中美兩國非政府組織的信息公開制度對(duì)比論文

　　信息公開是有關(guān)保障公民了解權(quán)和對(duì)了解權(quán)加以必要限制而組成的法律制度。這里的了解權(quán)是指?jìng)€(gè)人或組織有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息的權(quán)利。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：中美兩國非政府組織的信息公開制度對(duì)比相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!

　　中美兩國非政府組織的信息公開制度對(duì)比全文如下：

　　引言

　　20 世紀(jì) 70 年代以來，在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了 “社團(tuán)革命”,使國家和市場(chǎng)之外的非政府組織獲得了迅猛發(fā)展，非政府組織在社會(huì)活動(dòng)中起著舉足輕重的作用。與此同時(shí)，包括我國在內(nèi)的非政府組織在成長和發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了 “志愿失靈”等問題，特別是在信息時(shí)代的大環(huán)境下，接二連三的慈善丑聞被曝光，非政府組織的信息公開行為已受到越來越多人的關(guān)注。如何建立和完善一套適合非政府組織的信息公開制度成為了一個(gè)嶄新的課題。

　　1 非政府組織及其信息公開制度

　　1. 1 非政府組織

　　非政府組織，英文全稱為 Non Government Orgnization,英文縮寫為 NGO.關(guān)于什么是非政府組織，國際和國內(nèi)對(duì)此有不同的定義，甚至有不同的稱謂。即使在同一領(lǐng)域內(nèi)，由于研究重點(diǎn)的不同，對(duì)非政府組織的界定也不盡相同。筆者認(rèn)同以下定義，即在特定的法律體系下，不被視為政府部門及企業(yè)的協(xié)會(huì)、團(tuán)體、基金會(huì)、慈善信托、非營利公司或者其他法人就是非政府組織[1].

　　非政府組織往往通過吸收政府資助、整合社會(huì)捐助來達(dá)到對(duì)社會(huì)公共利益的增進(jìn)。它在文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等方面擔(dān)負(fù)著政府和企業(yè)所沒有的社會(huì)功能?？梢哉f，非政府組織成為現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行不可或缺的社會(huì)力量。由于這一類組織所負(fù)載的 “資助”與 “公益”決定了國家對(duì)它的干預(yù)要比對(duì)企業(yè)等其他組織更強(qiáng)勁，也決定了社會(huì)公眾對(duì)它的監(jiān)督比對(duì)政府組織的監(jiān)督更有力。

　　1. 2 非政府組織的信息公開

　　非政府組織的信息公開，是指為了維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)和促進(jìn)非政府組織的自身發(fā)展，依法登記的非政府組織根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在非政府組織運(yùn)行過程中以規(guī)范的格式和正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒎钦M織在各項(xiàng)活動(dòng)中的主要信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地向政府、捐贈(zèng)人以及利益相關(guān)者公開的過程[2].非政府組織的信息公開機(jī)制是社會(huì)公眾、政府了解非政府組織，進(jìn)行捐助決策，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。與其他組織一樣，在現(xiàn)代社會(huì)，法人構(gòu)成了非政府組織的主體。因此，非政府組織之外的政府與社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的了解，主要依賴于非政府組織所做的信息披露。在對(duì)非政府組織的活動(dòng)情況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行充分了解的基礎(chǔ)上，非政府組織之外的政府與社會(huì)公眾方能作出理性的資助或捐助決策，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的監(jiān)督和制約。

　　美國是世界上最早誕生現(xiàn)代非政府組織的國家。在美國，非政府組織是政府和企業(yè)以外的所有組織與機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。美國的非政府組織經(jīng)過長久的發(fā)展，持續(xù)的創(chuàng)新和不懈的改善，已形成了相對(duì)成熟的管理模式，先進(jìn)的管理理念以及內(nèi)外監(jiān)管結(jié)合、自上而下互動(dòng)的一整套規(guī)范[3].在非政府組織的管理內(nèi)涵中，信息公開作為一項(xiàng)保障非政府組織高效運(yùn)行的制度，貫穿非政府組織活動(dòng)的始終。而我國的非政府組織，自新中國成立到改革開放之前，主要經(jīng)歷了初始發(fā)展期 ( 1949 ~1966 年) 、停滯期 ( 1966 ~ 1978 年) 、恢復(fù)發(fā)展期 ( 1978 年至今)的前期發(fā)展階段。隨著改革開放的深入展開，以及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)體制的深化改革，特別是進(jìn)入 21世紀(jì)以來，我國非政府組織進(jìn)入了后期發(fā)展階段，伴隨著社團(tuán)、基金會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)和學(xué)術(shù)團(tuán)體等各類非政府組織的蓬勃發(fā)展，非政府組織這一特殊組織機(jī)構(gòu)，在各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮出巨大的作用，形成了具有中國特色的發(fā)展模式[4].

　　2 中美非政府組織信息公開制度比較

　　2. 1 信息公開的主體方面

　　非政府組織信息公開主體包括權(quán)利主體、義務(wù)主體和監(jiān)督主體。中美相關(guān)法律和規(guī)范中對(duì)公開主體的界定存在一定差異，具體表現(xiàn)在以下 3 個(gè)方面。

　　2. 1. 1 權(quán)利主體范圍不盡相同具體來說，美國崇尚利益相關(guān)者理論，在非政府組織與社會(huì)公眾的交流互動(dòng)中，任何與非政府組織有利益關(guān)系的公民和法人組織都有權(quán)利對(duì)非政府組織提出信息公開的要求，并且美國的非政府組織大都實(shí)行法人制管理，在其內(nèi)部有職責(zé)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)對(duì)非政府組織的信息公開能起到保障作用[5].在我國，有權(quán)對(duì)非政府組織行使信息公開的是我國公民、法人和登記機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)，公民通常要經(jīng)過登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)間接行使這一權(quán)利，行政色彩相對(duì)濃重。

　　2. 1. 2 義務(wù)主體劃分標(biāo)準(zhǔn)不一在美國，非政府組織的設(shè)立程序非常簡(jiǎn)單，對(duì)這類非政府組織的信息公開要求較少，重點(diǎn)是享有免稅資格的非政府組織，其信息公開義務(wù)突出。我國的情況是在登記機(jī)關(guān)登記成立取得合法資格的非政府組織都有明確的信息公開的義務(wù)。

　　2. 1. 3 監(jiān)督主體差異明顯美國的監(jiān)督主體十分明確，而我國的監(jiān)督主體相對(duì)模糊。信息公開倡導(dǎo)公眾參與，旨在運(yùn)用各方力量對(duì)義務(wù)主體進(jìn)行監(jiān)督，有效保障權(quán)利主體的利益，美國的慈善信托登記處和慈善信托審計(jì)處是美國主要的監(jiān)督主體，對(duì)美國的非政府組織的信息公開進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督[6].我國監(jiān)督主體主要是管理機(jī)關(guān)，但由于職責(zé)不清，監(jiān)督的效果相對(duì)薄弱。除此之外，公民和媒體在各國的非政府組織信息公開中都起著重要的監(jiān)督作用。

　　2. 2 信息公開的內(nèi)容方面

　　非政府組織的信息公開涉及非政府組織自身的發(fā)展，在進(jìn)行信息公開的過程中，不同的國家根據(jù)自身的國情和社情及本國非政府組織的特點(diǎn)，對(duì)非政府組織的信息公開內(nèi)容提出了不同的要求，綜合比較來看，有以下兩方面差異。

　　2. 2. 1 對(duì)不同規(guī)模的非政府組織信息公開的要求不同這點(diǎn)在中美的非政府組織信息公開制度中都有具體的體現(xiàn)。在美國，對(duì)規(guī)模在 5 000 美元以下的非政府組織可自動(dòng)獲得免稅資格，對(duì)這一規(guī)模以下的非政府組織信息公開的內(nèi)容僅體現(xiàn)在其成立過程中的組織章程、業(yè)務(wù)內(nèi)容及年度報(bào)告中的基本信息方面，而在這一規(guī)模之上的對(duì)其信息公開的內(nèi)容要求較高，主要涉及基本信息、治理信息、財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息[7].而我國對(duì)非政府組織信息公開內(nèi)容要求沒有十分具體的規(guī)定，在規(guī)模上沒有體現(xiàn)出差異性。

　　2. 2. 2 對(duì)不同性質(zhì)的非政府組織信息公開的要求不同這一點(diǎn)在美國體現(xiàn)較為明顯，在美國，非政府組織分為公益性組織和互益性組織，二者的最大區(qū)別在于利益相關(guān)者的多少。對(duì)于公益性的組織其信息公開的內(nèi)容較為豐富，要求相對(duì)嚴(yán)格，而對(duì)互益性組織的信息公開內(nèi)容相對(duì)較少，要求較低[8].我國在這一方面也有所體現(xiàn)，基于我國的國情，在我國非政府組織通常是指社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)這三大類，對(duì)于不同類別的非政府組織，相應(yīng)的管理法規(guī)都對(duì)其信息公開做了具體要求。比如，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十八條規(guī)定，捐贈(zèng)物使用信息一般在使用后一個(gè)月內(nèi)向社會(huì)公開， 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》明確要求基金會(huì)要以公開透明為首要原則，對(duì)其成立、變更和注銷等，要向社會(huì)公告。這些具體的法規(guī)都體現(xiàn)了我國對(duì)不同類型非政府組織信息公開要求的不同。

　　2. 3 信息公開的主要法律依據(jù)方面

　　由于中美的經(jīng)濟(jì)、文化和法律制度環(huán)境的差異以及各自非政府組織發(fā)展成熟度的不同，對(duì)于非政府組織的信息公開這項(xiàng)制度的管理和規(guī)定依據(jù)的主要法律也不同，不同位階的法律也體現(xiàn)出非政府組織信息公開在不同國家的受重視程度。中美的法律規(guī)定有以下異同。

　　2. 3. 1 非政府組織信息公開制度在中美兩國的法律當(dāng)中都有所體現(xiàn)在美國，對(duì)非政府組織的界定、管理和稅收是以 《聯(lián)邦稅法典》為主要依據(jù)，該法典是在國家層面上的根本依據(jù)，除此之外，各州都有符合本州的具體的法律，法院的判例也是對(duì)非政府組織信息公開制度規(guī)定的重要補(bǔ)充[9].我國對(duì)非政府組織信息公開的法制建設(shè)也頗有成效，涉及到非政府組織信息公開制度的法律主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》、《基金會(huì)信息公布辦法》等法律法規(guī)，這些法規(guī)對(duì)信息公開的具體問題都做了規(guī)定。

　　2. 3. 2 法律位階層次性及操作性不同法律規(guī)范在整個(gè)法律體系縱向排列中所處的位置即為其法律位階，不同的位階體現(xiàn)了該法律規(guī)范的權(quán)利范圍和權(quán)重大小。由于中美非政府組織情況不同，對(duì)于其信息公開的法律規(guī)范側(cè)重點(diǎn)和傾斜度也有所不同。在美國，國家層面的非政府組織信息公開法律是 《聯(lián)邦稅法典》，該法典針對(duì)大部分需要申請(qǐng)免稅資格的非政府組織的信息公開，通過詳盡的條文規(guī)范，采取列舉式的方法具體呈現(xiàn)了非政府組織必須呈交的各類內(nèi)部信息以及需要向社會(huì)公眾公開的各類數(shù)據(jù)信息，操作性比較強(qiáng)。除此之外，各州采取檢察官督查制度、法院判例制度，根據(jù)對(duì)各州的具體情況有針對(duì)性地規(guī)范了非政府組織的信息公開，操作性符合自身要求。我國涉及到非政府組織信息公開的法律法規(guī)總體來說位階較低，比如 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，都處在法律縱向位階中較低的層面，雖然數(shù)量不少，但大多是一些原則性的規(guī)范和指導(dǎo)，可操作性較差，并且各個(gè)法律規(guī)范交叉明顯，范圍分界不是很清晰，沒有形成系統(tǒng)的合力。

　　2. 4 信息公開的方式方面

　　非政府組織的信息公開必須借助一定的方式，按照特定的程序進(jìn)行。比照政府和企業(yè)的信息公開方式，結(jié)合各國實(shí)際，總體來看，非政府組織的信息公開方式可分為主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開這兩大類，但在中美的具體實(shí)踐中側(cè)重點(diǎn)又有所不同，表現(xiàn)在以下方面。

　　2. 4. 1 主動(dòng)公開是中美非政府組織信息公開的共有模式主動(dòng)公開也叫強(qiáng)制公開，是指義務(wù)主體按照規(guī)定的要求，遵循一定的程序?qū)ψ陨淼男畔⑾驒?quán)利主體主動(dòng)披露，保證權(quán)利主體的知情權(quán)。縱觀中美兩國的非政府組織都遵循設(shè)立主義原則，即各國都有專門的非政府組織登記機(jī)關(guān)，在各國非政府組織設(shè)立過程中，向登記機(jī)關(guān)提交相應(yīng)的報(bào)告和文件就是一種最普遍的信息公開方式，這種公開方式就是典型的強(qiáng)制公開。

　　2. 4. 2 依申請(qǐng)公開可操作性差異較大依申請(qǐng)公開是當(dāng)前信息公開領(lǐng)域的一種重要方式，特別是公眾知情權(quán)被越來越多的人認(rèn)可和重視以來，依申請(qǐng)公開的作用也凸顯出來，對(duì)比中美對(duì)非政府組織的依申請(qǐng)公開方式，操作性的差異較為明顯。具體來看，在美國，除了國家層面的 《聯(lián)邦稅法典》規(guī)定了公民可以對(duì)需求的信息提出申請(qǐng)外，主要是在各州依托兩個(gè)組織，即慈善信托登記處和慈善信托法律審計(jì)部，這兩個(gè)組織的職責(zé)就是接待公眾的信息公開申請(qǐng)，分門別類地對(duì)一段時(shí)間內(nèi)的公開申請(qǐng)進(jìn)行有針對(duì)性的集中解答，這樣既保證了公眾的訴求，又可以提高公開的效率[10].在我國，各個(gè)法律法規(guī)中都明確規(guī)定了公民有申請(qǐng)非政府組織進(jìn)行信息公開的權(quán)利，比如 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定，捐贈(zèng)人有權(quán)向受捐贈(zèng)人查詢財(cái)產(chǎn)的使用情況，受捐贈(zèng)人要如實(shí)答復(fù)。但總體來說，這樣的規(guī)范只是一種原則性的要求，在實(shí)際操作中效果并不是很好，并且，沒有一個(gè)權(quán)限清晰的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一處理公眾的信息要求，在非政府組織和社會(huì)公眾之間缺乏有效的溝通機(jī)制。綜上所述，中美非政府組織信息公開制度在信息公開主體、公開內(nèi)容、公開方式及其主要法律依據(jù)方面存在著較大的差異 ( 見表 1) .【1】

　　3 結(jié)論與建議

　　3. 1 美國非政府組織信息公開制度的優(yōu)越性

　　美國非政府組織信息公開制度相對(duì)成熟，主要的優(yōu)越性有以下幾個(gè)方面。一是制度體系層次分明，針對(duì)性較強(qiáng)。國家層面有 《聯(lián)邦稅法典》作為根本依據(jù)，起到了提綱挈領(lǐng)的作用，在各州又有針對(duì)本州特點(diǎn)的法律法規(guī)，發(fā)揮出因地制宜的效果。在縱向?qū)用嫘纬闪俗陨隙碌闹贫润w系。二是參與主體廣泛，機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰。在非政府組織內(nèi)外，都有與之相應(yīng)的參與機(jī)構(gòu)和職能部門，圍繞信息公開的流程，在不同的階段實(shí)現(xiàn)信息公開制度賦予的特定義務(wù)。在橫向?qū)用婺依俗顝V泛的制度相關(guān)者。三是實(shí)踐操作簡(jiǎn)便易行，公眾參與度較高。橫向的參與主體依據(jù)縱向的制度體系，可以在實(shí)踐中將特定的信息需求以一定的形式表現(xiàn)出來，經(jīng)過固定程序得到回應(yīng)，提高了公開效率和公眾的參與度。

　　3. 2 中國非政府組織信息公開制度的缺陷

　　我國在非政府組織信息公開制度構(gòu)建方面的問題和不足，主要體現(xiàn)在以下 3 個(gè)方面。一是我國非政府組織信息公開參與主體的范圍相對(duì)狹窄，主要局限于非政府組織的行政管理機(jī)關(guān)和特定理事會(huì)之間，這個(gè)問題直接導(dǎo)致信息公開的實(shí)踐操作性較差，執(zhí)行力不夠徹底，比如 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第二十條規(guī)定，受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用管理情況，《中華人民共和國紅十字會(huì)法》第五條規(guī)定，人民政府對(duì)紅十字會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)非政府組織信息公開的制度規(guī)定大而化一，在我國現(xiàn)有的各項(xiàng)法律法規(guī)中，對(duì)各類非政府組織的信息公開要求僅限于年度報(bào)告制度這種單一模式，沒有體現(xiàn)差異性。三是整體立法體系對(duì)非政府組織信息公開重視程度不高，現(xiàn)存法律位階都較低，除 《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和 《中華人民共和國紅十字會(huì)法》為人大會(huì)通過的法律外，其余涉及非政府組織信息公開的法律法規(guī)集中在國務(wù)院和地方性法規(guī)中，這導(dǎo)致公眾的參與性不理想。

　　3. 3 建議通過借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國實(shí)際，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面完善我國的非政府組織信息公開制度。

　　3. 3. 1 明確非政府組織信息公開的主體制度，保障非政府組織信息公開落到實(shí)處從權(quán)利主體、義務(wù)主體和監(jiān)督主體的權(quán)限義務(wù)出發(fā)，結(jié)合非政府組織的內(nèi)外部環(huán)境治理體系，使各主體在信息公開制度體系中角色清晰，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與外部管理機(jī)構(gòu)的合作，突出第三方機(jī)構(gòu)的作用，使非政府組織信息公開形成一個(gè)閉合回路 ( 見圖 1) .【2】

　　3. 3. 2 劃分非政府組織種類，有針對(duì)性地提出信息公開要求由于我國的國情和非政府組織自身發(fā)展的特點(diǎn)，目前我國對(duì)非政府組織的總體管理上是根據(jù)非政府組織的資產(chǎn)成分來劃分的，這種做法與信息公開的要求契合不夠緊密，造成了非政府組織信息公開針對(duì)性不強(qiáng)，所以可以采取規(guī)模劃分或結(jié)合資本成分的方法對(duì)不同類型的非政府組織提出與之相適應(yīng)的要求。具體來說，依據(jù)非政府組織的資金來源中公募資金所占比例對(duì)非政府組織進(jìn)行分類，將其分為全公益性和部分公益性兩大類，并對(duì)其資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分，通過二者的結(jié)合對(duì)新劃分的非政府組織提出特定的信息公開要求，以確保信息公開的針對(duì)性。

　　3. 3. 3 加強(qiáng)非政府組織信息公開立法力度，凸顯非政府組織信息公開的重要性結(jié)合公眾知情權(quán)和非政府組織本身的公益性，對(duì)非政府組織信息公開進(jìn)行系統(tǒng)的法律規(guī)范意義重大，而目前我國的立法從位階、原則、針對(duì)性和可操作性方面都存在問題。可以針對(duì)以上問題，依據(jù)頂層設(shè)計(jì)的思路，從法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)角度，結(jié)合區(qū)域非政府組織的發(fā)展情況，立體地構(gòu)建我國非政府組織信息公開的法律體系。

　　注釋：

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