公共管理論文投稿作品(2)

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　　公共管理論文投稿作品篇二

　　公共管理與行政管理、私人管理

　　[摘要]本文在對(duì)國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者觀點(diǎn)簡(jiǎn)要評(píng)析的基礎(chǔ)之上，闡發(fā)和論述了公共管理是以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為核心并有社會(huì)中介組織和公民大眾參與的、為實(shí)現(xiàn)公共利益采用多種方式和方法對(duì)公共事物進(jìn)行有效管理的公共實(shí)踐活動(dòng);行政管理是政府為維護(hù)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力、制度、法律、公共政策等方式對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行的公共行政或公共管理的公共實(shí)踐活動(dòng);私人管理是以個(gè)人和私人組織為主體，為實(shí)現(xiàn)私人利益最大化，對(duì)私人領(lǐng)域的私人事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng);的相互關(guān)系是既有區(qū)別又有聯(lián)系的辯證關(guān)系。

　　[關(guān)鍵詞]公共管理行政管理私人管理

　　〔中圖分類號(hào)〕C93-05〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-7326(2007)01-0056-07

　　自我國(guó)設(shè)置公共管理碩士學(xué)位(MPA)教育以來(lái)，有關(guān)公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念及其相互關(guān)系的爭(zhēng)論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎(chǔ)理論膚淺薄弱，學(xué)術(shù)論著自相矛盾的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個(gè)基本概念的含義，理順三者的相互關(guān)系，以促進(jìn)我國(guó)的公共管理碩士學(xué)位(MPA)教育和研究健康深入發(fā)展。

　　一、公共管理概念

　　何謂公共管理?有人認(rèn)為，公共管理(學(xué))就是行政管理(學(xué))。例如，夏書(shū)章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學(xué)是從西方引進(jìn)的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學(xué)，有人把它譯為行政管理學(xué)。因?yàn)樾姓焐哂泄残蕴刭|(zhì)，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學(xué)，有人譯為公共管理學(xué)。[1] 我理解夏老的意思，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)僅僅是個(gè)譯名不同的問(wèn)題，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個(gè)問(wèn)題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過(guò)去在外國(guó)表達(dá)的可能是同一個(gè)對(duì)象的含義，但是也不是對(duì)國(guó)外在這一個(gè)領(lǐng)域全部研究現(xiàn)狀和歷史的全面概括，至少它沒(méi)有能夠概括進(jìn)去國(guó)外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國(guó)在這個(gè)方面的理論引進(jìn)國(guó)內(nèi)，那就遇到一個(gè)與中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的問(wèn)題，而夏老的看法沒(méi)有完成這項(xiàng)工作。其三，當(dāng)前中國(guó)教育部在專業(yè)設(shè)置上把公共管理設(shè)為一級(jí)學(xué)科，把行政管理置于公共管理之下設(shè)為二級(jí)學(xué)科，表達(dá)了公共管理與行政管理有差別的意向，此時(shí)再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當(dāng)然，夏老強(qiáng)調(diào)公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實(shí)踐中更有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樾姓芾砑凑芾泶_實(shí)在公共管理中處于核心地位，扮演著主導(dǎo)者的角色;舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。

　　有人認(rèn)為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說(shuō)：“說(shuō)到底，公共管理與公共行政還是有相當(dāng)大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢(shì)。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2] 陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀(jì)80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)的以市場(chǎng)為導(dǎo)向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務(wù)管理市場(chǎng)化的公共管理模式。陳教授關(guān)注當(dāng)今世界公共管理學(xué)科發(fā)展的前沿趨勢(shì)，令人欽佩。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進(jìn)私人管理方法的優(yōu)點(diǎn)，沒(méi)有看到這種模式存在的缺點(diǎn)。據(jù)我觀察，當(dāng)年在美國(guó)很興盛的新公共管理如今并不是很時(shí)髦的東西，相反，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威才是當(dāng)今在美國(guó)起主導(dǎo)作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚(yáng)宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學(xué)》卻講的是政府管理的內(nèi)容，這種論著上面的互相矛盾表現(xiàn)了作者自己研究中的困惑。

　　更有意思的是與陳振明教授恰恰相反，張成福教授寫文章批判新公共管理，而他著的《公共管理學(xué)》教材，卻完全講的是新公共管理的內(nèi)容。[3]這種論著上面自相矛盾的情形使人無(wú)法明白作者的學(xué)術(shù)立場(chǎng)究竟是什么。

　　陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭(zhēng)論的學(xué)者之一。他認(rèn)為，公共管理(public management)與公共行政(public administration),不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質(zhì)上是一致的。他說(shuō)：“所謂公共管理是指那些不以營(yíng)利為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。”“從本質(zhì)上看，我們對(duì)公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動(dòng)所制定的行為準(zhǔn)則，因此，公共政策就是有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益調(diào)控活動(dòng)中的行為規(guī)范。”[4]陳慶云教授強(qiáng)調(diào)公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因?yàn)楫?dāng)今世界各國(guó)的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見(jiàn)的手”。但是，他的觀點(diǎn)也值得商榷：其一，就譯名而論，public management僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現(xiàn)實(shí)。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，public administration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說(shuō)public administration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢?其二，management一詞，英文的管理涵義具有微觀工具主義的意思，它與public administration一詞的公共行政的宏觀管理是有明顯區(qū)別的。其三，公共政策作為公共管理的一種模式是完全正確的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，顯然在邏輯上也是一種以偏概全的失誤。

　　張康之教授從另一個(gè)不同角度，強(qiáng)調(diào)公共管理不同于公共行政，并于2002年和2003年先后推出《公共行政學(xué)》和《公共管理導(dǎo)論》兩部著作。[5]他認(rèn)為，“行政”與“管理”不同，公共管理學(xué)是從公共行政學(xué)經(jīng)過(guò)新公共行政學(xué)發(fā)展而來(lái)的，公共行政是管理行政，公共管理是服務(wù)行政。張教授提出“行政”與“管理”不同有一定道理，特別是在比較研究公共行政與私人管理時(shí)很有用處，他構(gòu)思的公共管理與公共行政的不同內(nèi)涵也很有意思。但是他的有些觀點(diǎn)難以令人茍同，也是值得商榷的。其一，他提出行政與管理有區(qū)別，這在比較研究公共管理與私人管理時(shí)雖然有意義，但是就公共管理領(lǐng)域本身來(lái)講，并無(wú)多大實(shí)質(zhì)性意義，因?yàn)橛⑽腶dministration本來(lái)就有行政和管理的含義。其二，他說(shuō)公共管理學(xué)是從公共行政學(xué)經(jīng)過(guò)新公共行政學(xué)發(fā)展而來(lái)的，這個(gè)概括并不完全符合客觀歷史事實(shí)。據(jù)我所知，在西方由(美)威爾遜開(kāi)創(chuàng)的由(德)馬克斯·韋伯完成的公共行政學(xué)之后，由(美)梅里亞姆和他的學(xué)生拉斯韋爾創(chuàng)立的公共政策科學(xué)，比新公共行政學(xué)要早得多，而且影響大得多，今天在美國(guó)尚有一個(gè)與 MPA并行的MPP(公共政策碩士學(xué)位)，而新公共行政學(xué)則是1968年之后由(美)H·喬治·弗雷德里克森為首的一批青年學(xué)者倡導(dǎo)的，他著的《新公共行政學(xué)》直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所謂公共管理學(xué)其實(shí)質(zhì)是上世紀(jì)80年代在英美興起的新公共管理，顯然也不能涵蓋“公共管理”范疇?wèi)?yīng)當(dāng)概括的全部?jī)?nèi)容。

　　劉熙瑞教授主編的《中國(guó)公共管理》和汪玉凱教授主編的《公共管理》，[6]認(rèn)為“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失，“公共行政”的內(nèi)容豐富得多，突出了行政的“公共性”，而“公共管理”又比“公共行政”更突出了管理的多元主體性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)代公共管理由公共行政發(fā)展而來(lái)是符合客觀歷史的事實(shí)的，但是否定行政或行政管理，過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共性”和“公共管理” 的“多元主體性”，又會(huì)淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主導(dǎo)地位，則是一個(gè)大問(wèn)題。

　　喬耀章教授提出一種看法，認(rèn)為“在實(shí)踐層面上”，“行政管理”和“公共管理”之間有一個(gè)“公共行政管理”，“而公共行政管理可視為從行政管理到公共管理之間的‘中介’或過(guò)渡形態(tài)，它具有行政管理和公共管理的二重特質(zhì)或?qū)傩?rdquo;。[7] 據(jù)我了解，“在實(shí)踐層面上”并不存在名為“公共行政管理”的這個(gè)所謂的從行政管理到公共管理的中介或過(guò)渡的形態(tài)。不過(guò)，如果要從理論邏輯層面上把傳統(tǒng)的政府行政管理到正在建構(gòu)的公共管理之間的多種公共管理模式用“公共行政管理”這個(gè)詞加以抽象概括也未嘗不可。很顯然，作者混淆了理論層面與實(shí)踐層面的東西。

　　上述情況表明，當(dāng)前我國(guó)學(xué)者對(duì)公共管理概念的理解是相當(dāng)混亂不清的，對(duì)公共管理和行政管理、私人管理的關(guān)系的說(shuō)明也是自相矛盾的和很難自圓其說(shuō)的。這就是當(dāng)代中國(guó)公共管理學(xué)界的現(xiàn)狀。它既說(shuō)明了學(xué)界對(duì)公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說(shuō)明學(xué)界正在積極熱情地探討公共管理這門學(xué)問(wèn)的科學(xué)真理。

　　我認(rèn)為，“公共管理學(xué)”概念在中國(guó)是一個(gè)新名詞，是在規(guī)范意義上正在形成的新概念，它反映和概括的是我國(guó)社會(huì)政治生活中正在發(fā)生、成長(zhǎng)和建構(gòu)著的東西，它不像“行政管理”和“私人管理”那樣是歷史上已有的事實(shí)或既成事實(shí)的名詞概念。我在《公共行政、公共政策、公共管理》一文中，對(duì)西方公共管理作了歷史的考察，并說(shuō)明“公共管理”一詞為“政治學(xué)”、“行政學(xué)”和“管理學(xué)”三大學(xué)科所使用，我把它們分別界定為“宏觀公共管理”、“中觀公共管理”和“微觀公共管理”。[8] 這篇文章有個(gè)大缺點(diǎn)，就是沒(méi)有界定“公共管理”概念的含義。我在《論公共管理范疇》一文中解答了這個(gè)問(wèn)題。我提出：“公共管理就是指以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為核心并有社會(huì)中介組織和公民大眾參與的為實(shí)現(xiàn)公共利益采用各種方式和方法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的公共實(shí)踐活動(dòng)。”[9] 這個(gè)定義首先說(shuō)明公共管理的主體系統(tǒng)由公共權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)中介組織和公民大眾三部分組成，其中公共權(quán)力機(jī)關(guān)是核心(行政機(jī)關(guān)又是公共管理核心的核心)，社會(huì)中介組織是紐帶，公民大眾參與是基礎(chǔ)。其次，說(shuō)明公共管理的客體對(duì)象是為實(shí)現(xiàn)公共利益而對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。最后，說(shuō)明公共管理的介體工具是由公共政策等多種管理方式和方法構(gòu)成的。這篇文章是我于2001年提交給在湛江召開(kāi)的“首屆全國(guó)公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)”的論文。經(jīng)過(guò)5年時(shí)間的考驗(yàn)和檢驗(yàn)，我發(fā)現(xiàn)我提出的這個(gè)“公共管理”概念的定義還是比較適合我國(guó)公共管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)及發(fā)展趨勢(shì)的。陳慶云教授和他們課題組于2005年發(fā)表了一篇《公共管理理論研究：概念、視角與模式》的文章。[10] 其中，對(duì)“公共管理”概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組成的管理體系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。與我對(duì)“公共管理”概念下的定義基本上是一樣的。表明他們對(duì)公共管理概念涵義的理解發(fā)生了相當(dāng)大的變化，這是值得歡迎的。當(dāng)然，他們比我對(duì)公共管理的理解要更深入些，又有更多新的發(fā)現(xiàn)。他們認(rèn)為，公共管理既不能簡(jiǎn)單地等同于以政府為中心的政府管理，也不能與社會(huì)多元主體合作治理直接劃等號(hào)。他們認(rèn)為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關(guān)系以及主體所承擔(dān)的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式，即政策管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會(huì)化模式;以社會(huì)為本位，政府、民眾和非政府公共組織平等合作的兩種社會(huì)治理模式，即社會(huì)治理的自主化模式、多中心模式。用形象的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)，前三種模式為“父子關(guān)系”后兩種模式則是“兄弟關(guān)系”。他們的這些看法令人感到高興和鼓舞。不過(guò)，陳慶云教授依然堅(jiān)持公共管理就是英文的public management，認(rèn)為公共管理僅具有工具主義的含義，與我們中國(guó)人當(dāng)前講的public administration即宏觀的和中觀的公共管理還是有區(qū)別的。我認(rèn)為，public administration即公共管理首先應(yīng)明確大的政治方向，從宏觀上和中觀上對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和調(diào)控。當(dāng)然，它也要重視熟練地使用微觀的管理工具，但是，它不能陷入工具主義和事務(wù)主義之中迷失方向。因此，他的public management工具主義式的公共管理還是值得商榷的。

　　二、公共管理與行政管理

　　公共管理與行政管理既有區(qū)別又有聯(lián)系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的內(nèi)涵比行政管理的內(nèi)涵更豐富，但是，在當(dāng)今世界各國(guó)行政管理又是公共管理的核心和主導(dǎo)者，舍去行政管理，公共管理就無(wú)從談起。

　　這里有必要對(duì)“行政管理學(xué)”這個(gè)概念作點(diǎn)說(shuō)明。據(jù)我所知，“行政管理學(xué)”概念在中國(guó)的出現(xiàn)晚于“行政學(xué)”概念。夏書(shū)章老先生1982年1月29日在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》，可能是““””后最早論及“行政學(xué)”概念的一篇文章?？墒牵搅?984年情況發(fā)生了微妙的變化。這一年8月國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)部在吉林召開(kāi)了行政管理研討會(huì)，同年底，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)籌備組在京成立。這一年出版的《中國(guó)行政管理學(xué)初探》一書(shū)，正式公開(kāi)提出了“行政管理學(xué)”這個(gè)名詞。書(shū)中載有夏老的《關(guān)于開(kāi)展行政管理學(xué)研究的一些粗淺認(rèn)識(shí)》一文，此后，夏老主編的教材大多用《行政管理學(xué)》這個(gè)書(shū)名。1985年國(guó)務(wù)院在全國(guó)一些高校設(shè)置了第一批行政管理學(xué)專業(yè)，我們西北大學(xué)也有幸名列其中。可是，一些學(xué)者對(duì)“行政管理學(xué)”這個(gè)名詞一直有看法。因?yàn)橛⑽腶dministration的含義是“行政”和“管理”的意思，而不是“行政管理”的意思，如果把a(bǔ)dministration譯為“行政管理”就會(huì)發(fā)生同義語(yǔ)重復(fù)的問(wèn)題。另外，英文management的含義是管理，而“管理學(xué)”在西方又是一門研究私人企業(yè)管理的學(xué)問(wèn)。因此，“行政管理”這個(gè)名詞有混淆公共行政與私人管理之嫌。所以，當(dāng)夏老1985年推出由他主編的《行政管理學(xué)》時(shí)，黃達(dá)強(qiáng)先生隨后出版了《行政學(xué)》教材。當(dāng)“行政管理學(xué)”專業(yè)在一些高校開(kāi)辦后，另一個(gè)“政治學(xué)——行政學(xué)”專業(yè)也在一些高校開(kāi)辦起來(lái)。當(dāng)中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)成立后，另一個(gè)全國(guó)行政學(xué)研究會(huì)也成立了。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)每年有年會(huì)，參加者包括政府官員、黨校、行政院校、社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和高校的廣大人員;與此同時(shí)，全國(guó)高校每年也有一個(gè)“政治學(xué)——行政學(xué)”教學(xué)研討會(huì)，參加人員基本上是高校教師。考察歷史我們發(fā)現(xiàn)“行政學(xué)”這個(gè)概念比“行政管理學(xué)”這個(gè)概念更精確嚴(yán)密些，更學(xué)術(shù)化些，專業(yè)化程度更高些，而“行政管理學(xué)”概念比“行政學(xué)”概念的含義更明白些，更通俗易懂些，更大眾化些。其實(shí)，“行政管理學(xué)”與“行政學(xué)”從根本上看并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別，它們研究的是同一個(gè)對(duì)象，即政府行政或政府管理，只不過(guò)是把“貓”加了個(gè)“咪”。因此，本文所使用的“行政管理學(xué)”與“行政學(xué)”概念是一個(gè)意思。所謂“行政管理”就是指政府為維護(hù)公共利益運(yùn)用公共權(quán)力、制度、法律和公共政策等方式對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行的公共行政或公共管理的公共實(shí)踐活動(dòng)。

　　從歷史上看，公共管理作為一種客觀存在的事實(shí)比行政管理早得多。可以說(shuō)早在人類原始社會(huì)初期就已經(jīng)有了公共管理。正如恩格斯所言：“雖然當(dāng)時(shí)的公共事務(wù)比今日更多，——家庭經(jīng)濟(jì)都是由若干個(gè)家庭按照共產(chǎn)制共同經(jīng)營(yíng)的，土地乃是全部部落的財(cái)產(chǎn)，僅有小小的園圃歸家庭經(jīng)濟(jì)暫時(shí)使用，——可是絲毫沒(méi)有今日這樣臃腫復(fù)雜的管理機(jī)關(guān)，一切問(wèn)題，都由當(dāng)事人自己解決，在大數(shù)情況下，歷來(lái)的習(xí)慣就把一切調(diào)整好了。”[11]( P92 ) 而行政管理只是在有了國(guó)家之后，才有的政府管理，并且在前資本主義社會(huì)的國(guó)家里政府行政與立法、司法是缺乏明確分工的，那時(shí)的行政管理更確切地講是一種政治管理。真正明確地與議會(huì)立法、法院司法相區(qū)分的政府行政管理，是資產(chǎn)階級(jí)建國(guó)后實(shí)行三權(quán)分立體制的產(chǎn)物。

　　從理論上考察，公共管理學(xué)又晚于行政管理學(xué)。公共管理和行政管理作為人類的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和零星的理論觀點(diǎn)，可以說(shuō)在人類社會(huì)歷史中俯拾即是。但是，作為科學(xué)的學(xué)科理論知識(shí)和方法，人們公認(rèn)(美)威爾遜1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政管理學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志。而當(dāng)代“公共管理”只是在上個(gè)世紀(jì)80年代末才開(kāi)始從西方炒起來(lái)的一個(gè)新名詞，它的含義就是由英國(guó)首相撒切爾夫人和美國(guó)總統(tǒng)里根所倡導(dǎo)的“新公共管理”。當(dāng)時(shí)，它在西方還只是一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，而并非一門學(xué)問(wèn)，更不是一門理論學(xué)科，所以，在西方人的著作里只有“公共管理”的提法，沒(méi)有“公共管理學(xué)”的提法，至今大學(xué)里也沒(méi)有設(shè)這門學(xué)科。[12] 可是，當(dāng)中國(guó)學(xué)者把西方人講的“公共管理”引入中國(guó)后，事情卻發(fā)生了質(zhì)的變化。在中國(guó)，“公共管理學(xué)”不僅堂而皇之進(jìn)入了大學(xué)課堂，而且成為MPA教育的首門核心課程。此時(shí)，人們就不能不為“公共管理學(xué)”正名了，而且人們認(rèn)為“公共管理學(xué)”應(yīng)當(dāng)反映和概括客觀歷史和現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)名實(shí)相符。這樣說(shuō)來(lái)，“公共管理學(xué)”這個(gè)名詞的發(fā)明權(quán)似乎不是外國(guó)人，而應(yīng)當(dāng)歸屬給中國(guó)人。

　　遵照“取實(shí)予名”和“名副其實(shí)”的古老中國(guó)邏輯學(xué)原則，我認(rèn)為可以把“公共管理學(xué)”定義為：它是一門概括和探討人類社會(huì)歷史里公共事務(wù)管理的本質(zhì)、規(guī)律和方法的科學(xué)知識(shí)和應(yīng)用學(xué)科。這個(gè)定義可以把原始社會(huì)的公共管理、前資本主義社會(huì)的政治管理、資本主義社會(huì)的行政管理、公共政策管理、新公共行政、新公共管理、非政府公共組織管理、社區(qū)自治、全球治理和社會(huì)主義國(guó)家共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府服務(wù)、社團(tuán)管理、村民自治等等各種各樣的公共管理模式概括進(jìn)去。

　　當(dāng)然，這絕不是說(shuō)公共管理的各種模式在公共管理里的地位就沒(méi)有主次之分了。這里必須指出的是，在當(dāng)今世界各國(guó)的各種公共管理模式中政府的行政管理或公共行政處于核心位置、具有基礎(chǔ)功能、發(fā)揮著主導(dǎo)作用，這種地位是絕對(duì)不能動(dòng)搖的，其他公共管理模式可以是政府行政管理或公共行政的必要補(bǔ)充形式，但是在現(xiàn)時(shí)代不可能成為取代形式。原因在于當(dāng)今世界尚處于人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的階級(jí)社會(huì)歷史時(shí)期，在任何一個(gè)國(guó)家里少數(shù)人要對(duì)社會(huì)絕大多數(shù)人實(shí)行有效的統(tǒng)治和管理，維護(hù)社會(huì)共同體有一個(gè)起碼的公共秩序和良性的運(yùn)轉(zhuǎn)，就不得不把政府以合法強(qiáng)制力為主要標(biāo)志的公共行政或行政管理作為首選。同時(shí)，也只有如此，政府才能組織民眾成就偉大公共事業(yè)。正是在這個(gè)意義上，馬克思講：“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)。”[13]( P479 ) 可見(jiàn)，絕對(duì)不能脫離開(kāi)政府行政管理或公共行政這個(gè)核心和主導(dǎo)者去講什么公共管理。當(dāng)然，展望人類社會(huì)歷史的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，正如馬克思和恩格斯這些偉大導(dǎo)師們所預(yù)見(jiàn)的那樣，隨著人類社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)力的極大提高，人們思想覺(jué)悟的極大提高，人類社會(huì)里的階級(jí)是會(huì)消滅的。階級(jí)消滅了，國(guó)家也就消亡了，自然政府的行政管理也就會(huì)消失。那時(shí)，取而代之的將是自由人在自由聯(lián)合體里實(shí)行自治這種公共管理模式，它是原始社會(huì)的公共管理經(jīng)過(guò)階級(jí)社會(huì)的政府管理之后，人類在公共管理領(lǐng)域所發(fā)生的否定之否定的結(jié)果?？墒牵^察當(dāng)今世界各國(guó)公共管理的現(xiàn)實(shí)，誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)政府行政管理或公共行政在公共管理里的核心地位和主導(dǎo)作用，這種地位和作用是任何一種公共管理模式無(wú)法取代的。這就是公共管理與行政管理的聯(lián)系及其辯證關(guān)系。

　　三、公共管理與私人管理

　　公共管理與私人管理在一般情況下是兩個(gè)并列的范疇，在特定情況下二者又會(huì)發(fā)生互相交叉關(guān)系或互相滲透的關(guān)系，因此，二者既有區(qū)別，又有聯(lián)系，是一種對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。

　　首先，讓我們考察一下公共管理與私人管理的區(qū)別。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，公共管理和私人管理最大的區(qū)別就在于它們是人類社會(huì)兩個(gè)不同領(lǐng)域里的兩種不同性質(zhì)的管理活動(dòng)，公共管理是公共管理者為維護(hù)公共利益對(duì)公共領(lǐng)域的公共事務(wù)的管理活動(dòng)，而私人管理是私人管理者為實(shí)現(xiàn)私人利益最大化對(duì)私人領(lǐng)域的私人事務(wù)的管理活動(dòng)。先看公共管理。公共管理者如上所述，是由政府、社會(huì)中介組織和公民大眾三部分組成的管理主體系統(tǒng)。公共領(lǐng)域可簡(jiǎn)稱為“公域”，公共事務(wù)可簡(jiǎn)稱為“公事”。(德)哈貝馬斯的《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書(shū)，主要研究了與“平民公共領(lǐng)域”不相同的“資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域”。他又把資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域區(qū)分為“政治公共領(lǐng)域”和“文學(xué)公共領(lǐng)域”。他認(rèn)為當(dāng)代資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域正處于由自由主義模式的政治公共領(lǐng)域向社會(huì)福利主義模式的公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過(guò)程。[14] 我與他的觀點(diǎn)不同。我認(rèn)為，公共領(lǐng)域是由公共利益規(guī)范的人們之間所發(fā)生和形成的公共事務(wù)關(guān)系領(lǐng)域。具體地說(shuō)，公共領(lǐng)域由公民權(quán)利領(lǐng)域、公共權(quán)威領(lǐng)域和公共權(quán)力領(lǐng)域三個(gè)層面自下而上形成，好像一個(gè)塔式結(jié)構(gòu)。公民權(quán)利領(lǐng)域指公民在居住地自發(fā)地直接發(fā)生的公共生活關(guān)系的公民基層社會(huì)領(lǐng)域，解決公民之間發(fā)生的公共事務(wù)矛盾關(guān)系的主要規(guī)則，就是每個(gè)公民所擁有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。公共管理的主要特點(diǎn)，是依靠公共輿論實(shí)行公民社會(huì)基層自治。同時(shí),公民通過(guò)民主參政,運(yùn)用公共輿論力量自下而上監(jiān)督社會(huì)中介組織和政府的公共行為,維護(hù)公民權(quán)利。公共權(quán)威領(lǐng)域指政黨、社團(tuán)等組織形成的社會(huì)中介組織領(lǐng)域，這些組織都是由一些有權(quán)威性影響力的領(lǐng)袖人物發(fā)起組織的，并且是組織成員自覺(jué)自愿參加為實(shí)現(xiàn)共同利益而成立的組織或社會(huì)第三部門。解決組織團(tuán)體內(nèi)部矛盾的主要規(guī)則和程序是團(tuán)體的章程，處理團(tuán)體外部矛盾的主要方式是博弈與合作。公共管理的主要特點(diǎn)是領(lǐng)袖人物的權(quán)威影響力與合作協(xié)商式的民主管理。同時(shí), 作為社會(huì)第三部門它又起著聯(lián)系基層公民社會(huì)與上層政府社會(huì)的中介作用。公共權(quán)力領(lǐng)域指高居于社會(huì)頂端的政府掌握公共權(quán)力管理公共事務(wù)的領(lǐng)域，這是政府的公共行政領(lǐng)域，其管理功能就是代表和維護(hù)公共利益，整合公共資源，管理公共事務(wù)，其管理的主要工具是權(quán)力、制度、法律和公共政策等。政府公共管理最鮮明的特點(diǎn)是對(duì)社會(huì)中介組織和公民大眾實(shí)施自上而下的合法的強(qiáng)制力。在公域里干公事維護(hù)公益的人，可以說(shuō)都是政治人，他們不僅都有“權(quán)”的身份特點(diǎn), 而且都和公共生活發(fā)生著直接或間接的關(guān)系。任何一個(gè)人的一生都不能不與“公”字發(fā)生關(guān)系，人天生都是被公共管理者和公共管理者。也許正是在這個(gè)意義上，亞里士多德講的“人是天生的政治動(dòng)物”這句話是對(duì)的。

　　我們?cè)賮?lái)看看私人管理。私人管理的主體是個(gè)人和私人組織。私人領(lǐng)域一般簡(jiǎn)稱為“私域”，由個(gè)人的私生活領(lǐng)域、家庭生活領(lǐng)域、私人企業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域和商品交易市場(chǎng)領(lǐng)域四個(gè)平行的不斷放大的圓圈層形成。私人管理的對(duì)象是私人的事務(wù)，一般簡(jiǎn)稱為“私事”。私人管理的目的、實(shí)質(zhì)和原則集中為一條，就是實(shí)現(xiàn)私人利益最大化，西方人把善于按這個(gè)原則辦事的人稱之為“理性經(jīng)濟(jì)人”。私人管理主要依靠的是感情、道德、私人關(guān)系和合同制約。私人管理的特點(diǎn)可以概括為私域、私事、私利，集中到一點(diǎn)就是一個(gè)“私”字。

　　概括起來(lái)看，公共管理的最大特色可以概括為一個(gè)“公”字，私人管理的最大特色就是一個(gè)“私”字，這就是公共管理與私人管理的最高本質(zhì)和最大原則的區(qū)別，因此，一般情況下我們一定要分清公、私管理的不同界限，不能把公、私管理混為一談。

　　其次，讓我們看看公共管理是如何滲入私人管理的。從歷史上考察，人類社會(huì)的公共管理先于私人管理出現(xiàn)。在人類的原始氏族社會(huì)里人與人相互依賴，甚至人與自然也是一個(gè)統(tǒng)一體。正如列寧所說(shuō)：“在人面前是自然現(xiàn)象之網(wǎng)。本能的人，即野蠻人沒(méi)有把自己同自然區(qū)分開(kāi)來(lái)。”[15](P90) 因此，那個(gè)時(shí)代的人只知有 “公”，不知“私”為何物，所以，那個(gè)時(shí)代也只有公共管理，不存在私人管理。私人管理是人類歷史進(jìn)入到階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物。自從人類個(gè)體的物質(zhì)生產(chǎn)能力出現(xiàn)了剩余但又不能滿足全社會(huì)的生存和發(fā)展的時(shí)候，私有財(cái)產(chǎn)、私有制和私有觀念才產(chǎn)生了。此時(shí)人類一分為二，少數(shù)人成為剝削階級(jí)和壓迫階級(jí)，多數(shù)人成為被剝削階級(jí)和被壓迫階級(jí)，只是到了這個(gè)時(shí)期私人才開(kāi)始關(guān)心私利對(duì)自己的私事進(jìn)行私人管理。真正成熟發(fā)達(dá)的私人管理是資本主義社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，作為一門科學(xué)知識(shí)和管理學(xué)科則是以(美)泰羅1911年出版的《科學(xué)管理原理》為創(chuàng)立標(biāo)志的。這時(shí)候的私人管理在私人家庭生活里出現(xiàn)了“家政”服務(wù);在私人企業(yè)管理里出現(xiàn)了委托人和經(jīng)理人的不同角色。由于私人企業(yè)管理的規(guī)模越來(lái)越大，私事里面也有了公事需要管理，于是經(jīng)理人也就扮演起企業(yè)“行政總裁”的角色，私人企業(yè)里也設(shè)立了所謂的公共關(guān)系部，還有了專門從事公共關(guān)系工作的公關(guān)先生和公關(guān)小姐?？磥?lái)，私人管理是很善于向公共管理學(xué)習(xí)的。往后私人管理發(fā)展很快，甚至比公共管理還發(fā)達(dá)，成熟的《管理學(xué)》理論竟成了私人企業(yè)管理的代名詞?？梢?jiàn)，私人管理和公共管理的關(guān)系是十分密切的。

　　最后，讓我們?cè)倏纯此饺斯芾硎侨绾芜M(jìn)入公共管理的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)里任何一個(gè)人都具有二重性身份，一方面他是私人，要生存發(fā)展，有私事，要謀取私人利益最大化;另一方面他又是公人，不可能脫離開(kāi)公共生活而生存發(fā)展，因此，他又得干些公事(政府官員更是以擔(dān)任公職干公事執(zhí)行公務(wù)的公共行政管理為專職)，維護(hù)公共利益，維護(hù)社會(huì)共同體的公共秩序和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。人的這種二重性身份決定了公共管理和私人管理很容易發(fā)生互相交叉關(guān)系或互相滲透關(guān)系。既然私人管理可以學(xué)習(xí)公共管理，那么，公共管理有什么不能向私人管理學(xué)習(xí)的呢?上世紀(jì)80年代在英美興起的“新公共管理”，其實(shí)質(zhì)就是公共管理學(xué)習(xí)和引入私人管理的結(jié)果。(美) 戴維·奧斯本和特德·蓋布勒著的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書(shū)，論述了十個(gè)方面的政府改革：第一，起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;第二，社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);第三，競(jìng)爭(zhēng)性政府，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去;第四，有使命感的政府，改變照章辦事的組織;第五，講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款;第六，受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要;第七，有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi);第八，有預(yù)見(jiàn)的政府，預(yù)防而不是治療;第九，分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作;第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。[16]可以說(shuō)，這是對(duì)新公共管理的內(nèi)容特征比較全面的概括。私人管理的許多優(yōu)點(diǎn)確實(shí)是值得公共管理學(xué)習(xí)和借鑒的，這對(duì)于提高公共管理的效率和效益很有價(jià)值。但是，我們不能在根本點(diǎn)上忘記公共管理與私人管理的不同本質(zhì)和原則區(qū)別，至少在以下幾點(diǎn)上私人管理是公共管理不能搬用的。第一，私人管理以私人利益最大化為根本目的、最高本質(zhì)和最大原則，必然反對(duì)和損害公共利益，因此，公共管理必須干涉和限制私人利益泛濫。第二，私人管理者為謀私利往往不擇手段向公共管理者進(jìn)行各種方式的行賄，而公共管理者很容易因受賄而蛻化成為腐敗分子，所以，公共管理者不能不預(yù)防私人管理者用裹著糖衣的“炮彈”發(fā)動(dòng)的進(jìn)攻。第三，私人管理是個(gè)人權(quán)威至上，獨(dú)裁專制，與公共管理的民主管理本性和公平價(jià)值取向是相對(duì)立的，值得公共管理警惕。第四，私人管理的隨意性很大，合同、制度往往會(huì)變成一張廢紙;而公共管理則必須把制度管理作為最基礎(chǔ)的管理方式，否則，社會(huì)生活就會(huì)亂作一團(tuán)，無(wú)公共秩序可言。第五，私人管理的最大活動(dòng)領(lǐng)域是自由市場(chǎng)，崇拜自發(fā)性、盲目性，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)兩極分化，因此，作為公共管理的最高代表者的政府必須運(yùn)用公共權(quán)力、法律和公共政策對(duì)私人市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和必要的宏觀調(diào)控。第六，新公共管理混淆了公、私管理，淡化、削弱乃至消解著政府公共管理，是十分危險(xiǎn)的，是不可能持久的。盡管公共管理應(yīng)當(dāng)向私人管理學(xué)習(xí)和借鑒許多優(yōu)良的管理方法、管理方式和管理經(jīng)驗(yàn)，但是二者畢竟是兩個(gè)完全不同領(lǐng)域里的為了不同的目的的性質(zhì)根本不同的對(duì)不同事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)，公與私的界限必須分明。這就是公共管理與私人管理應(yīng)有的對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。

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