公安行政管理論文(2)
公安行政管理論文篇二
淺論公安行政強制措施
[ 論文 關(guān)鍵詞] 公安 行政強制措施 實施
[論文摘要] 公安行政強制措施是一種公共權(quán)力，不能無限度地運用，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則之外，還應(yīng)該遵循一般公安行政強制措施原則。
現(xiàn)代 社會日趨復(fù)雜，導(dǎo)致立法者對自已所制定的 法律 是否能夠完全滿足社會 發(fā)展 的需要失去了信心，于是，立法一改過去的嚴(yán)格規(guī)則主義的指導(dǎo)思想，采用自由裁量主義，從而使法律具有了模糊性特點。法律模糊性的本質(zhì)是立法者授予了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)對公安機(jī)關(guān)而言，意味著在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有充分的自由選擇權(quán)，同時也無法避免公安機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。為防止公安機(jī)關(guān)的自由裁量偏離立法目的、精神，立法者所采取的對策之一就是以設(shè)立法律基本原則指導(dǎo)執(zhí)法者合理地行使自由裁量權(quán)。應(yīng)松年教授認(rèn)為：行政強制涉及到公民、法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),實施行政強制必須遵循一定的原則,盡可能地把對公民、法人或其他組織的損害限制到最小范圍。在實際生活中,有的行政機(jī)關(guān)濫用行政強制,對一些采取其他行政管理措施就可以解決的問題也實施行政強制,侵犯了公民、法人的合法權(quán)益。針對這種實際情況,應(yīng)當(dāng)對行政強制措施的實施確立一些基本原則[1]。
公安行政強制措施的原則是指能夠貫穿整個公安行政強制措施實施的過程，對公安行政強制措施的實施具有普遍的指導(dǎo)意義的行為準(zhǔn)則。公安行政強制措施是一種公共權(quán)力，它的行使是一把雙刃劍，既可以因其正當(dāng)行使為公民提供必需的秩序，又可能因其被濫用而侵犯公民的合法權(quán)益。因此，不能無限度地運用該種措施，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則，包括合法性原則和作為合法性原則補充的合理性以及公正原則、公開原則、行政效率原則之外，還應(yīng)該要遵循一般公安行政強制措施原則[2]。
因此，應(yīng)在我國公安行政強制措施的實施中確立以下原則：
1 法定原則
作為公安行政強制措施的基本原則，法定原則的主要內(nèi)容是:公安行政強制措施的實施必須以法律、法規(guī)為依據(jù),符合法定條件,遵循法定程序。這一原則包括以下三個方面的內(nèi)容:
1.1 實施公安行政強制措施必須有明確的法律依據(jù)
只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行為，對公民來說，無法律便可行為;而對公安機(jī)關(guān)則不同，它的行為必須有法律的依據(jù)，在沒有法律規(guī)定時，行政機(jī)關(guān)無權(quán)象公民那樣自由活動，因此，對公安行政機(jī)關(guān)來說，無法律便無行政強制措施。
1.2 實施公安行政強制措施必須符合法律規(guī)定
法定原則不僅要求公安行政強制措施的存在必須有法律依據(jù)，并進(jìn)而要求公安行政強制措施的實施必須根據(jù)法律。有法律依據(jù)就可以做出公安行政強制措施，但不等于有權(quán)做出公安行政強制措施可以不受條件、程序和方式的限制。這就要求公安行政強制措施必須合法;
1.3 不能以行政處罰代替公安行政強制措施
法定原則具有限制公安機(jī)關(guān)運用公安行政強制措施的權(quán)力、防止公安行政強制措施的擅斷和濫用、保障相對人人權(quán)的機(jī)能。如果公安行政強制措施不受法律的約束，就極易被人惡意利用而異化為侵犯人權(quán)、破壞法治的工具。因此，為了興公安行政強制措施之利而除其之弊，就必須用法律約束和規(guī)范公安行政強制措施的實施以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
2 比例原則
比例原則,是指公安機(jī)關(guān)實施公安行政強制措施應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益,如果為了實現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時,應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。大陸法系很多國家將比例原則規(guī)定為行政程序的基本原則。葡萄牙1996 年的《行政程序法》規(guī)定了11 項基本原則，其第3 項原則為“平等及適度原則”，適度原則即比例原則。西班牙1992 年的《行政程序法》第96 條也規(guī)定:“公共行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強制執(zhí)行必須尊重比例原則?！眾W托•麥耶在其著名的《德國行政法》一書中,認(rèn)為行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。比例原則與警察法有著天然的淵源,最早就產(chǎn)生于19 世紀(jì)的德國警察法學(xué)。1882 年7 月14 日,德國普魯士高等行政法院在著名的 “十字架山”判決中,宣示警察權(quán)力必須依法律及在必要的范圍內(nèi)方得限制人權(quán)。行政法學(xué)者弗萊納提出一句膾炙人口的名言:“勿以炮擊雀”來比喻警察權(quán)行使的限度。在日本，比例原則在明治憲法下已經(jīng)作為警察權(quán)的權(quán)限之下而適用[3]。
依據(jù)比例原則，在適用公安行政強制措施時，除應(yīng)注意公安行政強制措施的合法性與維護(hù)治安的需要，還須注意強制的內(nèi)容必須與被強制人的人身危險性相適應(yīng)，從而防止以維護(hù)治安為借口而濫用公安行政強制措施。同時，在適用公安行政強制措施時應(yīng)當(dāng)認(rèn)真權(quán)衡被強制人是否有前科、前科種類及其嚴(yán)重程度以及被強制人的人身危險性，以使公安行政強制措施所施加于被強制人的負(fù)擔(dān)不會超出消除其人身危險性的需要。比例原則的具體內(nèi)容主要包括以下三個方面:
2.1 目的正當(dāng)性原則或妥當(dāng)性原則
其意指所采取的手段必須適合其所追求的目的,才可謂之正當(dāng),亦即具有適當(dāng)性?；蛘哒f,以法律手段而限制公民權(quán)利,可達(dá)到維護(hù)公益的目的時,其手段始具有適當(dāng)性;同理,任何行政手段的采取均須為合法手段,且應(yīng)有助于目的的實現(xiàn)。實施公安行政強制措施應(yīng)當(dāng)依照法定條件,兼顧公共利益和相對人的合法權(quán)益,正確適用法律、法規(guī),選擇適當(dāng)?shù)墓残姓娭拼胧?以達(dá)到治安行政管理的目的為限度,盡可能把對行政相對人的損害限制到最小范圍。
2.2 手段必要性原則或最小侵害原則
必要性是指行政主體對是否實施公安行政強制措施必要性的一種主觀認(rèn)識，其內(nèi)容是只有采取公安行政強制措施行政強制，才能維護(hù)正常的社會治安秩序。如果不通過公安行政強制措施也能達(dá)到目的，或者可以降低行政成本，公安機(jī)關(guān)完全可以選擇其他行政行為實現(xiàn)行政目的。即不得濫用公安行政強制措施,在實施其他措施不能達(dá)到治安管理的目的時,方可依法實施公安行政強制措施。如果以公安行政強制措施干預(yù)相對人自由為實現(xiàn)公共利益所不可缺少時，那么這種干預(yù)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。公安機(jī)關(guān)對相對人實施強制措施,難免會對相對人構(gòu)成一定損害,其中包括物質(zhì)上和精神上的損害。盡管這種損害是“合法性”范圍之內(nèi)的損害,公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)使之最小化,即以最小的損害達(dá)到使行政相對人履行義務(wù)的行政目的。此外，應(yīng)當(dāng)避免對弱勢群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內(nèi),弱勢群體沒有不履行應(yīng)盡義務(wù)或減輕應(yīng)盡義務(wù)的“特權(quán)”,但在實現(xiàn)個別正義的司法活動和行政執(zhí)法活動中,適當(dāng)考慮弱勢群體承擔(dān)義務(wù)的能力及其保持最低生活水準(zhǔn)的要求,卻是作為“公平”的正義的一項要求。因此,對于處于弱勢地位或貧困狀態(tài)的不履行義務(wù)的行政相對人,盡管不能因其弱勢或貧困而放棄行政強制,但也不能因為要使其履行義務(wù)而剝奪其最起碼的生存權(quán)利,從而使其陷入既不能維持最低水準(zhǔn)的生活也不能承擔(dān)法定贍養(yǎng)義務(wù)的境地。
2.3 相稱性原則或均衡性原則
亦稱為狹義比例性原則。指欲達(dá)成一定目的所采取手段的限制程度,不得與達(dá)成目的之需要程度不成比例,亦即必須符合一定比例關(guān)系。或者說,其行政手段固可實現(xiàn)行政目的,但其法益權(quán)衡的結(jié)果,仍不可給予相對人過度的負(fù)擔(dān),造成相對人權(quán)利過度的限制,亦即公安機(jī)關(guān)采取的公安行政強制措施所造成的損害不得與其欲實現(xiàn)的利益顯失均衡。
3 尊重與保障人權(quán)原則
中國 的憲法已經(jīng)將保障人權(quán)作為公民的權(quán)利和國家的義務(wù)做出特別規(guī)定，是被憲法所確認(rèn)的憲法權(quán)利，各個 法律 部門也逐步把這一規(guī)定轉(zhuǎn)化為各種具體的規(guī)范和規(guī)則?！吨伟补芾硖幜P法》特別增加了要尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)的內(nèi)容。公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)限制人身自由行政強制措施的適用對象、條件、期限和程序;明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)“以非法手段取得的證據(jù)不能作為定案的根據(jù)”，更加有效地防止刑訊逼供等非法取證現(xiàn)象的發(fā)生 。
3.1 公安行政強制措施不得擅入私權(quán)領(lǐng)域
在 現(xiàn)代 法治社會存在兩種互相平行又互相制約的兩種權(quán)利，即公權(quán)與私權(quán)。 公安行政強制措施是國家行政執(zhí)法權(quán)的重要體現(xiàn)，是公權(quán)的一種，其作用在于維護(hù)社會秩序與安全。 公民權(quán)是公民個人權(quán)利，屬于私權(quán)，是人作為一國公民所享有并為這個國家的法律所保護(hù)的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)采取強制措施應(yīng)尊重公民的基本人權(quán)和其他合法權(quán)利。公權(quán)和私權(quán)都有各自活動的領(lǐng)域，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域正是在這個意義上作出劃分的。其中，公共領(lǐng)域是公權(quán)控制支配的空間，而私人領(lǐng)域是私權(quán)享受的領(lǐng)地。公安機(jī)關(guān)除非由于公共需要，否則不得擅自采取強制措施介入私人自治的領(lǐng)域。我國憲法規(guī)定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治國家極力保護(hù)的私人領(lǐng)域中最為核心的部分。私權(quán)原則上不應(yīng)當(dāng)受到警察的干預(yù)，如果私權(quán)空間里發(fā)生嚴(yán)重的違法犯罪行為，警察應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行干預(yù)，但必需遵守十分嚴(yán)格的法律規(guī)定和程序。
3.2 排除使用一切非法的、有損人格尊嚴(yán)的公安行政強制措施
公安機(jī)關(guān)及其人民警察在實施公安行政強制措施時,必須嚴(yán)格依法行事,決不采用法律法規(guī)禁止使用的強制措施。法律是最基本的道德。非法的強制措施,實質(zhì)上也是最不道德的強制手段。因此,應(yīng)當(dāng)將其從“可使用”的范圍內(nèi)排除出去。被采取公安行政強制措施的行政相對人,其人格可能有問題甚至是比較嚴(yán)重的問題,但這不能成為公安機(jī)關(guān)和警察采用損害行政相對人人格尊嚴(yán)的強制措施的理由或依據(jù)。行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員可以對不履行義務(wù)的行政相對人施之以人格 教育 ,但不能用羞辱、挖苦、譏諷、漫罵其人格弱點的辦法逼其履行義務(wù)。這是法律所禁止的,更是倫理道德所不容許的。
4 說服教育和強制相結(jié)合的原則
公安行政強制措施的實施必須遵循這個原則原因是：
一方面，良好秩序的維護(hù)是社會存在和 發(fā)展 的前提條件，但是不能企求和奢望所有社會成員都能自覺地遵守法律所創(chuàng)設(shè)的秩序，因此，法律、就必須賦予擔(dān)當(dāng)社會秩序維護(hù)者的警察以一些針對性的手段，以對付那些違反秩序的行為人。公安行政強制措施便是這樣的有必要手段。但同時，要認(rèn)識到：沒有強制措施是不行的，但強制措施也絕不是萬能的。在治安行政執(zhí)法實踐當(dāng)中，有些警察視強制措施為萬能工具，隨意適用。這種觀念和做法是非常不可取的。實際上公安行政強制措施對法律制度的良好運行和社會秩序的維護(hù)也存在一定的局限性。公安行政強制措施可以硬性強迫和壓制相對人的行為，但可能僅僅是是表面的或者暫時的，至于他的思想或者意識卻不能因此而提高或改變。況且，公安行政強制措施是一種實力行為，對相對人產(chǎn)生的是痛苦的感覺和厭惡的情緒。如果一味地隨意使用，不僅可能引發(fā)人們的抵觸情緒，而且還可能導(dǎo)敵對狀態(tài)，甚至抗拒公安行政強制措施。近年來頻頻發(fā)生的群體性事件和襲警事件便是例證。
另一方面，公安行政強制措施是對行政相對人權(quán)利進(jìn)行限制的一種措施，一旦被錯誤地使用就極可能損害相對人的合法權(quán)益，造成對人權(quán)的侵犯，這與保障人權(quán)的觀念和做法是相悖的。另外，實施公安行政強制措施需要一定 經(jīng)濟(jì) 乃至 政治 成本的支撐，需要付出一定的代價，但是由于受主客觀因素和條件的制約，行政強制目標(biāo)的實現(xiàn)又總是不那么盡如人意。公安行政強制措施局限性的存在，并不是因此而否定它，而是要求我們不能單純地依賴它，要充分發(fā)揮公安行政強制措施的作用就必須與說服教育相結(jié)合。這與公安行政強制措施排除妨礙，實現(xiàn)法律所預(yù)期的行政狀態(tài)的目的是一致的。在實施公安行政強制措施施時，必須告誡當(dāng)事人，盡量說服當(dāng)事人自覺配合公安機(jī)關(guān)的行為，減少實施成本，避免給相對人造成不必要的侵害和損失。公安行政強制措施的實施是一項很嚴(yán)肅的執(zhí)法活動，既要講原則和政策，體現(xiàn)它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，又要對相對人做必要的說服教育工作，在必要的說服教肓后相對人仍不配合的，才能對其采取強制措施。
參考 文獻(xiàn)
[1] 應(yīng)松年.我國行政法治的進(jìn)一步深化[ J ].首都師范大學(xué)學(xué)報，2003(1)
[2] 任志安.公安行政強制研究[M] .北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2001.
[3] (日) 鹽野宏. 楊建順譯.行政法[M] .北京:法律出版社，1999.
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