公共危機管理論文(2)
公共危機管理論文篇二
略論公共危機管理問責(zé)制
摘要：危機頰發(fā)的風(fēng)險社會凸顯了政府的安全保障責(zé)任。政府作為國家意志的執(zhí)行者和公共權(quán)力的行使者應(yīng)當(dāng)負起公共危機的管理責(zé)任，以保障公眾安全利益。為了在公共危機管理中切實監(jiān)督和落實政府的責(zé)任，提高公共危機管理的成效，有必要建立危機管理問責(zé)制。政府沒有履行好危機管理中的責(zé)任，損害了公眾利益或影響了社會穩(wěn)定，要被問責(zé)，即要受到政治問責(zé)、法律問責(zé)、事前決策問責(zé)和績效問責(zé)。
關(guān)鍵詞：公共危機管理;政府責(zé)任;問責(zé)制;監(jiān)督政府;責(zé)任追究
中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-2728(2011)05-0032-04
隨著現(xiàn)代化的快速發(fā)展和人造風(fēng)險的增多，人類進入了危機頻發(fā)的風(fēng)險社會時代。人們的安全生存受到嚴(yán)重威脅，這凸顯了政府的公共安全保障責(zé)任，防范風(fēng)險、應(yīng)對危機已成為現(xiàn)代政府的緊迫任務(wù)。處在現(xiàn)代化進程和社會轉(zhuǎn)型期的中國，面臨傳統(tǒng)風(fēng)險和現(xiàn)代風(fēng)險的雙重威脅，風(fēng)險積累和危機爆發(fā)愈益突出，公共安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國每年有數(shù)千萬人發(fā)生意外傷害。每年意外死亡數(shù)十萬人，每年有上百萬個家庭因安全事故遭受不幸。風(fēng)險和危機已成為影響公共安全、公眾生活質(zhì)量與社會和諧的基本因素，影響到經(jīng)濟和社會的正常發(fā)展，也影響到政府形象和國家安全。面對風(fēng)險和危機的挑戰(zhàn)，作為公共治理起主導(dǎo)作用的政府，應(yīng)當(dāng)積極化解風(fēng)險和有效處置危機，切實擔(dān)當(dāng)起維護國家發(fā)展環(huán)境、維護社會穩(wěn)定和保障公眾安全權(quán)益的重要責(zé)任。為了在全過程危機管理中切實監(jiān)督和落實政府的責(zé)任，提高危機管理的成效，有必要建立危機管理問責(zé)制。政府若沒有履行好全過程危機管理中的法定責(zé)任，損害了公眾利益、國家利益或影響了社會穩(wěn)定，要被問責(zé)。問責(zé)伴隨在全過程危機管理的始終，成為風(fēng)險社會中行政管理的一部分。
一、保障公共安全是政府的應(yīng)有責(zé)任
風(fēng)險社會的來臨使整個社會迫切需要增加安全保障。政府作為公共利益的代表者、公共產(chǎn)品的提供者和公共權(quán)力的行使者，理應(yīng)擔(dān)負起防范風(fēng)險和應(yīng)對危機、保障公共安全、維護社會穩(wěn)定的責(zé)任。而人民政府更是公眾安全保障的主心骨。
(一)維護公共安全是政府的天然職責(zé)
英國政治哲學(xué)家威廉?葛德文說過。政權(quán)是為了維護個人安全而設(shè)立的機器。我國學(xué)者也認(rèn)為：安全事務(wù)永遠指涉人的安危和社稷民本，安全始終被認(rèn)為是執(zhí)政者的責(zé)任，與國家的治理過程密不可分。維護公共安全是現(xiàn)代國家成立的基礎(chǔ)和國家的本質(zhì)特征?！皣覍ζ涔褡鞒龅淖罨镜某兄Z是保障他們的安全?！北Ｕ瞎舶踩菄夜芾砩鐣彩聞?wù)、維護公共利益職能的重要組成部分。政府作為國家意志、國家職能的實現(xiàn)者和公共利益的代表者，具有維護公共利益、公共安全的天然職責(zé)。尤其在我們社會主義國家，政府是實現(xiàn)公共利益的工具，代表人民行使公共權(quán)力，保障公共安全更是政府一切活動的根本宗旨。因此，當(dāng)各種風(fēng)險和危機來臨時，政府應(yīng)當(dāng)義不容辭地擔(dān)當(dāng)起消除風(fēng)險和處置危機、維護憲政秩序和公眾生命財產(chǎn)安全的職責(zé)。
(二)現(xiàn)代政府是公共產(chǎn)品的主要提供者
在現(xiàn)代政治中，公民通過公正選舉授權(quán)給政府，而政府則在公民的有效監(jiān)督之下為社會生產(chǎn)公共產(chǎn)品和管理社會事務(wù);公民通過納稅來支撐著龐大的政府機構(gòu)，而政府工作人員則用服務(wù)來與之交換。同時，政府和公民都平等地服從憲法和法律。這種新型的政治關(guān)系意味著。只要是關(guān)系到社會公民利益的事，政府都應(yīng)當(dāng)負起責(zé)任來。在風(fēng)險社會背景下，公民最突出的事情和最迫切的需求就是安全保障。公共安全是一種特別重要的公共產(chǎn)品，關(guān)系到社會公眾的安危。而依靠市場和社會力量已不能解決安全公共品的供給問題。所以，滿足公眾對安全的需要，主要靠政府，政府是主導(dǎo)力量。而在民主政治條件下，現(xiàn)代政府也必須根據(jù)公共需求的變化來定位自己的角色和職責(zé)。
(三)政府具有公共危機管理能力
公共危機具有突發(fā)性和社會危害性，它嚴(yán)重威脅和危害公眾的健康、生命和財產(chǎn)安全，威脅國家安全，打亂正常的社會秩序，使人們無法正常生活;公共危機不僅在物質(zhì)方面造成巨大損失，還會在社會公眾的心理層面造成嚴(yán)重的負面影響。非政府組織和公民無力應(yīng)對這種復(fù)雜而緊迫的危險境況(社會力量也不適合對國家或地區(qū)的危機管理進行長遠的謀劃，也難以對公共安全狀況進行嚴(yán)格而有效的監(jiān)管和檢查)。而政府擁有合法強制權(quán)力和強有力的組織體系，又掌握著大量公共資源，具有強大的動員能力和組織能力，這使政府具有其他社會組織所沒有的優(yōu)勢，理應(yīng)擔(dān)負起防范風(fēng)險和應(yīng)對危機、保障公共安全的的責(zé)任。
(四)政府肩負著全過程危機管理責(zé)任和政治責(zé)任
全過程危機管理責(zé)任，首先是公共風(fēng)險管理責(zé)任。包括風(fēng)險的識別和排查、風(fēng)險的分析和評估、風(fēng)險的監(jiān)控和規(guī)避等一系列責(zé)任，就是要做到未雨綢繆、防患于未然;過程管理責(zé)任包括危機防范與應(yīng)急準(zhǔn)備、危機監(jiān)測和預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建責(zé)任等，這是危機管理中政府的基本責(zé)任。公共危機管理中政府的政治責(zé)任，主要體現(xiàn)在維護國家安全和人類安全、維護社會穩(wěn)定和人心安定、保障公眾合法權(quán)益、維護政府形象和公信力等。
二、危機管理問責(zé)制及問責(zé)內(nèi)容
政府肩負著全過程公共危機管理的責(zé)任和保障公共安全的責(zé)任，但實際上政府不一定完全能夠盡職盡責(zé)。政府畢竟不是天使，政府也有“經(jīng)濟人”的品性，政府也會犯錯誤，也會將自身利益置于公共利益之上，而做出不負責(zé)任的行為或不作為，甚至制造風(fēng)險或擴散危機。因此，為了在公共危機管理中切實落實政府的責(zé)任，強化政府的責(zé)任意識。避免產(chǎn)生“不負責(zé)任”現(xiàn)象，提高公共危機管理的成效，更好地維護公眾的安全利益，必須建立危機管理問責(zé)制。問責(zé)，即問責(zé)主體“過問”責(zé)任主體履責(zé)過程或追究其責(zé)任。其核心在于要求政府及其官員必須盡心履職并對自身行為負責(zé)。公共危機管理問責(zé)是對全過程危機管理中政府行為及其后果的問責(zé)，這是對政府決策和管理活動進行有效監(jiān)督的重要制度保障。危機管理問責(zé)包括過錯問責(zé)(政治問責(zé)、法律問責(zé)、決策問責(zé))和績效問責(zé)。
(一)政治問責(zé)
政治問責(zé)即政府或政府官員因在公共危機管理活動中未能依法履行政治責(zé)任而被追究責(zé)任和承擔(dān)后果。政治問責(zé)的目的是促使各級黨政領(lǐng)導(dǎo)人在危機管理中要負起政治責(zé)任，增強各級政府和危機管理者的大局意識和政治責(zé)任感。政治問責(zé)涉及以下情形：(1)在公共危機管理中，政府未能采取正確措施維護國家安全，致使國家利益、國家形象受到損害，影響了國家在國際關(guān)系中的地位;或者因危機處置不力，對國家制度、政治結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展等造成了破壞，激化了社會沖突，加重了突發(fā)事件的危險程度，使國家面臨更大風(fēng)險;政府在公共危機管理中或跨國危機治理中，損害了他國安全利益或人類安全，招致國際上的敵對，產(chǎn)生了負面影響或嚴(yán)重后果。(2)在公共危機管理
中，政府不能維持社會穩(wěn)定，令事態(tài)惡化，人心浮動，意味著政府或其領(lǐng)導(dǎo)人違反了憲法，違背了民眾的根本意愿，損害了國家的根本利益，使國家系統(tǒng)處于更加危險的情勢之中。(3)政府在危機管理過程中，沒有很好地堅持以人為本理念，漠視公眾安全利益，采取了違法措施或不公正舉措，侵害了危機狀態(tài)中的公民權(quán)益，激起了公眾的激烈對抗;或使公眾“不明真相”，激化了公眾與政府的矛盾，強化了社會不穩(wěn)定程度，加大了局面控制和危機處理的難度。(4)在公共危機管理中，因政府失誤或管理失效。增加了公眾或國家的損失，比如因防范或救援不力出現(xiàn)了不應(yīng)有的重大傷亡，政府沒有盡職盡責(zé)。嚴(yán)重損害了政府形象，政府失去了社會信任，降低了公信力與合法性，為今后的政府執(zhí)政、社會穩(wěn)定和社會發(fā)展埋下了重大隱患。公共危機全過程管理中出現(xiàn)上述某種負面情形，政府或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)受到政治責(zé)任追究或受到法律追究。為此，國家應(yīng)當(dāng)建立政治責(zé)任追究制度、建立憲法法院或強化國家權(quán)力機關(guān)的問責(zé)權(quán)威等。
(二)法律問責(zé)
政府在公共危機管理中要履行法定職責(zé)和義務(wù)，如果失職失責(zé)或未能依法行為，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。受到責(zé)任追究，這是法治政府、責(zé)任政府在危機管理中的應(yīng)有體現(xiàn)。這里所謂政府要承擔(dān)的法律責(zé)任，涵蓋民事責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事責(zé)任。行政主體承擔(dān)的責(zé)任可分為行政機關(guān)承擔(dān)的責(zé)任和行政工作人員承擔(dān)的責(zé)任，其中前者多通過國家賠償責(zé)任來體現(xiàn)，后者多通過個體的行政責(zé)任和刑事責(zé)任體現(xiàn)。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，地方各級人民政府及有關(guān)部門在公共危機管理中不履行法定責(zé)任的，要被追究責(zé)任、給予處分。涉及情形主要是：未能進行預(yù)防或防范，導(dǎo)致危機發(fā)生或次生、衍生事件發(fā)生;危機信息報告有誤并造成后果：預(yù)警不及時或預(yù)警期未采取措施，導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生;對突發(fā)事件未及時采取措施處置或處置不當(dāng)，造成后果;不服從上級政府對應(yīng)急處置作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào);未及時組織開展恢復(fù)重建等善后工作;截留、挪用、私分或變相私分應(yīng)急救援資金和物資：不及時歸還征用的公私財產(chǎn)，或?qū)Ρ徽饔秘敭a(chǎn)的單位和個人不按規(guī)定給予補償?shù)取Ｉ鲜鰡栘?zé)規(guī)定幾乎包括危機管理過程的各個環(huán)節(jié)，而且是側(cè)重于對實際管理者的問責(zé)。中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》又指出，因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件;政府職能部門管理、監(jiān)管不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件;在行政活動中濫用職權(quán)或者不作為，引發(fā)群體性事件更其他重大事件;對群體性事件、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響等，都會被問責(zé)。當(dāng)然，這種問責(zé)規(guī)定不應(yīng)僅限于“群體性事件”或“重大事件”，也不應(yīng)僅限于“事態(tài)惡化”或造成“惡劣影響”。國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》也明確指出，安全生產(chǎn)方面發(fā)生特大事故，要對主管的政府領(lǐng)導(dǎo)人追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。
(三)決策問責(zé)
在當(dāng)今風(fēng)險社會，公共危機管理的發(fā)展趨勢是“關(guān)口前移”，注重風(fēng)險防范。政府不僅要事后負責(zé)，事前也要負責(zé);相應(yīng)地問責(zé)也包括事后問責(zé)和事前問責(zé)。決策問責(zé)具有預(yù)防“失責(zé)”的功能。社會學(xué)家認(rèn)為，“風(fēng)險源于決策”，天災(zāi)中也有“人禍”相伴隨。政府決策失誤或強行推行風(fēng)險政策，或者脫離實際盲目啟動一些建設(shè)項目，都會成為引發(fā)危機的原因，人為損害公共利益。比如，政府允許的過度開墾造成水土流失和加重洪災(zāi)、旱災(zāi)。一些發(fā)展項目造成嚴(yán)重的工業(yè)污染，有的地方強行啟動核電項目，在位于地質(zhì)斷裂帶的地震多發(fā)區(qū)建造大壩和大型水庫，一些大型公共設(shè)施質(zhì)量低劣或年久失修，政府部門允許人們馴養(yǎng)和食用某些野生動物導(dǎo)致病毒傳播，允許人們在食品中使用過量有毒物質(zhì)危害公眾健康等;有些地方搞強迫城市化和城市規(guī)劃留有安全漏洞，強迫“新農(nóng)村建設(shè)”。強拆遷、強建樓、強占地，如此霸道決策和非法行政已經(jīng)侵害了公民的合法權(quán)益，隱含著農(nóng)業(yè)危機和社會不穩(wěn)定因素。再如，政府的決策和風(fēng)險分配等加劇了社會不公，政府推行的經(jīng)濟社會發(fā)展方式制造了多種風(fēng)險、增加了發(fā)展代價，政府的決策給后代人生存帶來潛在風(fēng)險等。這些事例表明政府決策成為重要的風(fēng)險源。政府應(yīng)當(dāng)對這些人為的公共風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，具體決策者應(yīng)受到問責(zé)。為此，國家應(yīng)當(dāng)建立決策監(jiān)督和決策責(zé)任追究制度，重大決策失誤的責(zé)任人或決策引發(fā)危機事件的責(zé)任人應(yīng)負決策責(zé)任，應(yīng)該引咎辭職或接受其他處分，必要時每個參與決策者還要承擔(dān)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的連帶責(zé)任。只有這樣才能有利于克服“有組織的不負責(zé)任”，從源頭上減少公共風(fēng)險。2009年7月中央下發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》已明確指出：“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，要對責(zé)任人實行問責(zé)。
目前我國的決策責(zé)任制度和決策問責(zé)機制很不健全，有時難以找出風(fēng)險責(zé)任的承擔(dān)者，導(dǎo)致真正的風(fēng)險責(zé)任人常常是互相推脫責(zé)任和變相地轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，比如把發(fā)生危機的人為原因說成是自然原因，把領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任界定為技術(shù)、操作責(zé)任。正如風(fēng)險社會理論家所指出的：政策制定者、公司和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了社會中的風(fēng)險和危險，然后又都想方設(shè)法推卸責(zé)任。明知災(zāi)禍的真實性，卻掩飾其真正起因并取消應(yīng)有的補償或控制。因此，在事前的風(fēng)險責(zé)任分配與事后查究風(fēng)險責(zé)任過程中，必須有一套相對科學(xué)有效的問責(zé)制度(包括設(shè)定問責(zé)主體，建立論證責(zé)任制、咨詢責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、決策監(jiān)督制等)，不僅規(guī)定風(fēng)險決策失誤的責(zé)任，而且對損害風(fēng)險相關(guān)者利益的責(zé)任也要嚴(yán)格規(guī)定，明確規(guī)定風(fēng)險責(zé)任主體以何種形式承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
(四)績效問責(zé)
上述幾種問責(zé)都是“過錯問責(zé)”，而績效問責(zé)屬于非過錯問責(zé)?？冃栘?zé)就是政府及其官員因其工作成就和實際效果不夠理想而受到問責(zé)?？冃栘?zé)要求政府人員“不僅要合法地行為并避免不良后果的產(chǎn)生，還要求其活動要有良好的效果，以實現(xiàn)政府的績效目標(biāo)”?？冃栘?zé)注重結(jié)果導(dǎo)向、公民導(dǎo)向，強調(diào)責(zé)任者要很好地履行責(zé)任，盡可能提高管理效能。公共危機管理中的績效問責(zé)是指政府組織或其工作人員因為在全過程危機管理中未達到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任。危機管理績效問責(zé)對政府的管理行為具有激勵和約束的雙重作用。它能夠引導(dǎo)政府及其人員重視其在全過程危機管理中的真正使命和責(zé)任。鞭策他們盡職盡責(zé)，爭取在較高水平上實現(xiàn)政府危機管理績效，最大限度地維護公眾的健康、生命和財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定、國家安全和世界安全，使公眾對政府的高質(zhì)量工作更加滿意;同時，這種績效問責(zé)還能夠強化對政府危機管理活動的監(jiān)督和制約，改善政府形象，建立政府與公眾的良好關(guān)系，提升政府危機管理績效，增強政府的合法性。適應(yīng)行政問責(zé)制的發(fā)展趨勢，我國應(yīng)建立公共危機管理的績效指標(biāo)，建立危機管理績效考核制和績效問責(zé)制，建立健全政府危機管理績效信息系統(tǒng)，其中包括專業(yè)性的民意調(diào)查評估機構(gòu)及對政府績效評價的反饋機制等。這里還應(yīng)指出兩點：其一，危機管理的整體績效應(yīng)以過程績效為基礎(chǔ)，過程績效的關(guān)鍵在于管理過程中具體責(zé)任的有效落實;其二，績效問責(zé)雖然要求更高，但它不能代替其他問責(zé)。
三、強化問責(zé)制但不夸大問責(zé)作用
從以上分析可見，建立公共危機管理問責(zé)制對于提高政府人員的責(zé)任意識、明晰責(zé)任、促進責(zé)任履行和維護公共利益具有重要意義。但我國危機管理專家薛瀾認(rèn)為，不應(yīng)夸大危機問責(zé)的作用，不能把追究責(zé)任作為危機管理調(diào)查評估的主要目的;善后處置的重點在于從危機事件中吸取教訓(xùn)，舉一反三，完善防范機制，避免危機重演。由于危機爆發(fā)后，情況復(fù)雜、信息缺乏，既定預(yù)案不一定適用，處置難度大，需要危機管理者在緊急情況下進行非常規(guī)決策，政府部門或個人積極履行責(zé)任風(fēng)險很大。這時如果太懾于“責(zé)任追究”，不利于行政官員按照公共利益的要求果斷地履行責(zé)任。因此，有關(guān)專家主張，一方面要更多地鼓勵政府人員進行果斷決策和勇于承擔(dān)責(zé)任;另一方面在強化問責(zé)制的同時、也要提倡對特定的應(yīng)急管理與決策行為予以一定“寬恕”，鼓勵政府部門或官員個人在危機管理中勇于行動而不是推卸責(zé)任。同時，問責(zé)主體對責(zé)任主體在公共危機管理活動中的履職過程應(yīng)多進行監(jiān)督、過問，以減少事后消極追究，切實提高管理成效。當(dāng)然，還要注意正確問責(zé)，“打?qū)Π遄印薄９P者認(rèn)為，上述觀點有一定道理。在危機管理實踐中，問責(zé)主體應(yīng)積極監(jiān)督和引導(dǎo)管理者，并能正確看待管理者的應(yīng)急失誤，嚴(yán)格、科學(xué)執(zhí)行問責(zé)制。此外，從問責(zé)形式上看，既加強同體問責(zé)，也要重視異體問責(zé)，實現(xiàn)問責(zé)主體多元化。
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