慈善組織論文(2)
慈善組織論文篇二
慈善組織準入制度研究
【摘要】郭美美事件、宋基會事件、紅基會事件，近一兩年，中國慈善界問題頻發(fā)，慈善事業(yè)現(xiàn)狀引起社會各界的廣泛討論。慈善事業(yè)在世界各國都源遠流長，慈善組織的產(chǎn)生更是可以追溯到很久以前。我國的慈善事業(yè)自2008年以后蓬勃發(fā)展，慈善組織，尤其民間慈善組織，迎來了發(fā)展的最好時機。當前，我國慈善事業(yè)中顯現(xiàn)出來頗多問題，尤其是政府監(jiān)管方面，這里僅就慈善組織準入制度進行探討。
【關鍵詞】慈善組織 “雙重”管理體制 價值定位 市場失靈
一、慈善組織準入制度概述
(一)慈善組織概念界定
現(xiàn)今并無一個世界通行的對慈善組織定義的明確界定，各國根據(jù)需要和目的，在一定范圍內，以一定的方式對其進行界定。我國《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》第一次以立法的形式對慈善組織進行了界定，是指依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營利性社會組織。這里的慈善是指公民、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務等方式，自愿、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟困、販災等活動。慈善組織活動不限于上述扶老、助殘等領域，它還可以根據(jù)自身情況開展減輕突發(fā)事件造成的損失和影響、幫助困難群體改善生活和健康狀況等符合慈善宗旨的其他活動。在這里，采用廣義的慈善來界定，冠以的慈善組織是公益性的非營利性組織。
(二)慈善組織準入制度
慈善組織的準入制度即是國家準許具有特定慈善目的,符合慈善組織資格的民間組織設立所設置的標準與程序規(guī)則的制度規(guī)范。
現(xiàn)實中，政府對慈善組織及其所屬的民間組織均有一定程度的規(guī)制和管理，這是政府因自身利益需要處理與新興市民領域的關系。面對新興市民領域，各國政府或為了保護公民權利的需要，或為了阻斷公眾參與，鞏固自身權利，或為了使其按照政府希望的方式影響社會生活，或是其他原因，都對民間組織進行了一定干預，慈善組織準入制度即是政府干預的一種表現(xiàn)。
事實上，現(xiàn)今的慈善組織在市民領域不僅是不可忽視的，也是不可或缺的，它的興起對界各國乃至整個世界范圍內都起到巨大作用，在我國，慈善組織是重要的社會細胞，其存在、發(fā)展具有以下功能：
第一，傳播慈善文化，順應了國際趨勢。慈善活動在世界各國都源遠流長，而目前世界各國也都致力于大力發(fā)展慈善事業(yè)?，F(xiàn)代社會發(fā)展要求市民參與，慈善組織正是一條參與途徑。
第二，滿足國民需要，體現(xiàn)機制功能。一方面，可以解決大量社會難題，彌補第一次、第二次分配的缺陷與不足，更好地維護國民的民權和社會權，促進社會平等;另一方面，慈善組織有利于社會成員參與公共事務和促進自我實現(xiàn)。慈善組織發(fā)展是對社會有形或無形資源的重新開發(fā)和配置。它可以緩解政府的救助壓力，緩和社會矛盾和社會穩(wěn)定，承擔政府管不好或無力管的事情，優(yōu)化政府、市場和社會的機制，通過公民參與公共事務推進民主政治的發(fā)展。
第三，完善分配體系，促進社會文明。中國的經(jīng)濟體制正在走向成熟，社會財富必然經(jīng)歷三次分配。作為第三次的慈善分配，有助于倡導和建立平等、團結、有愛、互助的倫理道德和人際關系，體現(xiàn)社會主義精神文明建設的成果。
慈善組織在我國正發(fā)揮著無可替代的巨大作用，因此，應該使其繼續(xù)良好的運行。而慈善組織的良好運行，離不開政府。一方面，慈善組織的發(fā)展壯大離不開政府的支持，我國發(fā)慈善組織的發(fā)展壯大是政府催化的結果。慈善組織的目標與政府公共利益趨同，政府采取多種措施促進組織的發(fā)展。例如，政府通過大力宣傳并鼓勵人們捐贈、提供資金支持、稅收優(yōu)惠等方面措施來支持慈善組織的發(fā)展。另一方面，慈善組織的生存、發(fā)展深深依賴著政府。我國由于歷史原因，形成了政府主導型的慈善現(xiàn)狀，而慈善組織目前無力改變此現(xiàn)狀。中國民間慈善資源貧乏，慈善組織的生存和發(fā)展受到很大限制，這要求它必須依附于政府的支持。慈善組織準入制度是政府對慈善組織施以作用的首要環(huán)節(jié)和重要方式，同時也是慈善組織得以享受許多政府給予的優(yōu)惠與支持的重要前提，其重要性和必要性顯而易見。
二、我國慈善組織準入制度現(xiàn)狀
我國并無專門的慈善法，對慈善組織的規(guī)制散見于一些法規(guī)中，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，我國實行嚴格的審批登記許可主義。
(一)注冊管理體制
1.“雙重”管理。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條規(guī)定,“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府民辦非企業(yè)單位的登記管理機關。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織,是有關行業(yè)、業(yè)務范圍內民辦非企業(yè)單位的業(yè)務主管單位。”《社會團體登記管理條例》第6條做了同樣的規(guī)定。也就是說，慈善組織要經(jīng)業(yè)務主管部門確認后才可到民政部門注冊登記，兩部門雙重管理，該業(yè)務主管部門可以是政府部門或政府認定的社會團體。它意味著一個慈善組織即使其符合設立標準，也有可能被拒之門外?，F(xiàn)實中大量的民間組織要么找不到相應的業(yè)務主管機關，要么相應的主管機關拒絕其掛靠，要么業(yè)務受多個部門主管而找不到相應的登記機關，慈善組織數(shù)量受到嚴重制約。同時，已經(jīng)注冊的多數(shù)帶有“官方性”或者“半官方性”的慈善組織，占有大量政府資源。根據(jù)而許多無合法民政注冊身份的民間慈善組織，正面臨著生存無以為繼的難題，北京慧靈智障人士社區(qū)服務機構就是這樣一個組織。雙重管理體制下，業(yè)務主管部門負責諸如申請籌備、成立、變更及注銷登記的審查，人事與財務管理和監(jiān)督社團活動等慈善組織大量事務，它往往首先選擇部門利益和規(guī)避風險，其次才是組織發(fā)展。同時，由于我國立法對登記部門和組織之間關系的模糊規(guī)定，行政機關自由裁量權范圍不明確，慈善組織的登記充滿不可預測性。我國現(xiàn)有制度下的管理模式已成為我國慈善組織的一道難以跨越的障礙。
2.嚴格的設立標準?！渡鐣F體登記管理條例》第10條規(guī)定成立社團必須“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員,個人會員、單位會員混合組成的,會員總數(shù)不得少于50個。”成立社會團體的資金條件是:“全國性的社會團體有10萬元以上活動資金,地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團3萬元以上活動資金。”《基金會管理條例》中關于基金會設立資金的規(guī)定是:“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣,地方性公募基金400萬元人民幣,非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣。”這樣的資金數(shù)額和人員規(guī)模是相對較高的，即使達到設立標準，設立后也難以維持發(fā)展，這排除了大量規(guī)模小的慈善組織設立登記的可能性。因此，大量的慈善組織在體制外謀求生存。
(二)限制競爭
我國為了強化對慈善組織在內的民間組織的管理，還在準入環(huán)節(jié)對慈善組織的業(yè)務和規(guī)模進行了限制，即在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業(yè)單位,沒有必要成立的,對于非營利組織的成立申請不予批準;社會團體不得設立地域性的分支機構,而民辦非企業(yè)單位不能設立分支機構。這就是說慈善組織要想設立，業(yè)務部門和登記機關不僅審查業(yè)務范圍、資金、人員，還要審查是否在同一地域內為“業(yè)務范圍相同或相似”。至于“有無成立的必要性”則由業(yè)務機關自由裁量。
三、國外相關規(guī)定及慈善組織準入的價值定位
(一)國外相關規(guī)定
美國的慈善事業(yè)非常發(fā)達，美國通過稅務法和《模范非營利組織法案》對其進行規(guī)制。在美國設立一個慈善組織非常便利：到州政府進行登記，繳納少量的注冊費，且無注冊資金要求，很快就可以拿到執(zhí)照。民間組織還可以選擇申請免稅登記。免稅資格的條件是極為簡單，即必須以非營利為目的、成立完全為非營利目的、經(jīng)營最主要為達到非營利目的、不得為個人謀取利益、不得參與競選與實質性游說。
英國是歷史上最早設立該制度的國家，它設立有專門的慈善委員會管理慈善組織事務。慈善組織可以向慈善委員會申請登記，設立登記的實質是對慈善組織的慈善地位進行認定?！洞壬品ā愤€規(guī)定，年收入在5000英鎊以上的慈善組織進行登記?！洞壬品ā分幸?guī)定對慈善組織進行分類監(jiān)管，對于一些資金、人數(shù)較少的小規(guī)模組織，實行較寬松的準入制度，尋求自身管理;而一些公益性組織，則對專門從事慈善活動的慈善組織進行嚴格監(jiān)管，在章程、工作內容等方面均有要求。
(二)慈善組織準入制度價值定位
慈善組織的價值定位是其設立和完善的基本準則，使對我們完善該制度起到指引作用，它體現(xiàn)了隱藏在制度背后的立法態(tài)度。慈善組織準入制度的價值定位為：結社自由、經(jīng)濟效率、秩序與安全。
結社自由是世界各國普遍保護的憲法性權利?！妒澜缛藱嘈浴?、《公民權利和政治權利國際公約》等文件均有對結社自由的規(guī)定。我國憲法中規(guī)定公民享有按照自己需要設立一定形式社會組織的權利。結社自由的具體體現(xiàn)就是自由的準入制度。當然，自由是相對的，它必然會受到一定限制，《公民權利和政治權利公約》也規(guī)定，只有當結社自由與國家安全、公共秩序沖突時才能限制結社自由。
經(jīng)濟效率是市場經(jīng)濟追求的基本價值。市場是資源配置的基本途徑，但市場在面對某些公共產(chǎn)品時，總會出現(xiàn)“搭便車”和供給不足的不利于資源有效配置的局面。而政府在資源配置時則會有所偏向。應運而生的非營利組織正好彌補了市場和政府的不足，慈善組織實現(xiàn)了資源的第三次分配，使得社會良好發(fā)展。慈善組織配置公共產(chǎn)品的成本極低，效率很高，最終在結果上也滿足了經(jīng)濟效率原則。
秩序與安全是所有活動的前提與底線，慈善組織準入制度當然也遵循此原則。民間組織會要求分擔社會事務管理，在一定程度上會削弱了國家權力，同時，也對國家威懾力下形成的社會秩序與安全造成一些影響。結社自由會加劇此種狀態(tài)，甚至已出現(xiàn)一些違法行為。但其實，結社自由也并不必然與秩序和安全相對立，它們甚至是相互促進發(fā)展的。結社自由必須以秩序和安全為前提和底線，而在秩序和安全的基礎上發(fā)展結社自由。
四、我國慈善組織準入制度的完善
(一)政府轉變觀念，改變角色定位
在長期的歷史過程中，我國政府一直在慈善事業(yè)中居于主導地位，它將慈善組織視為其附屬。政府對慈善組織從嚴控制、限制發(fā)展、嚴格管理，通過登記對其數(shù)量和結構以及內部管理進行管制，目的在于維護社會的秩序，使慈善組織與社會協(xié)調發(fā)展。政府的嚴格控制確實對穩(wěn)定秩序、維護安全起到了作用，但政府所秉承的觀念以及管理體制是不符合現(xiàn)實狀況的，甚至長遠來說對社會秩序和國家安全產(chǎn)生不良影響。由上述慈善組織作用可知，慈善組織的蓬勃發(fā)展是社會必需的，而它也正迅速發(fā)展著，它對社會秩序和安全也并無太大的威脅，甚至還維護社會的穩(wěn)定。政府應放轉變觀念，將控制改變?yōu)橹С趾团嘤?，引導慈善組織日漸作為慈善事業(yè)主體，樹立起“伙伴”觀念，為慈善組織創(chuàng)造一個自由、有序的環(huán)境。
(二)改革登記管理體制
我國的雙重管理體制一直是被詬病的焦點，它為慈善組織的登記注冊設置了雙重許可，這大大增加了登記的難度，一些大的慈善組織或與政府有密切關系的慈善組織才可能登記。我們應改革“雙重”管理體制，在準入審查主體上，可以在民政部下設立慈善委員會，該委員會負責慈善組織的注冊登記、財務調查、訪問監(jiān)管及其他措施。同時，設立靈活的慈善組織準入主體的審查標準，即按照慈善組織情況區(qū)別對待，實行嚴格和放松并舉的標準。對于小型的草根民間組織，因其雖然資金、人數(shù)少，但依然能發(fā)揮彌補市場失靈和政府失靈的作用，因此應給予其生存空間，對其資金、人數(shù)可以不做限制，對其進行備案管理;而一些規(guī)模較大的專門從事慈善公益事業(yè)的慈善組織進行嚴格管理，因其不僅規(guī)模大，公共性也極強。還應擴大政府的管理范疇。我國現(xiàn)行管理體制的管理對象一般是已經(jīng)注冊登記過的，對社會中存在的大量的未登記組織，現(xiàn)行法規(guī)將此類組織認定為非法組織，規(guī)定對待此類組織應使其停止活動、自愿解散，甚至可以強制解散。此時，對于這些組織，我們應按照上述準入標準重新認定，進行注冊登記;不必要登記的，給予合法身份，使其主要受行業(yè)監(jiān)管;非法組織，則直接解散或取締。
除此之外，鑒于慈善組織的特殊性，它不同于公司、企業(yè)等法人，因此我們應以獨立主體定位它。我們應該明確其法人地位，并對法人的準入規(guī)則進行規(guī)定。慈善組織可以按照當前我國慈善組織種類分別進行登記，例如，基金會按照基金會法人的條件登記;并要求其章程、人員以及設立程序等符合法律對慈善組織法人的規(guī)定。慈善組織的定位有利于對其的規(guī)制、管理以及其責任的承擔。
(三)降低設立條件
我國慈善組織的設立條件相對較高，主要表現(xiàn)在人員數(shù)量和原始資金方面。英美國家一般在民間組織人員的規(guī)定上是2人以上，德國類歐洲國家一般是7人以上。在資金方面，美國甚至無資金要求;英國規(guī)定5000英鎊為標準，并無其他土地和固定資金要求。我國設立條件的目的在于慈善組織的進入和良好運行，而不應該是壓制其發(fā)展，應降低設立條件。至于具體的設立條件，根據(jù)國情，征求社會民意的情況下，確定一個標準。
除了上述具體的完善外，筆者建議應制定專門的慈善立法。我國現(xiàn)行的《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》等法規(guī)，法律位階較低，不利于慈善組織的進一步發(fā)展。我們應注意慈善組織的準入制度僅僅是政府對慈善組織管理中的一個環(huán)節(jié)，不應過分重視。為了使慈善組織在內的民間組織有序發(fā)展，除了完善慈善組織準入制度之外，還應加強激勵制度和事后處罰制度的建設和完善。
參考文獻
[1]侯安琪.慈善組織準入的法律規(guī)制[J].社會主義研究，2010 (5)：130.
[2]王俊秋.慈善組織建設在慈善事業(yè)發(fā)展中的作用[J].山東工商學院學院報，2008(2)：58.
[3]王俊秋.慈善組織建設在慈善事業(yè)發(fā)展中的作用[J].山東工商學院學院報，2008(2)：59.
[4]王名.改革民間組織雙重管理體制的分析與建議[J].中國行政管理，2011(4)：97.
[5]姚建平.中美慈善組織政府管理比較研究[J].理論與現(xiàn)代，2006(2)：70.
[6]劉坤.英國慈善法律制度對我國慈善立法的研究[J].社團管理研究，2011(6):34.
[7]解錕.英國慈善組織監(jiān)管的法律構架及其反思「J」.東方法學，2011(6)：89.
[8]童星.第二種市場與政府失靈和公益型民間組織的發(fā)展[J].理論前沿2010(9):80.
[9]褚松燕.中外非政府組織管理體制比較[M].北京: 國家行政學院出版社,2008,103.
作者簡介：徐曼(1988-)，女，河南南陽人，鄭州大學法學院 2010級法律碩士(法學)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。
看了“慈善組織論文”的人還看：
5.公益廣告論文
慈善組織論文(2)
