地方政府債務(wù)管理及融資改革論文
地方政府債務(wù)管理及融資改革論文
盡管我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，但長期以來，地方政府實(shí)際上存在各種形式的債務(wù)，且債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，積累了巨大的債務(wù)風(fēng)險，成為威脅我國財政和經(jīng)濟(jì)安全的重大隱患。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：地方政府債務(wù)管理及融資改革相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
地方政府債務(wù)管理及融資改革全文如下：
內(nèi)容摘要：傳統(tǒng)的“城投債”融資模式下，土地出讓收入是地方財政重要的收入來源，導(dǎo)致了地方債務(wù)高企和“土地財政”問題。在“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下，房地產(chǎn)低迷帶來土地出讓金收入下滑和財政收入減少，土地財政徹底終結(jié)。為解決地方債務(wù)問題，我國中央政府在全面審計的基礎(chǔ)上，開始對地方債務(wù)的規(guī)范化管理，采取了多項規(guī)范措施，力圖解決存量債務(wù)，控制新增債務(wù)，規(guī)范舉債機(jī)構(gòu)，完善配套制度建設(shè)等。
2015年8月29日，《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》(以下簡稱“議案”)確定將地方政府債務(wù)限額控制在16萬億元。地方政府債務(wù)是省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借的債務(wù)。過去許多年，地方政府進(jìn)行了大規(guī)模的“造城”運(yùn)動，產(chǎn)生了債務(wù)高企的問題。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，土地財政難以為繼，中國經(jīng)濟(jì)去杠桿和結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將持續(xù)，創(chuàng)新機(jī)制驅(qū)動的新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)增長尚難以沖抵傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的萎縮，地方政府面臨著財政收入下滑，償債困難的問題。我國投資驅(qū)動增長的格局決定了現(xiàn)階段政府仍然需要實(shí)施積極的財政政策，穩(wěn)定對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，對償還存量債務(wù)和控制新增債務(wù)增加了難度。近年來，中央政府開始將地方債納入規(guī)范化管理軌道，進(jìn)行融資模式的創(chuàng)新與改革，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。
1.地方政府債務(wù)的基本情況
1.1形成原因
1994年以來，我國開始實(shí)行分稅制，中央政府和地方政府在財權(quán)和事權(quán)劃分上存在著矛盾。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，地方政府大規(guī)模興建了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等新型城區(qū)，配套了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這些基礎(chǔ)建設(shè)的投資金額巨大，回收期限長，大大超出了彼時當(dāng)?shù)氐呢斦杖?。地方政府為使項目提?ldquo;上馬”，通過城投公司等融資平臺進(jìn)行大規(guī)模融資，以獲得土地出讓金收入和銀行貸款資金為主要資金來源，彌補(bǔ)了建設(shè)資金不足的問題，同時逐漸累積了高額的債務(wù)。
1.2債務(wù)負(fù)擔(dān)
地方政府的隱形債務(wù)極大地增加了財政風(fēng)險。審計署2013年對全國政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計，顯示：截至2013年6月底，我國負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬億元。其中，中央政府的債務(wù)金額約9.8萬億元;省級約1.78萬億元，市級約4.84萬億元，縣級約3.96萬億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)約0.31萬億元，合計地方政府的債務(wù)金額約10.89萬億元。地方融資平臺公司作為主要的借債主體，其借債金額約為4.08萬億元，約占37.4%。近幾年將是我國地方政府的償債高峰，其中2015年需償還債務(wù)約1.86萬億元，約占總償債金額的17.06%;2016年需償還債務(wù)約1.26萬億元，占11.58%;2017年需償還債務(wù)為0.85萬億元，占7.79%;2018年及以后，需償還債務(wù)約2.04萬億元，占18.76%。
《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》中確認(rèn)，截至2014年底，地方債約15.4萬億元，2015年新增債務(wù)6000億元，即限制總額為16萬億元。
2.地方債務(wù)規(guī)范化管理舉措
2.1“修明渠，堵暗道”，嚴(yán)控融資渠道
中央政府在摸清情況的基礎(chǔ)上，開始規(guī)范地方舉債機(jī)制。首先，嚴(yán)格限制借債主體的資格，賦予地方政府適度的舉債權(quán)限。省、自治區(qū)、直轄市級政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府需由上級政府代為舉借債務(wù)。其次，劃清政府債與企業(yè)債的界限。地方融資平臺回歸企業(yè)信用，銀行對其資產(chǎn)質(zhì)量、現(xiàn)金流狀況進(jìn)行評估。再次，推廣政府和社會資本合作(PPP)，劃清政府和社會資本方的責(zé)任。投資者或項目公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式發(fā)債并償債，政府承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼責(zé)任。
2.2“還舊債，限新債”，化解存量債務(wù)
中央政府頒布新預(yù)算法，在甄別政府債和企業(yè)債的基礎(chǔ)上，將政府債納入全口徑預(yù)算管理，分為一般債務(wù)和專項債務(wù)。地方政府可以通過申請發(fā)行債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，降低償債高峰對經(jīng)濟(jì)增長的壓力和債務(wù)風(fēng)險。采取注入優(yōu)良資產(chǎn)等多種措施，提高項目盈利能力，增強(qiáng)項目自身的償債能力。新增地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理制度，嚴(yán)控債務(wù)增長速度。
2.3完善配套制度建設(shè)
首先，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。按照各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制?！蹲h案》預(yù)計2015年地方政府債務(wù)率為86%，明確將“債務(wù)率不超過100%”作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險警戒線。其次，中央政府實(shí)行不救助原則，地方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮經(jīng)費(fèi)、處置資產(chǎn)等方式，籌集資金自償債務(wù)。再次，建立地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計報告公開制度，重大措施如棚戶區(qū)改造的政府性債務(wù)單獨(dú)統(tǒng)計報告。另外，建立問責(zé)考核機(jī)制，把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。
3.地方政府融資新模式
現(xiàn)階段，地方政府需要多渠道地采取適當(dāng)?shù)娜谫Y方式，化解地方政府債務(wù)危機(jī)，有必要考察各種融資方式化解地方債務(wù)的能力。
3.1置換地方政府存量債務(wù)
財政部在甄別存量債的基礎(chǔ)上，將短期、高息債務(wù)置換成中長期、低成本的債券，有利于優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)的融資成本，化解集中償債的風(fēng)險。2015年，3月12日，財政部首次確認(rèn)1萬億的地方債置換額度。6月12日，財政部再次確認(rèn)1萬億的地方債置換額度?！秶鴦?wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》確認(rèn)總額為3.2萬億的地方債置換額度。
3.2市場化政府舉債機(jī)制
中央政府賦予地方政府適度發(fā)行債券的權(quán)限，同時，在全口徑預(yù)算管理和嚴(yán)格發(fā)債程序的基礎(chǔ)上，實(shí)施債務(wù)上限的限額管理，即地方政府每年新增債務(wù)需在考慮審計結(jié)果和當(dāng)年財政赤字的基礎(chǔ)上設(shè)定債務(wù)“天花板”。地方政府可以在每年的動態(tài)限額范圍內(nèi)自主發(fā)行地方政府債務(wù)。2009年，中央政府以“代發(fā)代還”方式幫助地方政府償還債務(wù)，經(jīng)過不斷發(fā)展，到2014年其代發(fā)規(guī)模達(dá)到約4000億元。2014年，上海、浙江、廣東、深圳等10省市啟動“自發(fā)自還”的地方債務(wù)總規(guī)模超過1000億元。截至2015年8月底，地方政府共發(fā)行了約1.874萬億元的地方債，其中大部分為5-10年期的債券，對于緩解2015年的償債壓力具有重要作用。 3.3政府和社會資本合作
政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制是政府方與社會資本方通過建立合作伙伴關(guān)系來生產(chǎn)、提供或經(jīng)營公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。2014年開始，國家發(fā)展改革委和財政部積極推動PPP機(jī)制，發(fā)布了兩部委的《通用合同指南》，建立了各自的PPP示范項目庫，逐步實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營立法，完善財政補(bǔ)貼和預(yù)算制度，建立和完善項目管理體系和績效評價體系等配套建設(shè)，為我國PPP項目投資發(fā)展創(chuàng)造了各種必備條件。我國尚處于PPP模式發(fā)展的初級階段，目前PPP機(jī)制推行過程中存在諸多困難，短期內(nèi)試圖通過PPP模式來化解存量債務(wù)尚有難度。但是，通過新建項目和在建項目采購優(yōu)先采用PPP機(jī)制，有利于解決融資困難的問題，有利于控制債務(wù)增量。
3.4境外發(fā)債
境外發(fā)債的優(yōu)勢在于能夠獲得較低的資金成本，并且少受上級政府的約束。例如，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司在海外成立20億美元中期票據(jù)計劃。但是境外發(fā)債程序復(fù)雜，融資平臺公司難以獲得較高的信用評級，獲得海外投資者的認(rèn)可具有難度。境外發(fā)債機(jī)制處于艱難探索之中，未來發(fā)展空間有限。
4.政策建議
從根本上解決地方政府債務(wù)問題，仍然需要依賴于我國各項改革綜合發(fā)揮作用，如財稅體制改革、投資體制改革、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展機(jī)制等。2015年為解決當(dāng)前償債問題，需要使用各種新的融資模式，例如通過發(fā)行地方政府債務(wù)，置換高息債務(wù)，采用PPP機(jī)制吸引社會資本投資，探索境外發(fā)債等。雖然各種融資方式發(fā)揮作用均有局限，不能完全解決存量債務(wù)問題和滿足新增投資需求，但是隨著我國政府繼續(xù)深化改革，規(guī)范債務(wù)管理，化解存量債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)，有利于解決地方債務(wù)問題。建議繼續(xù)深化財稅體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，從公司型變?yōu)楣卜?wù)型。建議轉(zhuǎn)變投資建設(shè)思維模式，地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需要考慮財政資金的使用效率，需要考慮資金層面的制約。建議繼續(xù)完善“自發(fā)自還”的舉債機(jī)制，完善PPP機(jī)制的配套制度建設(shè)。
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