有關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理論文(2)
有關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理論文
有關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理論文篇二
國(guó)有資產(chǎn)管理體制研究
內(nèi)容 摘要：
國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善，必須解決產(chǎn)權(quán)的 問(wèn)題 ，同時(shí)還要解決政府職能的問(wèn)題，兩者相輔相承，互為依托。我國(guó)在計(jì)劃 經(jīng)濟(jì) 時(shí)期所建立的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在當(dāng)時(shí)的 歷史 條件下為加快我國(guó) 工業(yè) 化進(jìn)程起到了積極推動(dòng)作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，原有的體制已不能適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作，其弊端在于：政資不分、政企不分、管理主體多元化與所有者缺位并存和產(chǎn)權(quán)管理“條塊分割”。在對(duì)舊體制進(jìn)行改革的初期，由于我國(guó)并未完全以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作 規(guī)律 的眼光去看待產(chǎn)權(quán)和政府的關(guān)系，忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有權(quán)本身的功能性價(jià)值，忽視了對(duì)政府職能的淡化，只進(jìn)行了逐步放權(quán)讓利式的改革，試圖以有形之手的價(jià)值部分取代客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的價(jià)值，使國(guó)有 企業(yè) 始終不能完全成為市場(chǎng)的主體，其結(jié)果并沒(méi)有使國(guó)有資產(chǎn)有效地實(shí)現(xiàn)保值、增值?，F(xiàn)今，政府的 社會(huì) 經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能仍未徹底分開(kāi)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能是政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者利用行政手段，去追求整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展 和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。國(guó)有資產(chǎn)管理職能是政府利用產(chǎn)權(quán)手段追求國(guó)有資產(chǎn)總體上的保值、增值。一旦這兩種職能相混淆，那么政府會(huì)不自覺(jué)地運(yùn)用行政手段去 影響 企業(yè)。同時(shí)，我們還應(yīng)將國(guó)有資產(chǎn)所有者職能中的國(guó)有資產(chǎn)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)職能分離，管理職能的主要任務(wù)是監(jiān)督，包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、調(diào)解產(chǎn)權(quán)糾紛、查處國(guó)有資產(chǎn)流失等。營(yíng)運(yùn)職能主要任務(wù)是政府以持股單位的身份，以產(chǎn)權(quán)為紐帶進(jìn)行產(chǎn)權(quán)運(yùn)作。只有這樣才能使我們的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有參股企業(yè)真正走向市場(chǎng)，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體。
關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn) 產(chǎn)權(quán) 社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能 國(guó)有資產(chǎn)所有者職能
一、 國(guó)有資產(chǎn)的概念、范圍和國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容
(一) 國(guó)有資產(chǎn)的概念
國(guó)有資產(chǎn)，是指國(guó)家基于國(guó)家權(quán)力的行使而依法取得和認(rèn)定的，或者國(guó)家以各種形式對(duì)企業(yè)投資及投資收益形成的，以及國(guó)家撥款、接受贈(zèng)與等形成的各種財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)有資產(chǎn)是屬于全民所有及國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和。從經(jīng)濟(jì)學(xué) 理論 上講，資產(chǎn)不能等同于財(cái)產(chǎn)，只有作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，才能成為資產(chǎn)。因此，在理論和實(shí)踐中，國(guó)有資產(chǎn)有廣義和狹義之分。廣義上的國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有財(cái)產(chǎn)或國(guó)家財(cái)產(chǎn)同義，是指依法歸國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)，即包括增值型或經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)，又包括非增值型或非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)。狹義的國(guó)有資產(chǎn)僅指增值型或經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。我們所說(shuō)的國(guó)有資產(chǎn)是指廣義的國(guó)有資產(chǎn)。從法學(xué)角度看，其包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等有形財(cái)產(chǎn)和無(wú)形財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)屬全民所有，即中華人民共和國(guó)全體公民共同共有。
(二)國(guó)有資產(chǎn)的范圍
在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)主要由以下幾個(gè)渠道形成：一是國(guó)家以各種形式投資所形成的資產(chǎn)，包括國(guó)家投入國(guó)有企業(yè)、中外合作企業(yè)、及其他企業(yè)用于經(jīng)營(yíng)的資本金及其權(quán)益，及國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位撥入經(jīng)費(fèi)形成的資產(chǎn);二是國(guó)家接受饋贈(zèng)形成的資產(chǎn)，包括公民個(gè)人贈(zèng)與我國(guó)的財(cái)產(chǎn);三是國(guó)家憑借權(quán)力取得的屬于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，包括依法沒(méi)收的官僚資本和敵偽財(cái)產(chǎn)，依法宣布為國(guó)有的城鎮(zhèn)土地、礦藏、海洋、水流以及大森林、大荒山等，依法贖買的資本主義工商業(yè)，依法征收和征用的土地，依法沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)，依法認(rèn)定和接收的無(wú)主財(cái)產(chǎn)和無(wú)人繼承的財(cái)產(chǎn)等;四是凡在我國(guó)境內(nèi)所有全部明確的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，除 法律 另有規(guī)定的，也屬于國(guó)有資產(chǎn)。
(三)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容
國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是國(guó)家關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分以及國(guó)有資產(chǎn)管理的方式、制度和 方法 等的總稱。國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本內(nèi)容包括：國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置;國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理一般機(jī)構(gòu)的關(guān)系;中央與地方國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分及管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門之間的權(quán)責(zé)劃分及相關(guān)關(guān)系;國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)能的實(shí)現(xiàn)方式，即國(guó)家實(shí)施國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行管理監(jiān)督的制度等。
二、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的特點(diǎn)及弊端
(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的特點(diǎn)
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下(1949年—1978年)，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制有以下特點(diǎn)：(1)國(guó)有經(jīng)濟(jì)幾乎控制了所有的行業(yè)和領(lǐng)域，企業(yè)主要由國(guó)家來(lái)辦。(2)政府通過(guò)按產(chǎn)品門類設(shè)置的經(jīng)濟(jì)部門統(tǒng)一組成國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，企業(yè)的人財(cái)物、供產(chǎn)銷等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府通過(guò)指令性計(jì)劃分配下達(dá)。(3)財(cái)務(wù)上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。企業(yè)盈利全部上繳，虧損由國(guó)家彌補(bǔ)。(4)投資采取無(wú)償辦法由國(guó)家統(tǒng)一安排。這種管理體制在當(dāng)時(shí)是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的，因?yàn)榻▏?guó)初期我國(guó)生產(chǎn)力低下，物資匱乏，而我國(guó)通過(guò)國(guó)家行政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面介入，以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基本手段，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)家定價(jià)和計(jì)劃供銷，以“政府計(jì)劃之手”控制整個(gè)社會(huì)有限財(cái)富的分配，能迅速積累起急需的工業(yè)建設(shè)資金，從而加快了工業(yè)化進(jìn)程，建立了比較獨(dú)立、完善的工業(yè)化體系。在這一階段，一切都服從于建設(shè)的需要，而國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)用的效率問(wèn)題并不是國(guó)有資產(chǎn)管理體制所追求的完全目標(biāo)。我們?nèi)绻麖乃袡?quán)的角度去看，在這個(gè)時(shí)期，所有權(quán)本身并不正常的發(fā)揮其功能，所有權(quán)的功能是通過(guò)它的四項(xiàng)基本權(quán)能來(lái)體現(xiàn)的，包括占有、使用、收益和處分，在這個(gè)時(shí)期，我們的企業(yè)只能運(yùn)用這四項(xiàng)權(quán)能中占有權(quán)和不完全的使用權(quán)，使所有權(quán)本身的功能不能充分地發(fā)揮。之所以產(chǎn)生這種情況，也是由當(dāng)時(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)決定的。馬克思主義法的本質(zhì)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，法的產(chǎn)生依賴于物質(zhì)基礎(chǔ)，物質(zhì)基礎(chǔ)表現(xiàn)為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，物質(zhì)基礎(chǔ)決定了法，國(guó)家并不是在創(chuàng)制法，而是在表述法，法的內(nèi)容應(yīng)與社會(huì)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)。對(duì)于一窮二白的建國(guó)初期，國(guó)家顯然有必要通過(guò)對(duì)所有權(quán)本身功能的限制，來(lái)合理有效的控制物質(zhì)資源的分配和流轉(zhuǎn)，這更有利于整個(gè)國(guó)家。
(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的弊端
在進(jìn)入了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)特別是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，原有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制已不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，逐漸暴露出種種弊端，主要有以下四個(gè)方面：(1)政資不分。在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，沒(méi)有獨(dú)立行使國(guó)有資產(chǎn)管理職能的部門，國(guó)有資產(chǎn)管理的職能被分解在政府不同的經(jīng)濟(jì)部門之中;在職能劃分上，沒(méi)有明確劃分國(guó)家行政管理職能和資產(chǎn)所有者職能。(2)政企不分。在政府與企業(yè)的關(guān)系下，往往出現(xiàn)以行政管理權(quán)取代資產(chǎn)所有權(quán)，以行政隸屬關(guān)系取代產(chǎn)權(quán)關(guān)系的現(xiàn)象。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了許多本應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)，以至于出現(xiàn)了企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象，同時(shí)政府要以這些任務(wù)完成情況作為考核企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果造成企業(yè)職責(zé)的模糊錯(cuò)位，使企業(yè)不可能將經(jīng)營(yíng)目標(biāo)放在第一位，無(wú)法集中全力搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。(3)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理主體多元化與所有者缺位并存。國(guó)有資產(chǎn)所有者職能由不同行政機(jī)關(guān)分別行使，所有者的統(tǒng)一職能被分割。例如，企業(yè)投資權(quán)由政府計(jì)劃委員會(huì)行使，干部任命權(quán)由組織人事部門行使，資產(chǎn)收益權(quán)由財(cái)政部門行使等等。這些部門都以產(chǎn)權(quán)主體的身份出現(xiàn)，按照自己的要求甚至自身的利益來(lái)行使產(chǎn)權(quán)，從而造成了多頭管理、政出多門，使企業(yè)無(wú)所適從，妨礙了企業(yè)自主權(quán)的行使。同時(shí)，多頭管理又必然產(chǎn)生推委、扯皮的問(wèn)題，沒(méi)有一個(gè)部門對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任。“人人都管、無(wú)人負(fù)責(zé)”，造成國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置，企業(yè)所有者管理缺位。(4)產(chǎn)權(quán)管理“條塊分割”，由于企業(yè)隸屬于不同地區(qū)和不同部門，各地區(qū)與各部門按照自身利益進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理與決策，從而割裂了企業(yè)間分工協(xié)作的關(guān)系，形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。部門、地方自成體系，行政壟斷，重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)整體配置效益低下。同時(shí)，由于國(guó)有企業(yè)事實(shí)上的“部門所有制”和“地方所有制”，造成了經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置中條塊分割的體制障礙，阻礙了國(guó)有資產(chǎn)的合理流動(dòng)和有效重組，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局難以按照市場(chǎng)要求適時(shí)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化。從法學(xué)的所有權(quán)角度再 分析 ，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)歷史時(shí)期，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不處于平等地位，國(guó)家所有權(quán)的功能不能充分發(fā)揮，而民營(yíng)企業(yè)對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有的所有權(quán)是完全的,使其能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下更加地機(jī)動(dòng)、靈活和更富有活力。如果在一種經(jīng)濟(jì)制度下，存在一種完全的所有權(quán)和一種畸形的不完全的所有權(quán)，那么在競(jìng)爭(zhēng)中后者必?cái)o(wú)疑。從法學(xué)的角度來(lái)看，這也是長(zhǎng)期來(lái)國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益不佳的根本癥結(jié)所在。
三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革與完善
(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)國(guó)企改革必須政資分開(kāi)，既社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能相分離
自1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了全面深入的經(jīng)濟(jì)體制改革，而國(guó)企改革則成為其中的重頭戲。由于解決國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效益低下，抑制國(guó)有資產(chǎn)流失，最大限度的使國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值為國(guó)企改革所追求的目標(biāo)，所以人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到 科學(xué) 、合理的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要性。國(guó)有資產(chǎn)具有的特殊性在于，其不能直接由所有權(quán)人直接行使所有權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，其由全體人民的代表機(jī)關(guān)全國(guó)人大授權(quán)的政府代表全體公民行使所有權(quán)，這時(shí)就難免造成基于國(guó)家權(quán)力形成的行政職權(quán)與基于代表關(guān)系形成的所有權(quán)之間的沖突與混淆。所以，國(guó)企的改革與政府的改革成為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的必不可少的兩方面。1982年國(guó)企改革進(jìn)入第一階段，中央和地方政府開(kāi)始放權(quán)讓利，企業(yè)在取得部分管理權(quán)后留成利潤(rùn)比率擴(kuò)大。1983年、1984年先后推行第一步與第二步“利改稅”，把企業(yè)上繳利潤(rùn)改為稅收，企業(yè)在一定范圍內(nèi)獲得了經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)和部分產(chǎn)品的定價(jià)、計(jì)劃外產(chǎn)品的銷售權(quán)、國(guó)家控制之外的利潤(rùn)分配權(quán)。但從總體上看企業(yè)對(duì)企業(yè)內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)所享有的是有限的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。1986年國(guó)企改革進(jìn)入第二階段，政府對(duì)企業(yè)進(jìn)一步放權(quán)，特別是對(duì)國(guó)有中小型企業(yè)普遍實(shí)行承包、租賃制，企業(yè)對(duì)其范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)享有承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)，1988年出臺(tái)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》為企業(yè)的承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了法律依據(jù)。這屬于“兩權(quán)分離”的模式，但這種模式并不足以把企業(yè)推向市場(chǎng)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單的分離并不能產(chǎn)生企業(yè)作為法人所必要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。所有權(quán)在部分權(quán)能分離出去后仍然直接附著于企業(yè)現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)，因此始終存在著一個(gè)在這些財(cái)產(chǎn)上“誰(shuí)說(shuō)了算”的問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)權(quán)從性質(zhì)上講是屬于所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，其從屬于所有權(quán)，由于所有權(quán)是上位的權(quán)利，在與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的此消彼長(zhǎng)關(guān)系中，所有權(quán)始終處于優(yōu)勢(shì)地位，這就必然導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)者聽(tīng)命于政府和政府可以隨時(shí)隨意的任免企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的局面，這種“兩權(quán)分離”模式的根本缺陷在于，它的理論出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家本位(政府本位)而不是企業(yè)本位。雖然這一時(shí)期企業(yè)對(duì)其范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)所享有的權(quán)利越來(lái)越大，有利于激發(fā)企業(yè)內(nèi)部活力，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，民營(yíng)企業(yè)、“三資”企業(yè)和聯(lián)營(yíng)企業(yè)迅速的發(fā)展壯大，市場(chǎng)化程度不斷的提高，長(zhǎng)期存在的短缺經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)不足在20世紀(jì)90年代初已基本解決，非公有制企業(yè)逐步擠壓了國(guó)有企業(yè)原有的市場(chǎng)空間，使國(guó)有企業(yè)始終不能擺脫困窘的境地。也就是在這個(gè)時(shí)期，有了與民營(yíng)企業(yè)的參照，理論界和實(shí)際工作者開(kāi)始對(duì)我國(guó)國(guó)企改革進(jìn)行反思，逐漸認(rèn)識(shí)到“授權(quán)而治”的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)從根本上解決政企不分和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換的問(wèn)題，而政企不分的癥結(jié)就在于政資不分。所謂政資不分，是指由同一行政機(jī)構(gòu)即執(zhí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者職能，又執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能是國(guó)家賦予政府的行政管理權(quán)力，管理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、秩序和國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，管理范圍是全社會(huì)各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，管理方式、手段往往具有強(qiáng)制性，其行為應(yīng)屬公法調(diào)整。而政府的國(guó)有資產(chǎn)所有者職能是基于財(cái)產(chǎn)所有者身份行使的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，國(guó)有資產(chǎn)管理的目標(biāo)是發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，管理的范圍限定于國(guó)有資產(chǎn)，作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體的政府，與其它民事主體通過(guò)契約來(lái)確立雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，因而其行為應(yīng)屬私法上平等主體之間的行為。這兩種職能必須分開(kāi)的依據(jù)在于：(1)兩種職能產(chǎn)生的法律根據(jù)不同。社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能產(chǎn)生的依據(jù)是 政治 權(quán)利，國(guó)有資產(chǎn)所有者職能產(chǎn)生的依據(jù)是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，政治權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利是兩種不同的法權(quán)。(2)兩種職能行使的范圍不同。政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，其行使職能的對(duì)象是國(guó)境之內(nèi)各種不同所有制的企業(yè)、單位和個(gè)人。而政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，其行使職能的對(duì)象僅限于國(guó)有資產(chǎn)，但不論國(guó)有資產(chǎn)是在境外還是境內(nèi)。(3)兩種職能行使的手段不同。政府行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，主要采取行政手段，從外部約束企業(yè)行為。政府行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能，主要采取產(chǎn)權(quán)手段，從所有者的角度去影響企業(yè)。如果兩種職能不分開(kāi)，那么政府會(huì)不自覺(jué)的運(yùn)用行政手段去影響企業(yè)。(4)兩種職能的目標(biāo)不同。政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，主要追求整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。而政府作為所有者的職能，追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)即國(guó)有資產(chǎn)總體上保值增值。
(二)市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 條件下，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的進(jìn)一步完善
1988年，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，歸口財(cái)政部，由其作為國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)行政管理的專司機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行綜合管理，試圖分離政府 社會(huì) 經(jīng)濟(jì)管理者職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。但由于種種原因國(guó)有資產(chǎn)管理局在1998年被撤銷并入財(cái)政部。在這里應(yīng)當(dāng)指出的是，雖然政府的“政資”兩種職能不同，但其根本目的只有一個(gè)，都是為了促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，最大限度的維護(hù)國(guó)家利益，所以對(duì)于大多數(shù)分布于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的以盈利為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的國(guó)有 企業(yè) 而言，應(yīng)由國(guó)家授權(quán)設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)(控股公司)進(jìn)行管理，而對(duì)于一些生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的企業(yè)(如軍工企業(yè)、生產(chǎn)特殊資源的企業(yè))由政府直接管理，即政府的兩種職能不分開(kāi)并不違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則。在“政資”兩種職能分開(kāi)后，我們還應(yīng)當(dāng)注意的是，應(yīng)將國(guó)有資產(chǎn)所有者職能中的國(guó)有資產(chǎn)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)職能分離。國(guó)有資產(chǎn)所有者的管理職能是指各級(jí)政府及有關(guān)職能部門行使范圍不涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，而僅限于國(guó)有資產(chǎn)的管理。其管理職能的 內(nèi)容 主要是行政事務(wù)，包括組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、調(diào)處產(chǎn)權(quán)糾紛、查處國(guó)有資產(chǎn)流失等，一般不參與企業(yè)的營(yíng)運(yùn)活動(dòng)。國(guó)有資產(chǎn)所有者的營(yíng)運(yùn)職能是指不行使政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，經(jīng)政府授權(quán)以持股單位身份行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的營(yíng)運(yùn)職能。行使?fàn)I運(yùn)職能的主體是政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，是帶有控股公司性質(zhì)的投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、集團(tuán)公司。這些公司的 法律 地位為一般的民事主體。其職能范圍只限于作為公司的投資機(jī)構(gòu)有產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系的全資子公司、控股公司和參股公司。職能內(nèi)容主要是行使股權(quán)和進(jìn)行資本運(yùn)作。只有這樣才能使企業(yè)真正的走向市場(chǎng)。
依據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)和五中全會(huì)決議的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的論述和國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理局“三定”方案及有關(guān)文件的精神，建立起國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。主要有以下幾個(gè)方面：1、由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，授權(quán)地方政府負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)。2、成立的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局是國(guó)務(wù)院專司國(guó)有資產(chǎn)管理的職能機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是對(duì)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施綜合管理。重點(diǎn)是對(duì)各類企業(yè)占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理。地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理部門，對(duì)地方管轄的國(guó)有資產(chǎn)依法實(shí)施行政管理。3、國(guó)有資產(chǎn)管理部門與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)“專司”與“分工監(jiān)管”的關(guān)系，國(guó)有資產(chǎn)管理部門不承擔(dān)政府其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。其他經(jīng)濟(jì)管理部門分工負(fù)責(zé)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理、綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)管理。在現(xiàn)階段，行業(yè)管理部門要按照分工監(jiān)督的要求負(fù)責(zé)所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。4、國(guó)有企業(yè)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法獨(dú)立支配國(guó)家授予其管理投資的財(cái)產(chǎn)。政府不得直接支配企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)承擔(dān)有限責(zé)任。企業(yè)以其全部的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。
按照上述的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的總體設(shè)想，新體制的基本框架由兩個(gè)層次組成：第一層次是政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。它是國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府管理國(guó)有資產(chǎn)的專司機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行綜合管理。第二層次是國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)，即建立各類國(guó)有控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、企業(yè)集團(tuán)公司等國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)。這些營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)由政府授權(quán)，代表國(guó)家行使股東的各項(xiàng)權(quán)能，國(guó)有控股、參股的各類企業(yè)是獨(dú)立支配國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)，對(duì)全部的法人財(cái)產(chǎn)包括國(guó)有資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任。以上兩個(gè)層次構(gòu)成完整的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系，是國(guó)有資產(chǎn)管理體制不斷改革和完善的過(guò)程。新體制的建立不僅依賴于政府國(guó)有資產(chǎn)行政管理機(jī)構(gòu)職能的落實(shí)到位，而且依賴于政府國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的普遍組建和企業(yè)公司化改制任務(wù)的完成。但遺憾的是1988年成立的國(guó)有資產(chǎn)管理局在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，其職能被劃歸財(cái)政等部門之中，現(xiàn)今國(guó)有資產(chǎn)管理的財(cái)權(quán)、人權(quán)、事權(quán)彼此分割，由財(cái)政部、計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、企業(yè)工委等諸多部門行使，還是沒(méi)有解決國(guó)有資產(chǎn)所有者虛位的 問(wèn)題 。并且國(guó)有企業(yè)的公司化改造也進(jìn)行的不太順利，1993年頒布的《公司法》其本意是幫助國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司化改造，建立 現(xiàn)代 企業(yè)制度，但《公司法》第4條一方面規(guī)定“公司享有由股東投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”，另一方面又規(guī)定“公司中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家”。這一規(guī)定混淆了國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行投資后形成的國(guó)有股權(quán)，加大了國(guó)企改革中“產(chǎn)權(quán)明晰”的難度。我們知道，以股份公司為代表的現(xiàn)代企業(yè)，是資本社會(huì)化的實(shí)體，它使原先分散的私人資本集聚成一個(gè)資本集合體，一個(gè)社會(huì)化的資本運(yùn)行單位，一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)生命和獨(dú)立人格的權(quán)利義務(wù)主體——法人。正因?yàn)楣緦?duì)它的一切財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的和完全的支配權(quán)，它才成為這些財(cái)產(chǎn)的實(shí)際主人。投資者(股東)只是他們的出資份額的原始所有人和企業(yè)的名義所有人。他們無(wú)權(quán)支配公司名下的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)，因?yàn)樗麄兯碛械囊呀?jīng)不是對(duì)這些現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而是對(duì)公司運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)所創(chuàng)造的收益即期待中的未來(lái)財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，這就是股權(quán)。也就是說(shuō)，投資者在將它的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)支配權(quán)讓度給公司法人后，他們便得到一種由原始所有權(quán)轉(zhuǎn)換而來(lái)的股權(quán)。而股權(quán)則包括“重大決策、資產(chǎn)受益和選擇管理者權(quán)，所以《公司法》第四條是和公司制度相違背。
總的來(lái)說(shuō)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制在實(shí)踐中還存在以下不足： 1、在政府和企業(yè)的關(guān)系上，一方面政資不分現(xiàn)象仍十分突出，政企不分現(xiàn)象仍然存在;另一方面國(guó)有企業(yè)中所有者缺位和虛位。2、在管理上，政府仍按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念和模式控制和干預(yù)企業(yè)，企業(yè)按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式和觀念經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，依賴國(guó)家政策、補(bǔ)貼資金，而不是主動(dòng)的去開(kāi)拓市場(chǎng)、進(jìn)行管理和制度創(chuàng)新。3、在職能上，政府行使了太多的國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能，甚至直接參與生產(chǎn)管理，而企業(yè)則承擔(dān)了太多的社會(huì)甚至政府職能，負(fù)擔(dān)沉重，難以輕裝進(jìn)入市場(chǎng)，在和非國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中必然敗下陣來(lái)。
現(xiàn)行體制的根本問(wèn)題在于：1、國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)，用 政治 、社會(huì)目標(biāo)取代經(jīng)濟(jì)目標(biāo);2、國(guó)有資產(chǎn)所有者的各項(xiàng)權(quán)能由不同的行政機(jī)關(guān)分割行使，統(tǒng)一的所有權(quán)被分割架空，形成部門所有制。政企不分、產(chǎn)權(quán)模糊，必然模糊代表國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的機(jī)構(gòu)及其責(zé)任，失去對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的約束，達(dá)不到提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率的目標(biāo)，并造成產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程 中國(guó) 有資產(chǎn)的流失和產(chǎn)權(quán)流動(dòng)困難。去年召開(kāi)的第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)上提出撤銷經(jīng)貿(mào)委，成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，其直屬于國(guó)務(wù)院，國(guó)資委將原來(lái)由各部委分別行使的國(guó)有資產(chǎn)管理職能吸收過(guò)來(lái)統(tǒng)一行使，使政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能完全的分開(kāi)。這表明我們的國(guó)有資產(chǎn)管理體制正在逐步走向 科學(xué) 化。
馬克思主義法的本質(zhì)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，法產(chǎn)生于物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)，法又通過(guò)對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的規(guī)定反作用于生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力，它既可以促進(jìn)生產(chǎn)力的 發(fā)展 ，又可以阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。在我國(guó)加入WTO，全面實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，要求我們?cè)诹⒎ㄉ蠎?yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相配套、相一致，這樣才能使我們的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的、良性的和全面的發(fā)展。
[ 參考 文獻(xiàn) ]
[1]參見(jiàn)謝次昌著：《國(guó)有資產(chǎn)法》，法律出版社1997年版，第1頁(yè)
[2]參見(jiàn)王全興、樊啟榮著：《關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)法基本 理論 的探討》，載與漆多俊主編的《經(jīng)濟(jì)法論從》第一卷，中國(guó)方正出版社1999年版
[3]參見(jiàn)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局編：《國(guó)有資產(chǎn)管理ABC》，經(jīng)濟(jì)出版社1995年版，第一頁(yè)
[4]參見(jiàn)屈茂輝著：《中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法 研究 》，人民法院出版社2002年版，第36頁(yè)
[5]參見(jiàn)謝茨昌著：《國(guó)有資產(chǎn)法》，法律出版社1997年版，第24頁(yè)
[6]參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《產(chǎn)權(quán)的法律 分析 》
[7]參見(jiàn)屈茂輝著：《中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法研究》，人民法院出版社2002年版，第41頁(yè)
[8]參見(jiàn)《國(guó)有資產(chǎn)法》起草小組編：《國(guó)有資產(chǎn)立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第85頁(yè)
[9]參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)：《產(chǎn)權(quán)的法律分析》
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