dāng)前地方政府債務(wù)居高不下的情況下,當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制政府舉債經(jīng)營(yíng),規(guī)范政府的投資行為,遏制政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)的勢(shì)頭。一是嚴(yán)禁地方財(cái)政借錢開(kāi)支。對(duì)預(yù)算不平衡的地方,要調(diào)整支出結(jié)構(gòu),壓縮支出規(guī)模和支出標(biāo)準(zhǔn),努力實(shí)現(xiàn)平衡。二是不準(zhǔn)行政事業(yè)單位擅自舉債,尤其要嚴(yán)禁地方政府舉債搞“形象工程”、“政績(jī)工程”建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)也要依據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展,不能超越當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承受能力。同時(shí),改革政府投資公用事業(yè)的方式,推行公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化。改變過(guò)去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的做法,將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)全部或部分地向民間轉(zhuǎn)移,引入市場(chǎng)機(jī)制,更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求,以減輕財(cái)政壓力。
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