對公共管理范式轉(zhuǎn)換的再思考
對公共管理范式轉(zhuǎn)換的再思考
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范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會科學，范式也應該嚴格地被使用。庫恩的范式強調(diào)的是自然科學中“一致性的東西”，但社會科學的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機械和靜止的，要么是排他和非此即彼的?；诖?，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個范式雖然存在很多一致性的東西，但它們在“價值承諾”上卻是完全相反的。
官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時期達至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命，是民主政治對官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉(zhuǎn)換表面上是學科層面的，但實際上是以整個社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷為現(xiàn)實材料的。
一、官僚制行政范式及其確立
對于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個來源：一是韋伯對于現(xiàn)代性社會的深邃理解。韋伯認為從中世紀到近代整個西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經(jīng)濟上的資本主義產(chǎn)生和政治上的市民社會興起，這些相互獨立領域的發(fā)展趨勢事實上朝著一個相同目標在進行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無法擺脫和避免的趨勢。二是韋伯對于權威及合法性來源的劃分。
韋伯認為任何一種權威的統(tǒng)治都具有正當性，他將權威分為三類。傳統(tǒng)型權威認為源遠流長的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據(jù)傳統(tǒng)進行統(tǒng)治具有正當性，它構(gòu)成了封建世襲制度的基礎;魅力型權威則基于對克里斯瑪式領袖的神圣性、非凡氣質(zhì)或杰出功績的信仰，并對領袖制定的道德規(guī)范或社會秩序心悅誠服地接受; 而法理型權威建立在理性和法律之上，人們對權威的服從是由于有了依法建立的等級體系。由于法理型權威同時具有理性和合法性的特點，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會復雜行政管理任務的獨特優(yōu)勢。
二、官僚制的工具性擴張和范式危機
官僚制行政范式形成以來，經(jīng)常遇到反常，但它通過放松傳統(tǒng)范式的基本原則，局部緩和了這種反常。范式反常的典型是赫伯特·西蒙的有限理性理論，西蒙提出了不同于威爾遜的效率達成方式并發(fā)展了一種理性選擇理論，但正如奧斯特羅姆指出的那樣：“盡管西蒙的挑戰(zhàn)是成立的，但挑戰(zhàn)之后西蒙重新回到了官僚制組織的世界，他在這一個為人所熟知的約束之內(nèi)進行研究。”官僚制范式的真正危機是20 世紀行政國家的興起，它使得官僚制組織的非理性擴張成為一個普遍的現(xiàn)象。
在官僚制不斷擴張中，以權力集中和等級控制為特征的官僚制組織構(gòu)成了政府的核心結(jié)構(gòu)，官僚制自我擴張的天性在公共部門的不斷擴張直至成為行政國，而行政權又以官僚制的組織形式在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上包裹國家形態(tài)。官僚制組織不斷擴張的結(jié)果是建立了官僚制對社會和國家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理。
在官僚制組織接管公共領域的時代，公共管理中的公共利益受到官僚制組織的篡改，并以服從控制的權力運行方式而拒斥參與、公平、正義等民主價值，從而使得公共管理的民主和公共性逐漸流失，最終產(chǎn)生官僚制的范式危機。奧斯特羅姆認為：“由于官僚制行政一直拒絕接受民主價值，這在某種程度上導致了本世紀眾多行政改革的努力并不非常成功，同時也成為美國政府在最近幾十年憲法危機不斷的思想根源
三、現(xiàn)代性的悖論和民主治理范式的興起
就宏觀背景而言，公共管理的規(guī)范化觀念和思想是根植于19 世紀后期的現(xiàn)代性世界的。這一說法意味著現(xiàn)代性是任何公共性管理的出場路徑，它構(gòu)成了現(xiàn)代官僚制行政特殊的歷史背景。在韋伯的視域中，現(xiàn)代性幾乎和理性化同義，韋伯認為理性化、知識化以及價值祛魅是現(xiàn)代化社會的命運與特征，但韋伯卻對現(xiàn)代化的最終走向存在擔憂和疑慮。
和韋伯類似，馬克思在前人的基礎上，以其冷峻的批判鋒芒和深切的人文關懷提出了現(xiàn)代性的悖論，他認為，在現(xiàn)代性給人類社會帶來豐裕的物質(zhì)財富和工業(yè)文明同時，正是資本主義逐利的本性的機器化工業(yè)大生產(chǎn)帶來的工具理性橫掃一切的推進，使現(xiàn)代四、行政國家和民主治理范式的發(fā)展弗雷德里克森說道：“在一個多世紀里，公共管理發(fā)生了很大的變化。在美國以及其他發(fā)達國家，公共事務的行政部分急劇膨脹，如果威爾遜看到現(xiàn)代公共管理這一景象，他也會大為震驚的。”
20 世紀行政的發(fā)展遠遠超出威爾遜的估計，在當代行政國家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法權成為支配性的公共權力，并承擔起維護公共生活的根本價值的責任。但官僚制行政卻仍然將體現(xiàn)工具主義的效率原則視為行政核心，并可以回避行政的公共性問題。
在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。在庫恩的理論中，解決范式反常通常存在兩大路徑，即原有范式的革新調(diào)整和“價值承諾”的科學革命。作為常規(guī)科學的官僚制行政范式是積累性的，很多人認為這就是科學的發(fā)展，但庫恩的范式理論顛覆了以往的科學的發(fā)展觀念，他認為科學的最終發(fā)展來自科學革命。以往工具主義的路徑雖然能夠暫時將反常的東西化解為范式能預期的內(nèi)容，但它是累積性的，并沒有徹底消除這種反常，反而日益加劇，造成范式危機。庫恩認為危機的真正意義在于范式革命的時機已經(jīng)到來。而這個范式革命就是民主治理的確立。
結(jié)語
從西蒙等人對古典行政原則的批判開始，歷經(jīng)幾次范式反常與范式整合，公共管理始終沒有發(fā)生庫恩嚴格意義上的“范式轉(zhuǎn)換”，關鍵原因是沒有擺脫效率為價值主導的窠臼，沒有形成新的“共同信念”
真正的范式轉(zhuǎn)換應是民主治理范式的確立，它給我們提供了一個在“價值承諾”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政體現(xiàn)的是工具理性思維，認為可以用專業(yè)知識和技術方案來解決一切公共問題。一旦確定政策目標，行政就是把這些目標轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的一個專業(yè)技術問題。但正如奧斯特羅姆所說：“如果根據(jù)公共管理專業(yè)知識做出的行為最終損害了人類的福利，那對于公共管理的學者和實踐者來說，就必須思考傳統(tǒng)公共管理的思維方式和理論基礎;如果庫恩的科學革命理論是有效的，我們就只有在替代范式的情況下才能夠期待解決公共管理的危機。”
民主治理范式就是這樣一種傳統(tǒng)公共管理的替代范式，這個新范式同時意味著完全不同于傳統(tǒng)范式的“共有價值承諾”以及思考公共管理問題的基本知識、概念和體系。
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