有關(guān)憲法系專(zhuān)科畢業(yè)論文
有關(guān)憲法系專(zhuān)科畢業(yè)論文
如果說(shuō)憲法權(quán)利與民事權(quán)利之關(guān)系是撬動(dòng)憲法與民法之關(guān)系問(wèn)題的杠桿，那么，憲法權(quán)利在民事領(lǐng)域的適用問(wèn)題可算是理順憲法權(quán)利與民事權(quán)利之關(guān)系的命門(mén)。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的有關(guān)憲法系專(zhuān)科畢業(yè)論文，供大家參考。
有關(guān)憲法系專(zhuān)科畢業(yè)論文篇一
《 關(guān)于安樂(lè)死合法化的理性思考 》
【摘要】摘要：安樂(lè)死是當(dāng)今人們討論的熱門(mén)話(huà)題之一,其間滲透著人類(lèi)理性和情感、法律與道德的沖突。如何正確認(rèn)識(shí)安樂(lè)死的本質(zhì),運(yùn)用法律手段來(lái)嚴(yán)格規(guī)制安樂(lè)死,使其真正符合人類(lèi)理性和道德的要求,是我國(guó)立法面臨的一個(gè)重要課題。
【關(guān)鍵詞】安樂(lè)死合法化
關(guān)于安樂(lè)死合法化的理性思考摘要：安樂(lè)死是當(dāng)今人們討論的熱門(mén)話(huà)題之一,其間滲透著人類(lèi)理性和情感、法律與道德的沖突。如何正確認(rèn)識(shí)安樂(lè)死的本質(zhì),運(yùn)用法律手段來(lái)嚴(yán)格規(guī)制安樂(lè)死,使其真正符合人類(lèi)理性和道德的要求,是我國(guó)立法面臨的一個(gè)重要課題。
一、安樂(lè)死起源安樂(lè)死一詞源于希臘文Euthanasia，其原意為“沒(méi)有痛苦的死亡”。而安樂(lè)死的現(xiàn)代含義則是指“對(duì)于現(xiàn)代醫(yī)學(xué)條件下無(wú)可挽救其生命的瀕死病人，醫(yī)生在患者本人或者其近親屬真誠(chéng)委托的前提下，為減少病人難以忍受的劇烈痛苦而采取適當(dāng)措施，提前結(jié)束病人生命的行為”。
根據(jù)這一概念，筆者認(rèn)為，安樂(lè)死問(wèn)題實(shí)際上是接受死亡法則的生命處置問(wèn)題。這類(lèi)行為實(shí)質(zhì)上是以生命終結(jié)法則為基礎(chǔ)的針對(duì)生命終結(jié)方式的處置。故可以將安樂(lè)死的實(shí)質(zhì)界定為“生命終結(jié)的處置行為”，而不能將涉及生命處置行為作為研究對(duì)象，安樂(lè)死主要針對(duì)如何選擇生命終結(jié)方式，而不是針對(duì)生命處置方式。因?yàn)樯幹梅绞桨ǖ膬蓪右馑迹阂徽邽橥炀壬?，一者為終結(jié)生命。而安樂(lè)死不是在生命處置方式這一層面上去選擇是挽救還是終結(jié)生命。它僅僅是在已無(wú)法挽救生命的前提下去選擇采用何種最佳方式去終結(jié)生命。因此安樂(lè)死的實(shí)質(zhì)是“生命終結(jié)的處置行為”，甚至可以說(shuō)是一種“優(yōu)死”行為。
通過(guò)以上分析，我們可以明確以下幾個(gè)觀點(diǎn)：第一，安樂(lè)死是一種死亡狀態(tài)，不是死亡原因，故它不能與自然病亡、病理死亡和意外死亡這三種死亡原因并列為第四種獨(dú)立的死亡原因;第二，安樂(lè)死的對(duì)象是當(dāng)代醫(yī)學(xué)上無(wú)可挽救其生命的痛苦的瀕死者;第三，安樂(lè)死是人工控制的死亡狀態(tài)，其目的重在使病人“安樂(lè)”，不在使病人“死亡”。
二、安樂(lè)死的理論困境與合法化路徑安樂(lè)死之所以會(huì)備受爭(zhēng)議，有著多方面的原因，如安樂(lè)死有誘使醫(yī)師假借實(shí)施安樂(lè)死為名實(shí)施故意殺人犯罪之虞，實(shí)施安樂(lè)死有悖于公眾所認(rèn)可的醫(yī)師的職責(zé)與職業(yè)道德，因此而受到了倫理道德的非難，以及醫(yī)學(xué)界缺乏實(shí)施安樂(lè)死的有效的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等等。但是，這些原因都是在實(shí)施安樂(lè)死的實(shí)踐中容易出現(xiàn)的流弊，或者是技術(shù)方面的原因。隨著科技的發(fā)展、觀念的進(jìn)步以及制度的完善，上述的這些問(wèn)題均能得以解決。因此，這些原因不是安樂(lè)死問(wèn)題的深層次原因。筆者認(rèn)為，只有從法律角度來(lái)詮釋安樂(lè)死，才能真正找到安樂(lè)死的理論困境，從而為安樂(lè)死的合法化開(kāi)辟路徑。從法律角度來(lái)說(shuō)，安樂(lè)死問(wèn)題的產(chǎn)生，是由于公法與私法價(jià)值取向的差異而帶來(lái)的公權(quán)與私權(quán)的緊張對(duì)立。
三、關(guān)于我國(guó)“安樂(lè)死”立法的思考(一)、中國(guó)關(guān)于“安樂(lè)死”的爭(zhēng)議1、“安樂(lè)死”是否存在違憲問(wèn)題2003年，廣東省人大教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)根據(jù)我國(guó)《憲法》四十五條：“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，又從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需的社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”的規(guī)定，針對(duì)有政協(xié)委員在廣東省政協(xié)及九屆一次會(huì)議上提出的“對(duì)無(wú)可救治的晚期癌癥患者應(yīng)可以實(shí)行‘安樂(lè)死’”指出，立法實(shí)行“安樂(lè)死”違反《憲法》。此等說(shuō)法引起極大爭(zhēng)議。北京大學(xué)法學(xué)博士徐景和認(rèn)為，《憲法》規(guī)定公民人身自由與人格尊嚴(yán)不受侵犯，是有特定含義的。公民個(gè)人有選擇生存的方式，在特定條件下也有權(quán)選擇死亡的方式。“安樂(lè)死”是一種在特殊情況下，在不違背國(guó)家、社會(huì)和他人利益的情況下所采取的一種對(duì)生命色特殊處分方式，這種處分是有嚴(yán)格的條件與程序的?，F(xiàn)在歐洲一些國(guó)家所實(shí)行的“安樂(lè)死”立法都是在傳統(tǒng)道德與現(xiàn)代法律之間所作的選擇。因此，認(rèn)為“安樂(lè)死”有背憲法，缺乏基本的構(gòu)成要件。
2、是否違反刑法“安樂(lè)死”不等于“故意殺人”
雖然從刑法上來(lái)說(shuō)“安樂(lè)死”符合“故意殺人”罪的種種條件，但是從本質(zhì)上看還有許多不同之處：第一， 兩者出發(fā)點(diǎn)和目的不同。“安樂(lè)死”已免除特定人群痛苦為出發(fā)點(diǎn);而“故意殺人”卻是以報(bào)復(fù)奪取金錢(qián)等為出發(fā)點(diǎn)。第二， 實(shí)施者不同。“安樂(lè)死”是由合法合格的醫(yī)護(hù)人員操作完成;而“故意殺人”沒(méi)有特定的人群為實(shí)施者。第三， 運(yùn)用的手段及方法不同。“安樂(lè)死”一般使用藥物，采取無(wú)痛苦方式終結(jié)生命，而“故意殺人”則不管用任何手段、方法強(qiáng)制性剝奪其生命。第四， 性質(zhì)不同。“安樂(lè)死”是善意的，而“故意殺人”是惡意的。第五， 主動(dòng)方不同。“安樂(lè)死 ”是由被實(shí)施人主動(dòng)提出，是由被實(shí)施人的主觀意志支配，而“故意殺人”完全由實(shí)施者個(gè)人主觀意志支配，所以，目前不能將“安樂(lè)死”列為“故意殺人罪”。
四.立法建議從以上分析，我們認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)將安樂(lè)死進(jìn)行“謹(jǐn)慎的有限合法化”，并在條件成熟時(shí)制定安樂(lè)死單行法。所謂謹(jǐn)慎，是指應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)我國(guó)的絕癥并痛苦不堪的疾病、醫(yī)療技術(shù)和條件、醫(yī)療福利措施等方面進(jìn)行醫(yī)學(xué)調(diào)查，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)的民眾情感、民眾基礎(chǔ)進(jìn)行國(guó)情摸底，進(jìn)一步積累醫(yī)學(xué)案例和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重視個(gè)案的正當(dāng)性處理，對(duì)于具有相當(dāng)合理性的安樂(lè)死行為予以司法認(rèn)可，從點(diǎn)到面，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)安樂(lè)死合法化。所謂有限，是指在法律上、在司法實(shí)踐中，只承認(rèn)那些既符合醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)又符合自愿的、消極的安樂(lè)死行為法律標(biāo)準(zhǔn)的行為合法，防止安樂(lè)死成為政治利用與謀殺他人的工具，避免損傷國(guó)民的善良情感?；谶@些考慮，我們認(rèn)為，在安樂(lè)死立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下幾個(gè)方面基本內(nèi)容：
(一)明確規(guī)定安樂(lè)死的正當(dāng)目的和宗旨。安樂(lè)死的實(shí)施只能是為了維護(hù)安樂(lè)死者的 合法權(quán)益，減輕病人的痛苦，實(shí)行人道主義。
(二)明確規(guī)定安樂(lè)死的對(duì)象。安樂(lè)死所針對(duì)的只能是重大不能治愈的疾病且到了該病的末期而又無(wú)法忍受特別巨大的肉體、精神痛苦的病人;但不包括無(wú)法做出意思表示的植物人。對(duì)植物人實(shí)行尊嚴(yán)死被排除的原因是：一是因?yàn)橹参锶藷o(wú)法表示自己的意愿，而他人代為表示意愿，違背了意志自由和個(gè)人主義原則;二是侵犯了植物人的生命權(quán)，且不符合人道主義和國(guó)民善良情感;三是為慎重起見(jiàn)，避免被他人利用其實(shí)施非正當(dāng)目的。
(三)明確規(guī)定安樂(lè)死的具體操作程序。被實(shí)施安樂(lè)死的病人必須是其本人有確意思表示，具體方法可參照民法上立遺囑和公證的方式;由省級(jí)(含省級(jí)以上)醫(yī)院成立安樂(lè)死委員會(huì)，并由安樂(lè)死委員會(huì)簽署書(shū)面同意書(shū);安樂(lè)死只能由有醫(yī)師資格證的專(zhuān)職醫(yī)師實(shí)行;實(shí)施安樂(lè)死的方式必須具有社會(huì)相當(dāng)性，即實(shí)施安樂(lè)死的過(guò)程為社會(huì)公眾所接受，特別實(shí)施安樂(lè)死的行為本身不會(huì)給病人帶來(lái)額外的痛苦，不能損害病人的人格尊嚴(yán)。
(四)明確規(guī)定違背安樂(lè)死操作程序的處罰措施。對(duì)于違反操作程序?qū)嵤┌矘?lè)死的行為，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的民事、經(jīng)濟(jì)、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
總之，我國(guó)目前有關(guān)安樂(lè)死的規(guī)范還很混亂。筆者在此撰文的宗旨在于呼吁盡快立法。這樣才能使其從目前的無(wú)序狀態(tài)走向有序，從而既有利于個(gè)人也有利于社會(huì)。
有關(guān)憲法系專(zhuān)科畢業(yè)論文篇二
《 作為公法與根本法的憲法 》
【摘要】公法與私法的劃分是具有普適意義的學(xué)術(shù)分析方法。盡管兩者的界限具有模糊性，但兩者的劃分對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)仍具有重要的法治意義。從憲法的公法屬性出發(fā)，否定憲法對(duì)于私法的基礎(chǔ)作用是錯(cuò)誤的。為了說(shuō)明憲法對(duì)于私法的基礎(chǔ)作用而懷疑憲法的公法屬性也是不正確的。具有公法屬性的憲法，不僅可以充當(dāng)公法的立法依據(jù)，而且能夠成為私法的立法基礎(chǔ)。憲法的根本法地位是獨(dú)一無(wú)二的。
【關(guān)鍵詞】公法;私法;根本法;憲政
一、引言或許2012年對(duì)我國(guó)憲法而言又將是一個(gè)具有特殊意義的年份，繼5年前的“憲法民法關(guān)系”大討論之后，憲法與普通法律的關(guān)系再次成為2011年度我國(guó)憲法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一，具體表現(xiàn)：一是中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)與中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合主辦了“三大訴訟法修改中的憲法問(wèn)題”學(xué)術(shù)研討會(huì);二是中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)把“憲法與刑法關(guān)系”列為該年度年會(huì)的五個(gè)議題之一;三是“中國(guó)憲政網(wǎng)”開(kāi)辟專(zhuān)欄征集有關(guān)“憲法與刑法關(guān)系”、“憲法與行政法關(guān)系”的觀點(diǎn)。但是，上述學(xué)術(shù)努力并未在憲法與普通法律的關(guān)系這個(gè)主題上催生出新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。個(gè)中原因或許是多方面的，但在“憲法民法關(guān)系”大討論中就已經(jīng)暴露出來(lái)，且至今仍未得到解決的下述一連串問(wèn)題無(wú)疑是十分重要的障礙。
1.憲法是不是唯一的根本法?由于我國(guó)民法學(xué)界曾經(jīng)十分流行“民法根本法”說(shuō)，所以，不證成憲法獨(dú)一無(wú)二的根本法地位，憲法與普通法律的關(guān)系自然就無(wú)法展開(kāi)。如果要證成憲法的根本法地位，那么就得引出以下第2個(gè)問(wèn)題。
2.憲法究竟屬于公法還是私法?在那場(chǎng)曠日持久的“憲法民法關(guān)系”大討論中，主流的民法學(xué)者為了得出“民法也是國(guó)家的根本法”、“民法不應(yīng)以憲法為立法依據(jù)”等結(jié)論，堅(jiān)持“憲法屬于公法”這一傳統(tǒng)觀點(diǎn);[1]而主流的憲法學(xué)者為了論證“憲法是唯一的根本法”、“民法應(yīng)當(dāng)以憲法為立法基礎(chǔ)”等結(jié)論，公開(kāi)質(zhì)疑憲法的公法屬性。[2]憲法究竟是屬于公法還是私法，至今仍是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。如果要回答這個(gè)問(wèn)題，那么就得引出以下第3個(gè)問(wèn)題。
3.公法與私法的劃分在當(dāng)下的中國(guó)是否有意義?對(duì)此，在我國(guó)主流的憲法學(xué)者中也存在著某些模糊認(rèn)識(shí)，留待后述。
上述三個(gè)問(wèn)題環(huán)環(huán)相扣，成為我們認(rèn)識(shí)憲法與普通法律關(guān)系的瓶頸。為將憲法與普通法律關(guān)系問(wèn)題的探討引向深入，筆者擬以澄清憲法學(xué)界關(guān)于公法與私法劃分的若干模糊認(rèn)識(shí)為出發(fā)點(diǎn)，論證憲法的公法屬性，并對(duì)憲法的根本法地位做出說(shuō)明，請(qǐng)學(xué)界同仁批評(píng)指正。
二、關(guān)于公法與私法劃分的再認(rèn)識(shí)莫紀(jì)宏研究員曾經(jīng)提出，我們不要再糾纏于傳統(tǒng)的公法與私法的劃分，那個(gè)劃分缺少法治理論基礎(chǔ)。[3]童之偉教授也曾經(jīng)提到，在當(dāng)今世界與我們有較多聯(lián)系的國(guó)家和地區(qū)的法學(xué)學(xué)者中，除德國(guó)和受德國(guó)影響的學(xué)者比較習(xí)慣于作公法、私法劃分外，其他國(guó)家和地區(qū)都早已很少甚至基本不談公法、私法劃分，或很少甚至完全不從公法、私法劃分的角度考慮問(wèn)題了。[4]上述兩位著名學(xué)者的觀點(diǎn)，極易使人形成公法與私法的劃分已經(jīng)過(guò)時(shí)或者沒(méi)有意義的印象，故對(duì)于公法與私法的劃分問(wèn)題，我們有重新進(jìn)行認(rèn)識(shí)的必要。
1.應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公法、私法的劃分是具有普適意義的。關(guān)于公法、私法的劃分，我國(guó)法學(xué)界的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公法與私法是大陸法系國(guó)家中普遍適用的一種法律分類(lèi)，這種分類(lèi)在英美法系國(guó)家是不適用的。與此觀點(diǎn)相反，有多位學(xué)者發(fā)現(xiàn)，雖然英美法系國(guó)家在理論上沒(méi)有嚴(yán)格的公法、私法之分，但公法與私法卻是這些國(guó)家的學(xué)者常用的理論分析工具;在美國(guó)的法律實(shí)務(wù)中，雖無(wú)公法、私法劃分之名，卻有公法、私法劃分之實(shí)。[5]可以說(shuō)，公法與私法是中外法學(xué)者常用的一對(duì)法學(xué)范疇;公法、私法的劃分是一種具有普適意義的法學(xué)分析方法，也同樣適用于當(dāng)下的中國(guó)。
2.應(yīng)當(dāng)看到公法、私法的劃分對(duì)于當(dāng)下中國(guó)是有重要法治意義的。對(duì)于公法、私法劃分的意義我們至少可以從以下兩個(gè)角度來(lái)認(rèn)識(shí)：(1)公法、私法的劃分意味著國(guó)家權(quán)力對(duì)不同的社會(huì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)采用不同的調(diào)整方法。公法要求國(guó)家權(quán)力對(duì)隸屬型社會(huì)關(guān)系進(jìn)行積極的干預(yù)，即進(jìn)行管制型調(diào)整，國(guó)家工作人員不能怠于履行該職責(zé)，否則即為瀆職;私法要求國(guó)家權(quán)力對(duì)平權(quán)型社會(huì)關(guān)系進(jìn)行消極的放任，即進(jìn)行放任型調(diào)整，國(guó)家工作人員不得隨意對(duì)這類(lèi)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)，否則即為違法。公法、私法對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使范圍和行使方式提出的不同要求表明，公法、私法的劃分本身內(nèi)涵著法治的權(quán)力制約以及權(quán)利保障精神。(2)公法與私法在法治社會(huì)的達(dá)成方面所承擔(dān)的功能是不同的。公法與私法都是法治之法的有機(jī)組成部分，法治社會(huì)本源于兩者的共同發(fā)達(dá)、有效。兩者都是為權(quán)利而設(shè)，就其目的而言，兩種法并無(wú)優(yōu)劣之分。若將法治視為一個(gè)權(quán)力制約、權(quán)利保障的動(dòng)態(tài)過(guò)程，則法治的關(guān)鍵在于依法治“官”(權(quán)力)而非依法治“民”(權(quán)利)。只有當(dāng)公法有效地約束住權(quán)力之后，權(quán)力與權(quán)利處于平衡狀態(tài)之時(shí)，法治才能實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，法治社會(huì)的達(dá)成與公法的發(fā)達(dá)有著更為緊密的關(guān)聯(lián)，公法對(duì)于法治的直接意義大于私法。如果說(shuō)公法學(xué)者之“公法優(yōu)位論”[6]與民法學(xué)者之“私法優(yōu)位(至上)論”[7]都有“爭(zhēng)飯碗”之嫌的話(huà)，那么法理學(xué)者所謂“法治既是一個(gè)公法問(wèn)題，也是一個(gè)私法問(wèn)題。但是，歸根結(jié)底，是一個(gè)公法問(wèn)題”[8]的觀點(diǎn)，則堪稱(chēng)持平之論?？梢哉f(shuō)，強(qiáng)調(diào)公法、私法的劃分，有利于突出公法在法治建設(shè)中的作用。
在當(dāng)下的中國(guó)，權(quán)力之強(qiáng)與權(quán)利之弱，都已臻于極致，而權(quán)力的濫用已經(jīng)達(dá)到令人觸目驚心的程度。在這種情勢(shì)下，強(qiáng)調(diào)公法、私法的劃分，可以為我們從制度上約束國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利提供理論基礎(chǔ)和智力支持。
3.應(yīng)當(dāng)明確公法、私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)是有時(shí)代性的。傳統(tǒng)的公法、私法劃分理論原本有四種—“權(quán)力說(shuō)”(也稱(chēng)為主體說(shuō))、“服從說(shuō)”(也稱(chēng)為實(shí)質(zhì)說(shuō))、“強(qiáng)行法說(shuō)”、“利益說(shuō)”(也稱(chēng)為目的說(shuō))。但是，這四種學(xué)說(shuō)各有其缺陷，不能解釋所謂的“公法私法化”、“私法公法化”現(xiàn)象。于是就產(chǎn)生了主要融合“權(quán)力說(shuō)”與“服從說(shuō)”的第五種理論，即“折中說(shuō)”(也稱(chēng)為綜合說(shuō))。[9]從其實(shí)質(zhì)來(lái)看，“折中說(shuō)”是一種著眼于法律關(guān)系的性質(zhì)來(lái)考察法的屬性的理論。
我國(guó)學(xué)者所持的公法、私法劃分標(biāo)準(zhǔn)頗不一致。主流民法學(xué)者所持的是“利益說(shuō)”，即認(rèn)為公法是權(quán)力的授予法、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的法，私法是權(quán)利保障法、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)私權(quán)的法。[10]而有的憲法學(xué)者將劃分公法、私法的標(biāo)準(zhǔn)表述為：凡調(diào)整公共權(quán)力之間以及公共權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系、進(jìn)而凡涉及到公共權(quán)力的運(yùn)行、以公共權(quán)力為恒定的調(diào)整對(duì)象之一的法為公法;調(diào)整權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系、以權(quán)利作為調(diào)整對(duì)象與內(nèi)容的法為私法。[11]這一表述在相當(dāng)程度上代表了我國(guó)當(dāng)下憲法學(xué)界的共識(shí)?？梢?jiàn)，憲法學(xué)者們普遍采用的是“折中說(shuō)”。當(dāng)然，憲法學(xué)者強(qiáng)調(diào)公法的恒定調(diào)整對(duì)象是公共權(quán)力，旨在強(qiáng)調(diào)公法的權(quán)力制約、權(quán)利保障功能。民法學(xué)者所持的“利益說(shuō)”，雖然也能夠解釋某些法律現(xiàn)象，比如，色情、吸毒、賭博、走私等所謂“無(wú)具體受害人”的行為，所反映的原本是純粹的私人關(guān)系，將其納人公法的調(diào)整范圍，顯然是處于保障公共利益的考慮，但是，在當(dāng)下中國(guó)的語(yǔ)境中量由于個(gè)人利益與公共利益之間存在著強(qiáng)烈的沖突，堅(jiān)持這種劃分標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致公法與私法被人為地對(duì)立起來(lái)。站在憲政的立場(chǎng)上看，公法是授予并約束國(guó)家權(quán)力的法，其目的不應(yīng)是保障公共利益，而應(yīng)當(dāng)將公民權(quán)利作為首要的價(jià)值。因此，民法學(xué)者所持的“利益說(shuō)”是一種過(guò)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn);而憲法學(xué)者所持的“折中說(shuō)”，既符合憲政的學(xué)術(shù)理想，也契合當(dāng)代法治國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，是一種更具有解釋力的標(biāo)準(zhǔn)。
容否認(rèn)，權(quán)力制約與權(quán)利保障是我國(guó)法治建設(shè)和法學(xué)研究的時(shí)代命題。將這一命題與我國(guó)憲法學(xué)者的主流觀點(diǎn)相融合，我們可以對(duì)公法、私法做出如下界定：凡調(diào)整國(guó)家權(quán)力之間以及國(guó)家權(quán)力與私人權(quán)利之間的關(guān)系，以國(guó)家權(quán)力為恒定的調(diào)整對(duì)象，以人權(quán)保障為最終目的的法為公法;凡調(diào)整權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系，以權(quán)利作為調(diào)整對(duì)象、以個(gè)人意思自治為原則的法為私法。
關(guān)于公法、私法的劃分，除了以上三點(diǎn)外，筆者認(rèn)為還須申明的是：(1)雖然公法、私法劃分作為一種學(xué)術(shù)研究方法，不僅沒(méi)有過(guò)時(shí)，而且還具有重要的法治意義，但筆者并不贊同“公法、私法異質(zhì)論”。[12]公法與私法都內(nèi)涵著“市民社會(huì)優(yōu)于政治國(guó)家”、“權(quán)利優(yōu)于權(quán)力”等價(jià)值追求，二者有著共同的價(jià)值基礎(chǔ)。正因?yàn)槿绱耍瑢?shí)在法的體系才是一個(gè)有機(jī)的整體，而非各種法的機(jī)械疊加。(2)公法、私法之間并不存在涇渭分明的界限。分類(lèi)法是一種強(qiáng)調(diào)同質(zhì)事物之間的差異的研究方法，其目的是為了對(duì)同一“屬”概念之下的若干“種”事物之間的差異有一個(gè)更清晰的認(rèn)識(shí)。只有同質(zhì)的事物才有分類(lèi)研究的必要，所以，認(rèn)為分類(lèi)法強(qiáng)調(diào)的是“事物的不同性質(zhì)”[13]的觀點(diǎn)是不成立的。這就意味著，意圖找到一種恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，像把水分解成氫氣和氧氣那樣把法律劃分成公法和私法兩個(gè)類(lèi)別注定是徒勞的。屬于公法的行政法、刑法都涉及特殊情況下的私人關(guān)系(如私人間的相互侵害);屬于私法的民法，也包含著關(guān)于國(guó)家權(quán)力的某些禁止性規(guī)定(如禁止對(duì)契約自由的干涉)。此其一。其二，國(guó)家權(quán)力的能動(dòng)性導(dǎo)致公法、私法界限的動(dòng)態(tài)性。無(wú)論公法還是私法，歸根結(jié)底都是國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)品，國(guó)家權(quán)力或積極或消極的態(tài)度會(huì)直接變更公法、私法的調(diào)整范圍。如刑罰，從人類(lèi)社會(huì)早期的私刑逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家刑，刑罰由一種私法關(guān)系演變?yōu)楣P(guān)系;對(duì)于婚姻家庭關(guān)系的調(diào)整，國(guó)家權(quán)力的態(tài)度由前現(xiàn)代社會(huì)的積極“進(jìn)入”，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)的消極“退卻”，從而使婚姻家庭關(guān)系一步步脫離國(guó)家權(quán)力的干預(yù)，演變成一種較為純粹的私法關(guān)系;對(duì)于色情、吸毒、賭博、走私等所謂“無(wú)具體受害人”的行為，國(guó)家權(quán)力的態(tài)度從消極放任轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極干涉，又使本來(lái)的私法關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣P(guān)系，等等。國(guó)家權(quán)力的能動(dòng)性，不僅使得公法、私法的調(diào)整范圍發(fā)生此消彼長(zhǎng)的變更，而且使兩者發(fā)生交叉。福利國(guó)家、給付行政時(shí)代中所謂公法私法化、私法公法化現(xiàn)象即是典型的例證。
三、對(duì)“憲法不屬于公法”及“憲法具有私法屬性”的質(zhì)疑在我國(guó)傳統(tǒng)的法學(xué)理論中，憲法一直被視為公法。本世紀(jì)初，法理學(xué)者孫笑俠教授最先對(duì)這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)提出挑戰(zhàn)，他認(rèn)為，憲法是綱領(lǐng)性的，它既不屬于私法，也不屬于公法;同時(shí)卻又承認(rèn)，憲法不僅包括公法的內(nèi)容，還包括私法的重大問(wèn)題。[14]其后，一些有影響的憲法學(xué)者對(duì)憲法的屬性采取了一種猜謎式的表述—“憲法不僅是公法，同時(shí)也是私法;或者說(shuō)憲法既不屬于公法，也不屬于私法。”[15]勿庸諱言，對(duì)傳統(tǒng)觀點(diǎn)的這種猜謎式質(zhì)疑，本身就十分可疑。
(一)對(duì)“憲法不屬于公法”的質(zhì)疑“憲法不屬于公法”的觀點(diǎn)存在著如下可能的質(zhì)疑:(1)如果“憲法不屬于公法”能夠成立，那么，憲法在性質(zhì)上屬于什么法?對(duì)此，有兩種推測(cè)：其一，正如上述憲法學(xué)者所認(rèn)為的那樣，憲法作為根本法，既不屬于公法，也不屬于私法，它與公法、私法共同構(gòu)成一國(guó)實(shí)在法的體系。其實(shí)，根本法是指憲法在整個(gè)法律體系中的地位，而公法、私法是指法的屬性，將根本法與公法、私法并列在一起顯然是混淆了不同的法律分類(lèi)，在邏輯上是錯(cuò)誤的。其二，憲法屬于公法、私法之外的“社會(huì)法”(混合法)。截至目前，承認(rèn)社會(huì)法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)的學(xué)者無(wú)一認(rèn)為憲法屬于社會(huì)法，所以，第二種推測(cè)也不成立。(2)憲法中真的不包含公法因素嗎?不管是傳統(tǒng)的憲政論，還是所謂的“新憲政論”，都把國(guó)家權(quán)力視為憲法的調(diào)整對(duì)象。無(wú)人能夠否認(rèn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，以及國(guó)家權(quán)力相互之間的關(guān)系，乃是憲法關(guān)系的重要內(nèi)容。據(jù)此可以斷定，憲法必定包含著公法因素。
(二)對(duì)“憲法具有私法屬性”的質(zhì)疑對(duì)于“憲法不僅是公法，同時(shí)也是私法”這一觀點(diǎn)，莫紀(jì)宏研究員曾著文進(jìn)行過(guò)較為詳細(xì)的論述。將其理由歸結(jié)為一點(diǎn)，即“憲法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系在法理上應(yīng)當(dāng)涵蓋一切社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域”。[16]這一判斷與某些憲法學(xué)者、民法學(xué)者所謂“憲法中也有私法內(nèi)容”的觀點(diǎn)有相似之處，它們與憲法學(xué)界認(rèn)為基本權(quán)利規(guī)范具有“第三者效力”的觀點(diǎn)，是“憲法具有私法屬性”的兩個(gè)主要論據(jù)。對(duì)這兩個(gè)論據(jù)的反駁在很大程度上能夠消解“憲法具有私法屬性”的說(shuō)法。
1.基本權(quán)利不同于民事權(quán)利，憲法中沒(méi)有私法內(nèi)容。有民法學(xué)者認(rèn)為，“正是基于保護(hù)民權(quán)的目的，憲政運(yùn)動(dòng)才發(fā)展起來(lái)，才產(chǎn)生了憲法;人權(quán)本是憲法當(dāng)中規(guī)定的民事權(quán)利”，[17]“市民社會(huì)制度的核心是保護(hù)公民(市民)的基本權(quán)利”。[18]憲法學(xué)者的代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代民事權(quán)利直接來(lái)源于憲法上的自由權(quán)。[19]上述說(shuō)法極易導(dǎo)致基本權(quán)利與民事權(quán)利的混淆，而憲法中有私法內(nèi)容的觀點(diǎn)在很大程度上就是混淆基本權(quán)利與民事權(quán)利的結(jié)果。
在筆者看來(lái)，基本權(quán)利與民事權(quán)利至少存在著以下幾個(gè)方面的區(qū)別：第一，兩種權(quán)利的來(lái)源不同?；緳?quán)利屬于人的固有權(quán)利，來(lái)源于人類(lèi)生存和人格完善的正當(dāng)需求，而非憲法的賦予，“權(quán)利先于憲法”所指的權(quán)利即是基本權(quán)利;民事權(quán)利屬于實(shí)在法上的權(quán)利，來(lái)源于民法的確認(rèn)，法諺“無(wú)法律則無(wú)權(quán)利”所指的權(quán)利即是民事權(quán)利。第二，兩種權(quán)利的性質(zhì)不同。對(duì)于人而言，基本權(quán)利具有不可缺乏性、不可取代性和不可轉(zhuǎn)讓性。[20]可以說(shuō)，基本權(quán)利是表征人格之完整、獨(dú)立的整體性權(quán)利，無(wú)法按“份”來(lái)處分?；緳?quán)利如果被替代、轉(zhuǎn)讓或剝奪、放棄，則人在相關(guān)社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的主體地位即被取消，人格因而變得不完整;民事權(quán)利則是可以按“份”來(lái)處分的權(quán)利，對(duì)人而言是一種可取代、可轉(zhuǎn)讓、可放棄的權(quán)利。第三，兩種權(quán)利的享有主體不同。由其來(lái)源和性質(zhì)所決定，基本權(quán)利是一個(gè)與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的類(lèi)概念(或曰群體概念)，其享有主體是抽象的人;民事權(quán)利所表征的是對(duì)具體的“人”(包括法人)的作為或不作為的請(qǐng)求，其享有主體是具體的人。第四，兩種權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體不同。基本權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是抽象的國(guó)家，具體體現(xiàn)為各類(lèi)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān);民事權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是與權(quán)利主體居于平等地位的、具體的人。第五，兩種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式不同?；緳?quán)利體現(xiàn)為公民對(duì)國(guó)家作為或不作為的要求，這種請(qǐng)求是無(wú)條件的，國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的保障也是無(wú)條件的。換言之，基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家的單方義務(wù)，體現(xiàn)為國(guó)家的單方行為;民事權(quán)利作為一種具有實(shí)體內(nèi)容的請(qǐng)求，只能向處于同等地位的義務(wù)主體提出，并通過(guò)義務(wù)主體的作為或不作為來(lái)實(shí)現(xiàn)。換言之，民事權(quán)利是一種有條件的請(qǐng)求，其實(shí)現(xiàn)過(guò)程體現(xiàn)為雙方法律行為。第六，兩種權(quán)利的侵權(quán)責(zé)任不同。一般認(rèn)為，侵害基本權(quán)利所引起的違憲責(zé)任既具有政治性，也具有法律性;而侵害民事權(quán)利所引起的民事責(zé)任是法律責(zé)任?；诨緳?quán)利與民事權(quán)利的上述區(qū)別，筆者認(rèn)為，所謂憲法中有私法內(nèi)容、憲法是公法與私法的統(tǒng)一體等觀點(diǎn)，是值得懷疑的。
2.基本權(quán)利規(guī)范并不能適用于私人關(guān)系。在傳統(tǒng)的憲法學(xué)理論上，基本權(quán)利規(guī)范是為國(guó)家權(quán)力而設(shè)，對(duì)私人關(guān)系并無(wú)效力。在德國(guó)，一度產(chǎn)生過(guò)主張將基本權(quán)利規(guī)范適用于私人關(guān)系的“第三者效力”說(shuō)。我國(guó)個(gè)別憲法學(xué)者以該學(xué)說(shuō)為理由，認(rèn)為憲法也有私法屬性，[21]故有必要對(duì)“第三者效力”說(shuō)作一剖析。
如果真的有必要將憲法的基本權(quán)利規(guī)范適用于私人關(guān)系，那么私法上必定存在著漏洞。面對(duì)私法中出現(xiàn)的漏洞，法官?gòu)幕緳?quán)利規(guī)范的價(jià)值和精神出發(fā)，構(gòu)建針對(duì)個(gè)案的“審判規(guī)范”，這種方法即法律解釋學(xué)上的“漏洞補(bǔ)充”或“法律續(xù)造”。在這個(gè)過(guò)程中，基本權(quán)利規(guī)范僅僅充當(dāng)了法官構(gòu)建審判規(guī)范的“主要法源”，對(duì)私法關(guān)系領(lǐng)域生效的不是基本權(quán)利規(guī)范，而是法官所造之法—“審判規(guī)范”。[22]如果說(shuō)法官們?yōu)榱吮苊赓栽搅⒎?quán)之嫌而將自己所造之法的效力換言為基本權(quán)利規(guī)范的效力，體現(xiàn)了法官的政治智慧的話(huà)，那么，憲法學(xué)者對(duì)“第三者效力”說(shuō)的秉持則是對(duì)法官的類(lèi)推、技巧、政治智慧和他的角色意識(shí)。“第三者效力”說(shuō)產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代初，在1958年西德路特(Luth)案中，該學(xué)說(shuō)得到聯(lián)邦憲法法院的采納。此后，“第三者效力”說(shuō)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，但也遭遇了尖銳的批判。據(jù)我國(guó)學(xué)者考察，“第三者效力”說(shuō)在它的原產(chǎn)地德國(guó)已經(jīng)銷(xiāo)聲匿跡，在其他國(guó)家也因?yàn)闆](méi)有在理論上和實(shí)踐中產(chǎn)生明顯的影響力而漸趨式微。[23]這說(shuō)明，將基本權(quán)利規(guī)范適用于私人關(guān)系的觀點(diǎn)和做法都是沒(méi)有生命力的。在我國(guó)憲法的控權(quán)功能還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)的情況下去討論憲法在私人之間的效力，會(huì)加深入們憲法觀念的偏差;如果勉強(qiáng)以此種方式激活憲法，則憲法功能有可能被異化。因此，無(wú)論從事實(shí)角度考察，還是就價(jià)值角度而論，都不宜主張憲法對(duì)私人關(guān)系的效力。
總之，憲法中的基本權(quán)利不同于民事權(quán)利，基本權(quán)利規(guī)范似乎也不具有“第三者效力”，故“憲法具有私法屬性”的判斷令人難以置信。
四、應(yīng)當(dāng)將憲法視為公法站在憲政立場(chǎng)上，我們可以對(duì)憲法內(nèi)容作如下解讀：憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的授予，同時(shí)也表明了國(guó)家權(quán)力的有限性;憲法對(duì)消極權(quán)利的宣告，是國(guó)家權(quán)力的不作為義務(wù);憲法對(duì)積極權(quán)利的宣告，則是國(guó)家權(quán)力的作為義務(wù);國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是國(guó)家權(quán)力在縱向上的劃分;政權(quán)組織形式是國(guó)家權(quán)力在橫向上的劃分;基本國(guó)策條款是國(guó)家權(quán)力行使的目標(biāo);國(guó)家標(biāo)志條款意味著國(guó)家標(biāo)志非依修憲程序不得被變更，等等。對(duì)于憲法中的基本義務(wù)究竟應(yīng)當(dāng)作何解讀，情形較為復(fù)雜，需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的分析。
從已有的研究成果看，我國(guó)學(xué)者關(guān)于基本義務(wù)條款的觀點(diǎn)有以下三種：
1.憲法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定基本義務(wù)。有學(xué)者從“公民缺少違憲的資格”這一前提出發(fā)，認(rèn)為“憲法不應(yīng)該規(guī)定公民義務(wù)”。[24]但據(jù)統(tǒng)計(jì)，在142個(gè)國(guó)家的成文憲法中，規(guī)定公民的基本義務(wù)的占61.2%,[25]可見(jiàn)，在憲法文本中規(guī)定公民的基本義務(wù)是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。既然如此，憲法學(xué)者就不能以“不應(yīng)該規(guī)定”為托辭，拒絕對(duì)憲法義務(wù)條款的含義進(jìn)行探究。正確的做法應(yīng)當(dāng)是，以憲政精神為指引，對(duì)基本義務(wù)條款進(jìn)行“共時(shí)解釋”。
2.基本義務(wù)條款是對(duì)基本權(quán)利的限制。在我國(guó)傳統(tǒng)的憲法學(xué)教科書(shū)中，流行著基本義務(wù)與基本權(quán)利具有統(tǒng)一性、一致性，或曰二者不可分離的觀點(diǎn)。[26]按照這種觀點(diǎn)，基本義務(wù)與基本權(quán)利之間存在著相互抵消的關(guān)系。對(duì)于這一解讀存在著如下反證：(1)基本義務(wù)與基本權(quán)利的憲法地位不同。在142個(gè)國(guó)家的成文憲法中，集中規(guī)定公民權(quán)利的有55部，占38.7%;集中規(guī)定公民義務(wù)的為0。[27]從一般意義上可以說(shuō)，基本權(quán)利條款是憲法必不可少的內(nèi)容，而基本義務(wù)條款則不是。(2)基本義務(wù)條款與基本權(quán)利條款的數(shù)量不對(duì)等。除了上述55個(gè)國(guó)家憲法只規(guī)定基本權(quán)利、不規(guī)定基本義務(wù)的情形外，即便是在同時(shí)規(guī)定基本權(quán)利和基本義務(wù)的國(guó)家的憲法中，基本權(quán)利條款的數(shù)量也是多于基本義務(wù)條款。(3)基本義務(wù)與基本權(quán)利的人憲理由不同。憲法上的基本權(quán)利概念內(nèi)涵著“(基本)權(quán)利先于憲法”、“(基本)權(quán)利先于國(guó)家權(quán)力”等政治學(xué)公理，所以，憲法不僅應(yīng)當(dāng)保障列舉的基本權(quán)利，而且應(yīng)當(dāng)保障那些未列舉的基本權(quán)利?；玖x務(wù)人憲始于1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》，按照起草者的意圖，《人權(quán)宣言》中的“義務(wù)”的確是為公民而設(shè)，但是，世界上的主要法治國(guó)家在其憲政實(shí)施中，從來(lái)都沒(méi)有推導(dǎo)出公民的基本義務(wù)，而只是推導(dǎo)出了公民的基本權(quán)利。近些年，我國(guó)有多位學(xué)者對(duì)公民的違憲資格提出質(zhì)疑，[28]這種質(zhì)疑意味著，不應(yīng)當(dāng)將憲法上客觀存在的基本義務(wù)解釋為公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，即基本義務(wù)不宜視為對(duì)基本權(quán)利的限制。
3.基本義務(wù)與基本權(quán)利沒(méi)有直接關(guān)系。林來(lái)梵教授認(rèn)為，基本權(quán)利與基本義務(wù)之間的法律關(guān)系是“具體情形下的對(duì)角關(guān)系”。[29]按照這種理解，基本權(quán)利與國(guó)家權(quán)力構(gòu)成一對(duì)憲法學(xué)范疇，基本義務(wù)與國(guó)家權(quán)力構(gòu)成一對(duì)憲法學(xué)范疇，而基本權(quán)利與基本義務(wù)之間沒(méi)有直接的關(guān)系?；玖x務(wù)條款是憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的某種要求，也可以說(shuō)是國(guó)家對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制的憲法依據(jù)。申言之，基本義務(wù)條款是國(guó)家以立法手段對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制的憲法依據(jù)，有基本義務(wù)之設(shè)而國(guó)家放任公民權(quán)利的濫用則意味著立法機(jī)關(guān)的瀆職。
以上三種觀點(diǎn)中，筆者認(rèn)為，最后一種觀點(diǎn)最為可取。
總之，憲法的全部?jī)?nèi)容都可以理解為對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，即憲法以國(guó)家權(quán)力為恒定的調(diào)整對(duì)象，它并不直接涉及私人之間的關(guān)系。所以，盡管憲法與其他公法存在著某些區(qū)別(見(jiàn)后述)，但憲法在屬性上仍屬于公法。
五、具有公法屬性的憲法何以成為根本法有學(xué)者擔(dān)心，如果承認(rèn)憲法具有公法性質(zhì)，那么憲法就無(wú)法成為私法的立法依據(jù)。[30]劉茂林教授用“法律世界中的世界觀和方法論”來(lái)指稱(chēng)憲法的根本法地位，但他認(rèn)為，將憲法歸人公法會(huì)使憲法的多元價(jià)值墮入單一。[31]童之偉教授也認(rèn)為，將憲法歸人公法，會(huì)割斷憲法與私法的真實(shí)聯(lián)系。[32]筆者認(rèn)為，憲法的公法屬性與其根本法地位并不矛盾;具有公法屬性的憲法，不僅可以成為公法的立法依據(jù)，而且可以成為私法的立法基礎(chǔ)。
(一)憲法作為根本法，歸根結(jié)底是由其功能和性質(zhì)決定的根本法，也稱(chēng)為基本法，指“確立一個(gè)民族或國(guó)家的管理原則的組織法，特指憲法，也稱(chēng)為組織法”。[33]我國(guó)傳統(tǒng)的憲法學(xué)教科書(shū)認(rèn)為，憲法之所以是國(guó)家的根本法，蓋緣于以下原因：憲法具有最高的法律效力;憲法的制定、修改程序比普通法律嚴(yán)格和復(fù)雜;憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度、根本(基本)原則或根本問(wèn)題。前兩點(diǎn)所表述的是憲法作為根本法的結(jié)果，將二者視為原因，其實(shí)是因果顛倒。至于第三點(diǎn)，雖不無(wú)道理，但令人費(fèi)解：究竟何為根本制度、根本(基本)原則或根本問(wèn)題?凡寫(xiě)入憲法的，是否都是根本制度、根本(基本)原則或根本問(wèn)題?對(duì)此，不同的人肯定會(huì)有不同的理解。在筆者看來(lái)，所謂根本制度、根本(基本)原則或根本問(wèn)題，并非指憲法文本中明文表述出來(lái)的那些制度、原則或問(wèn)題，而是從中抽象出來(lái)的、具有高度概括性的制度、原則或問(wèn)題。能夠稱(chēng)得上是一個(gè)國(guó)家的根本制度、根本(基本)原則或根本問(wèn)題的，歸結(jié)為一點(diǎn)，就是權(quán)力制約、權(quán)利保障。[34]換言之，憲法之所以能夠稱(chēng)得上是國(guó)家的根本法，是因?yàn)樗哂袡?quán)力制約、權(quán)利保障的功能。
我們還可以從另外的角度對(duì)憲法的根本法地位做出詮釋。筆者十分贊同陳端洪教授借助于“制憲權(quán)”概念來(lái)說(shuō)明憲法的根本法地位的邏輯思路：制憲權(quán)的主體是人民，同時(shí)，制憲權(quán)是一切權(quán)力的來(lái)源，故憲法的根本法地位來(lái)源于制憲權(quán)。[35]當(dāng)然，這其中的關(guān)鍵問(wèn)題是：為什么說(shuō)制憲權(quán)的主體是人民?為什么說(shuō)制憲權(quán)是一切權(quán)力的來(lái)源?這兩個(gè)問(wèn)題的答案，存在于“人民主權(quán)”(主權(quán)在民)原則之中。除了君主立憲國(guó)家、政教合一國(guó)家之外，在憲法中確認(rèn)“人民主權(quán)”原則是成文憲法中一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。憲法是唯一的由制憲機(jī)關(guān)以“人民”的名義制定(而非立法機(jī)關(guān)以自己的名義制定)的法律，因此，可以將人民的“主權(quán)”理解為人民的“制憲權(quán)”。由此而展開(kāi)的邏輯是：人民的主權(quán)，即制憲權(quán)，是制定憲法的權(quán)力，而國(guó)家的立法權(quán)是憲法授予(并約束)的權(quán)力之一;由于制憲權(quán)高于立法權(quán)，所以，憲法的地位高于普通法律，被尊為根本法。從這個(gè)角度而言，憲法的根本法地位是由制憲權(quán)的至上性決定的。
(二)憲法具有根本法地位，在于它能夠成為公法、私法的立法依據(jù)或基礎(chǔ)1.憲法與公法的關(guān)系。憲法與行政法、刑法、訴訟法等其他公法既有區(qū)別，又有聯(lián)系。其區(qū)別在于：第一，憲法是從總體上授予并約束國(guó)家權(quán)力，而其他公法則是具體地控制國(guó)家的行政權(quán)、刑罰權(quán)、司法權(quán)等;第二，憲法上的違憲責(zé)任具有政治性，確定性較低;而其他公法上的違法責(zé)任屬于法律責(zé)任，確定性較高。這些區(qū)別使得憲法與其他公法在法律體系中居于不同的地位。
憲法與其他公法之間的聯(lián)系，可以說(shuō)是一般與個(gè)別的關(guān)系：憲法從宏觀上規(guī)定了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力的行使原則，其他公法不過(guò)是具體地落實(shí)這些原則而已?？梢哉f(shuō)，一部憲法，歸根結(jié)底是對(duì)國(guó)家權(quán)力既不得越權(quán)、也不得瀆職的要求。從其他公法的視角來(lái)看，行政法是授予并約束國(guó)家行政權(quán)的法;刑法是授予并約束國(guó)家刑罰權(quán)的法;訴訟法是授予并約束國(guó)家司法權(quán)的法，等等。同時(shí)，刑法上的罪刑法定原則、刑事訴訟法上的無(wú)罪推定原則、行政法上的行政合法性原則等，都具有強(qiáng)烈的價(jià)值屬性，只有從憲法學(xué)角度才能得到最終的理論說(shuō)明。鑒于憲法與其他公法之間的這種緊密聯(lián)系，我們可以說(shuō)，憲法是其他公法的直接的立法依據(jù)，甚至可以說(shuō)憲法是其他公法的實(shí)施細(xì)則。
2.憲法與私法的關(guān)系。將憲法定位為公法，它與私法在調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法方面會(huì)有很大的差別，那么，具有公法屬性的憲法能否成為私法的立法基礎(chǔ)呢?有學(xué)者恰當(dāng)而明白地指出了憲法與民法(私法)的關(guān)系：民法以市民社會(huì)為生存領(lǐng)域和規(guī)范空間。但是，民法在控制國(guó)家權(quán)力培育市民社會(huì)方面，存在著功能供給不足的缺陷。市民社會(huì)的培育需要憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行控制，憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力控制得越嚴(yán)密，市民社會(huì)的空間就越寬廣，民法規(guī)范的空間也就越大。若國(guó)家權(quán)力脫離了憲法的控制，市民社會(huì)難以生存，民法的規(guī)范空間也就越小。[36]由于民法(私法)同樣是國(guó)家權(quán)力—立法權(quán)的產(chǎn)物，民法(私法)的質(zhì)量高低同樣是憲法對(duì)立法權(quán)既授予又約束這雙重功能的直接反映。因此，私法對(duì)憲法存在著依賴(lài)關(guān)系而非疏離關(guān)系。有民法學(xué)者謂民法與憲法關(guān)系呈現(xiàn)出“徑渭分明的二元格局”、“民法典(具有)相對(duì)于政治體制的中立性”、“在德國(guó)民法典的編纂中，與憲法的關(guān)系問(wèn)題完全被擱置在一邊，未加考慮”[37]云云，其失誤就在于沒(méi)有看到這一點(diǎn)。但是，憲法與私法的關(guān)系又不像憲法與公法的關(guān)系那樣密切和直接。就憲法與私法的關(guān)系而言，私法或許真的不應(yīng)被視為憲法的實(shí)施細(xì)則。
3.憲法作用于公法、私法的機(jī)制。憲法通過(guò)宣告消極的基本權(quán)利，以規(guī)定國(guó)家權(quán)力的不作為義務(wù)的形式確定私法關(guān)系領(lǐng)域的范圍;同時(shí)，憲法通過(guò)宣告積極的基本權(quán)利和基本義務(wù)，以規(guī)定國(guó)家權(quán)力的作為義務(wù)的形式確定公法關(guān)系的范圍。這樣，盡管憲法屬于公法，但卻通過(guò)規(guī)定國(guó)家權(quán)力的不作為義務(wù)和作為義務(wù)來(lái)調(diào)整公法、私法兩個(gè)法域。公法、私法調(diào)整范圍之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，取決于憲法所宣告的基本權(quán)利與基本義務(wù)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。因此，憲法不僅是其他公法的立法依據(jù)，而且是私法的立法基礎(chǔ)。憲法作用于公法、私法的機(jī)制直接體現(xiàn)為憲法對(duì)立法權(quán)的作用。借用童之偉教授的觀點(diǎn)，我們可以將這一機(jī)制概括為：立法機(jī)關(guān)在創(chuàng)制公法時(shí)，其對(duì)國(guó)家權(quán)力的設(shè)置必須遵循“憲法無(wú)授權(quán)即是禁止”的原則;在創(chuàng)制私法時(shí)，其對(duì)個(gè)人權(quán)利的態(tài)度應(yīng)遵循“憲法未禁止即屬可行”的原則。[38]
六、憲法是唯一的根本法憲法是唯一的由制憲機(jī)關(guān)以“人民”的名義制定的法律，這便排除了一個(gè)國(guó)家有兩部或多部根本法的可能性。民法學(xué)者試圖從法的重要性、常用性出發(fā)來(lái)論證民法的根本法地位，是對(duì)根本法概念的誤讀。而從“民法的產(chǎn)生早于憲法”這一前提來(lái)論證民法的根本法地位，則注定是徒勞的。[39]從一般意義上說(shuō)，憲法所處的獨(dú)一無(wú)二的根本法地位可通過(guò)以下兩種方式體現(xiàn)出來(lái)。
1.憲法文本的宣示。在世界上142個(gè)國(guó)家的成文憲法中，規(guī)定了憲法與普通法律關(guān)系的有122部，占85.9%;規(guī)定憲法比普通法律具有更高的法律地位的，有95部，占66.9%。[40]憲法宣告自己是國(guó)家的根本法，堪稱(chēng)是一種普遍現(xiàn)象。這種方式又分為三種類(lèi)型：(1)在憲法文本中使用“根本法”、“最高法規(guī)”術(shù)語(yǔ)。例如，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》“序言”第13自然段宣告“本憲法……是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力”;1992年《越南社會(huì)主義共和國(guó)憲法》第164條規(guī)定“越南社會(huì)主義共和國(guó)憲法是國(guó)家的根本法并具有最高法律效力。一切其他法律文件必須符合憲法”;1946年《日本國(guó)憲法》第98條第1款規(guī)定“本憲法為國(guó)家最高法規(guī)，凡與本憲法條款相違反的法律、法令、詔敕以及有關(guān)國(guó)務(wù)的其他行為之全部或一部，一律無(wú)效”，等等，都是此種方式的典型表現(xiàn)。(2)在憲法名稱(chēng)中使用“根本法”、“基本法”術(shù)語(yǔ)。例如，1918年《蘇俄憲法》,1924年、1936年、1977年《蘇聯(lián)憲法》，以及1978年《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)(根本法)》，都在標(biāo)題中標(biāo)明“憲法(根本法)”字樣;1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》的標(biāo)題，也都表明了憲法的根本法地位。(3)在憲法名稱(chēng)和憲法文本中都不使用“根本法”、“最高法規(guī)”、“基本法”術(shù)語(yǔ)，而是在文本中宣稱(chēng)憲法具有高于普通法律的效力。如1974年《南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)憲法》第206條規(guī)定：“共和國(guó)憲法和省憲法不得違反南斯拉夫社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)邦共和國(guó)憲法。一切法律以及社會(huì)政治共同體機(jī)關(guān)的其他條例和一般文件，以及聯(lián)合勞動(dòng)組織、其他自治組織和共同體的一般自治文件，必須同南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)憲法一致。”
當(dāng)然，憲法文本這種自我加冕性質(zhì)的宣示，僅具有形式意義。盡管如此，這種宣示所表達(dá)的是民主憲政潮流中一種具有普遍性的、最低限度的政治共識(shí)，是多數(shù)文明國(guó)家共有的一種政治姿態(tài)。我國(guó)依據(jù)普通法律修改憲法的現(xiàn)實(shí)，是一種由多種原因造成的不正?，F(xiàn)象。盡管這種現(xiàn)象可能還會(huì)延續(xù)下去，但作為法律學(xué)人，我們不應(yīng)以“良性違憲”為托辭對(duì)此提供辯護(hù)。
2.違憲審查制度的確立。政治國(guó)家既可立法，又可廢法，故無(wú)論私權(quán)本身，還是私法本身，都無(wú)法抵御國(guó)家權(quán)力對(duì)私人自治領(lǐng)域的非法侵入。因此，違憲審查制度就成了確保憲法之根本法地位的必不可少的制度設(shè)置。違憲審查制度的確立，最常見(jiàn)的是以下兩種方式：(1)在憲法文本中確立違憲審查制度。這種方式以憲法中確立了專(zhuān)門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)為標(biāo)志。在憲法中確立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)，與單純地宣告憲法是根本法或者具有最高的法律效力相比，具有更強(qiáng)的實(shí)質(zhì)意義。在世界各國(guó)的憲法中，專(zhuān)門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)有眾多的名稱(chēng)，如德國(guó)、意大利、葡萄牙等國(guó)憲法稱(chēng)之為“憲法法院”，法國(guó)憲法稱(chēng)之為“憲法委員會(huì)”，韓國(guó)憲法稱(chēng)之為“憲法裁判所”，阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)臨時(shí)憲法稱(chēng)之為“最高法院”，古巴共和國(guó)憲法稱(chēng)之為“全國(guó)人民政權(quán)代表大會(huì)”，等等。當(dāng)然，憲法文本本身并不能確保違憲審查制度的實(shí)效。(2)通過(guò)憲法判例確立違憲審查制度。此種類(lèi)型的違憲審查制度是在實(shí)踐中形成的，因而是富有實(shí)效的，以美國(guó)最為典型。
七、結(jié)語(yǔ)憲法是公法，謂其屬性，是相對(duì)于私法而言;憲法是根本法，謂其在整個(gè)法律體系中的地位，是相對(duì)于普通法律而言。將根本法與公法、私法(以及社會(huì)法)并列，其實(shí)是混淆了兩種不同的法律分類(lèi)。
憲法既不能“超越”公法、私法的劃分(所謂憲法既不是公法，也不是私法)，也不能“穿越”公法、私法的劃分(所謂憲法既是公法，也是私法)。由其內(nèi)容和調(diào)整方法所決定，憲法具有公法屬性;由其功能和性質(zhì)所決定，憲法是國(guó)家的根本法。具有公法屬性的憲法，不僅是公法的立法依據(jù)，而且可以充當(dāng)私法的立法基礎(chǔ)，憲法因此而成為國(guó)家唯一的根本法。德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁耶所謂“憲法易逝，行政法永存”，以及中國(guó)個(gè)別民法學(xué)者所謂“民法根本法論”、“民法帝國(guó)主義”等論調(diào)，都不過(guò)是個(gè)別學(xué)者偏狹的法學(xué)觀的反映。
【注釋】
[1]參見(jiàn)梁慧星：《物權(quán)法草案的若干問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第1期;梁慧星：《〈物權(quán)法〉若干問(wèn)題》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期;徐國(guó)棟：《民法典與民法哲學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版;趙萬(wàn)一：《從民法與憲法關(guān)系的視角談我國(guó)民法典制訂的基本理念和制度架構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期。
[2]參見(jiàn)劉茂林、石紹斌：《憲法是法律世界中的世界觀和方法論—兼對(duì)“憲法是公法的質(zhì)疑”》，《法商研究》2006年第1期。
[3]參見(jiàn)夏正林整理：《“民法學(xué)與憲法學(xué)學(xué)術(shù)對(duì)話(huà)”紀(jì)要》，《法學(xué)》2006年第6期。
[4]參見(jiàn)童之偉：《憲法民法關(guān)系之實(shí)像與幻影—民法根本說(shuō)的法理評(píng)析》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第6期。
[5]參見(jiàn)趙明、謝維雁：《公、私法的劃分與憲政》，《天府新論》2003年第1期;張千帆：《論憲法效力的界定及其對(duì)私法的影響》，《比較法研究》2004年第2期;孫國(guó)華、楊思斌：《公私法的劃分與法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第4期。
[6]參見(jiàn)汪習(xí)根：《公法法治論—公、私法定位的反思》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第5期。
[7]“私法至上論”亦可換言為“民法至上論”，其典型表述是“民法根本法說(shuō)”、“民法帝國(guó)主義”。對(duì)于這些論調(diào)的介紹與歸納，可參見(jiàn)前注[4]，童之偉文。
[8]夏勇：《法治與公法》，載夏勇主編：《公法》第2卷，法律出版社2000年版，第601頁(yè)。
[9]參見(jiàn)葉秋華、王云霞主編：《大陸法系研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第100～102頁(yè)。
[10]如著名民法學(xué)者徐國(guó)棟認(rèn)為：“公法的目的，在于憑借國(guó)家權(quán)力去獲取公益。”徐國(guó)棟：《民法典與權(quán)力控制》，《法學(xué)研究》1995年第1期。
有關(guān)憲法系專(zhuān)科畢業(yè)論文篇三
《 強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇 》
【摘要】人大對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)是憲政的基本要求，也是預(yù)防腐敗、增進(jìn)民眾信任、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障。但目前人大審議預(yù)算草案的程序欠缺、預(yù)算信息透明度低、初步審查法律后果不明、人大審議時(shí)間過(guò)短、人大代表缺少修正權(quán)等因素直接限制了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國(guó)可以從明確預(yù)算審議的程序，強(qiáng)化預(yù)算信息的公開(kāi)，使預(yù)算的初步審查法制化，并賦予代表對(duì)預(yù)算案的修正權(quán)等路徑出發(fā)，既避免對(duì)人大制度作激進(jìn)調(diào)整，又切實(shí)發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)。
【關(guān)鍵詞】預(yù)算審議;審議程序;修正權(quán);預(yù)算信息公開(kāi)
一、問(wèn)題的提出在經(jīng)濟(jì)匱乏的年代，政府掌握的公共資金有限，人們一般也就不會(huì)十分關(guān)心公共財(cái)政的問(wèn)題。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政府掌握的公共資金數(shù)目驚人，政府開(kāi)支動(dòng)輒上萬(wàn)億;民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)又使民眾的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)得以加強(qiáng)，政府財(cái)政的安排就不可避免地成為各方利益主體矚目的焦點(diǎn)。在公眾與媒體的聚集之下，公共財(cái)政開(kāi)支領(lǐng)域的諸多怪現(xiàn)象便逐漸暴露，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑與不滿(mǎn)。怪象之一：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長(zhǎng)了6.60倍;行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重從在1978年僅為4.71%，到2006年上升到18.73%。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%以及美國(guó)的9.9%。[1]2009年北大教授王錫鋅在作客中央電視臺(tái)的《新聞1+1》節(jié)目時(shí)更披露：我國(guó)的公款吃喝、公車(chē)使用和公款出國(guó)的費(fèi)用接近9000億。與此同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)保障制度卻遲遲建立不起來(lái)，公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重不足，教育經(jīng)費(fèi)匱乏，政府大力宣傳“希望工程”鼓勵(lì)民眾資助貧困孩子上學(xué)。怪象之二：2008年末4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，由于4萬(wàn)億的具體流向和決定程序不甚明晰，結(jié)果國(guó)家發(fā)改委周邊旅館很快爆滿(mǎn)，各地都在“跑部錢(qián)進(jìn)”，幾乎每個(gè)省都挑燈夜戰(zhàn)，在短時(shí)間內(nèi)拿出了上百個(gè)項(xiàng)目，以期搭上“4萬(wàn)億”這趟便車(chē)。[2]怪象之三：每年臨近歲末，都會(huì)出現(xiàn)中央各部委和各級(jí)政府突擊花錢(qián)的現(xiàn)象，據(jù)媒體報(bào)道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了總預(yù)算的六成多，各地政府只花掉了總預(yù)算的七八成，一年一度的年底“突擊花錢(qián)”又不可避免地發(fā)生了。[3]于是，各項(xiàng)不必要的修建工程紛紛上馬，剛鋪過(guò)的道路掘開(kāi)重鋪，剛修整過(guò)的花圃推掉重來(lái)。
上述怪象的出現(xiàn)說(shuō)明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn)、公共資金快速積累的同時(shí)，相應(yīng)的政治制度、法律制度卻未能隨之作出有效的調(diào)整。目前，無(wú)論是在公共資金的收入還是支出上，強(qiáng)大的行政權(quán)仍然處于主導(dǎo)地位，人大對(duì)預(yù)算的決定、預(yù)算的支出、預(yù)算的審查等問(wèn)題長(zhǎng)期處于弱監(jiān)督狀態(tài)，預(yù)算的法制化程度較低。如此一來(lái)，缺乏有效監(jiān)控的政府財(cái)政權(quán)被濫用、亂決策、亂花錢(qián)的現(xiàn)象也就在所難免。但這種財(cái)政上混亂、失控的局面與法治國(guó)家的應(yīng)然財(cái)政秩序相距甚遠(yuǎn)，既不利于在涉及國(guó)家財(cái)富的動(dòng)用、支出等問(wèn)題上落實(shí)人民主權(quán)原則，也不利于人民代表大會(huì)制度的真正實(shí)施，必須加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的研究，為人民代表大會(huì)行使這一權(quán)力提供憲法理論根據(jù)，[4]建立起一套完整統(tǒng)一、公開(kāi)透明、公正民主的預(yù)算制度。
二、強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)是憲政的基本要求人民主權(quán)原則是近現(xiàn)代各國(guó)憲法公認(rèn)的基本原則，也是各國(guó)憲法發(fā)展和憲政制度的根本價(jià)值取向之一。集中體現(xiàn)人民主權(quán)原則的憲法一般都規(guī)定了代議制，將它作為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的具體途徑。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府的權(quán)力來(lái)自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務(wù)的權(quán)力，為公民提供良好的社會(huì)秩序，保障公民更好地享受自己的權(quán)利，并為公民提供盡可能多的公共服務(wù)。簡(jiǎn)言之，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，按照社會(huì)正義的要求，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與增長(zhǎng)。[5]因此，政府的一切行為都必須向人民負(fù)責(zé)，人民應(yīng)當(dāng)直接或間接成為管理其自身事務(wù)的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都應(yīng)當(dāng)具有民意的基礎(chǔ)。
在諸多公共政策中，最需要民意基礎(chǔ)的無(wú)疑就是公共財(cái)政資金的征收和使用。因?yàn)槿藗兟?lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。[7]政府的每一分錢(qián)都來(lái)自于納稅人的財(cái)產(chǎn)，稅收的增加就意味著人民手中可支配貨幣的減少，而人民之所以愿意交納稅款，形成公共資金，是希望政府能“聚眾人之財(cái)，辦眾人之事”，為人民提供更好的福利。如果政府收取稅款，形成公共資金后，卻不讓人民了解這些錢(qián)的具體支出情況，更不讓人民對(duì)花費(fèi)這些錢(qián)的計(jì)劃發(fā)表意見(jiàn)，隨意使用公共資金，則人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)就受到了侵害，其保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)、獲得更大福利的需求無(wú)法得以滿(mǎn)足，人民主權(quán)、責(zé)任政府的原則也無(wú)從顯現(xiàn)。因此，由人民代表組成的“國(guó)會(huì)應(yīng)擁有權(quán)力來(lái)決定如何以及何時(shí)應(yīng)為這些目的而運(yùn)用資金。”[8]通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的充分討論、審查與批準(zhǔn)，使政府與公眾之間通過(guò)對(duì)話(huà)來(lái)求得共識(shí)，才能使政府的目標(biāo)與公眾的需求相符合，保證資源的公平分配以及政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性。
另一方面，“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性”，[9]是不得已存在之惡，人民必須時(shí)刻通過(guò)法律保持對(duì)行政權(quán)的警惕和控制。而人民對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最重要、最有效途徑就是對(duì)通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批與掌控。因?yàn)?ldquo;公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力最終都以物質(zhì)財(cái)富為基礎(chǔ)，都是物質(zhì)財(cái)富在一定歷史條件下的轉(zhuǎn)化形式。”[10]財(cái)政資金是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它就象政府機(jī)體內(nèi)的血液，支撐著一切政府活動(dòng)的進(jìn)行。只有掌握了政府的“經(jīng)濟(jì)命脈”，確保公共資金支出過(guò)程中的正規(guī)、準(zhǔn)時(shí)和忠實(shí)，才能截?cái)嗾块T(mén)濫用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，保證國(guó)家權(quán)力只用于提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)政府權(quán)力的有效監(jiān)控。如果公眾無(wú)法通過(guò)審查政府預(yù)算草案來(lái)確保財(cái)政的公共性，就無(wú)法保證國(guó)家權(quán)力的公共性，也就談不上限制政府和憲政精神。所以，有學(xué)者指出：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國(guó)家的財(cái)政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美國(guó)聯(lián)邦黨人漢密爾頓也認(rèn)為：“掌握國(guó)庫(kù)的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施。”[12]布倫南和布坎南甚至認(rèn)為：“財(cái)政約束實(shí)際上可以代替選舉約束，也就是說(shuō)，即使在選舉約束失效時(shí)它們?nèi)匀挥行А?rdquo;[13]
也許正是出于對(duì)預(yù)算的重視，英語(yǔ)中表述政府責(zé)任時(shí)所使用的單詞是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一詞來(lái)源于“Account”，而“Account”本指“帳目”、“計(jì)算”、“說(shuō)明”，[14]本義側(cè)重于可以從數(shù)量上予以計(jì)算、衡量和說(shuō)明，會(huì)計(jì)師Accountant也來(lái)自于同一詞根。可見(jiàn)，“責(zé)任政府”的首要要求就是政府的帳目——即公共資金的收支應(yīng)是透明、可計(jì)算、可說(shuō)明，受人民監(jiān)督和控制的。
正因?yàn)閷?duì)公共財(cái)政的控制如此重要，西方近代資產(chǎn)階級(jí)與王權(quán)的斗爭(zhēng)首先奪取的就是對(duì)公共財(cái)政的控制權(quán)，西方的議會(huì)也正是在與王權(quán)不斷爭(zhēng)奪公共財(cái)政的控制權(quán)中，才最終確立起其政治地位的。“立憲政治(議會(huì)政治)的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史”。[15]1215年的英國(guó)《大憲章》就國(guó)王與臣民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度，其首要的一項(xiàng)就是稅收須經(jīng)納稅人批準(zhǔn)的原則。批稅權(quán)成功地限制了國(guó)王以各種形式非法征取臣民財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，從源頭上制約了行政權(quán)濫用的沖動(dòng)?？梢哉f(shuō)，議會(huì)就是因公共財(cái)政而產(chǎn)生，對(duì)公共財(cái)政的控制也是議會(huì)的主要職責(zé)。故英諺稱(chēng)，“稅收是代議制之母。”1640年，議會(huì)與王權(quán)之問(wèn)的暴力抵抗——英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命又確定了財(cái)政支出必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn)的原則，即政府預(yù)算必須經(jīng)議會(huì)審議批準(zhǔn)，議會(huì)有權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行修正。到17世紀(jì)末期，國(guó)家預(yù)算基本形成。19世紀(jì)中葉，議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制最終得以實(shí)現(xiàn)。至此，英國(guó)出現(xiàn)了世界上第一個(gè)完整的、現(xiàn)代意義上的國(guó)家預(yù)算。預(yù)算不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制權(quán)，也形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具。[16]可以說(shuō)，在近代英國(guó)，代議制之所以能成功地制約國(guó)王的行政權(quán)力，從根基上講就是建立在對(duì)國(guó)家財(cái)政的控制上，而“議會(huì)也最終成為英國(guó)憲政不可缺少的組成部分”。[17]
英國(guó)的代議制憲政模式，基本上奠定了近代西方國(guó)家憲政模式的藍(lán)本。近代美國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家都是通過(guò)效仿英國(guó)而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會(huì)與行政的分權(quán)也都貫穿著議會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政給予監(jiān)管的憲政原則。[18]目前，幾乎所有的民主政治國(guó)家都十分強(qiáng)調(diào)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的控制權(quán)。盡管各國(guó)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的審議、修正能力大小有所區(qū)別，但綜觀世界各國(guó)，幾乎所有的國(guó)家都允許議會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議，議會(huì)亦有權(quán)對(duì)之提出修正意見(jiàn)。司以毫不夸張地說(shuō)，議會(huì)有權(quán)通過(guò)審議、修正政府財(cái)政預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政的控制是實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的重要保障。
三、我國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)虛置的原因分析《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，[19]國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。[20]與之相適應(yīng)，我國(guó)的《憲法》和《預(yù)算法》也都明確規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大有權(quán)代表人民“審查和批準(zhǔn)”政府提出的財(cái)政預(yù)算草案。[21]但在實(shí)踐中，人大對(duì)政府預(yù)算的審查卻缺少“剛性”，從中央到地方，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算基本都是一次通過(guò)，“政府給什么看什么，說(shuō)什么聽(tīng)什么，報(bào)什么批什么”，“過(guò)場(chǎng)”走得有條不紊，代表在迷糊中舉手為預(yù)算履行合法手續(xù)。[22]現(xiàn)實(shí)中，人大打回政府預(yù)算或迫使政府預(yù)算作出較大調(diào)整的消息鮮有耳聞。[23]有長(zhǎng)期關(guān)注和參與預(yù)算改革的學(xué)者坦言：目前在財(cái)政預(yù)算審議方面，人大還是“橡皮圖章”。[24]那么，為何法律的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的操作會(huì)有如此大的反差?之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因何在?
(一)人大預(yù)算審批的程序規(guī)則缺失人大預(yù)算審批權(quán)的長(zhǎng)期虛置首先恐應(yīng)歸因于人大預(yù)算審批程序的基本缺位。盡管《憲法》、《預(yù)算法》規(guī)定了人大有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，但由于長(zhǎng)期以來(lái)，在“重實(shí)體、輕程序”觀念下，人們認(rèn)為人民代表大會(huì)制只是實(shí)體法的組成部分，而非程序法所包括的內(nèi)容，只要能得到公正的結(jié)果，關(guān)于程序怎么設(shè)計(jì)以及是否遵守程序，則無(wú)關(guān)緊要。[25]結(jié)果是自1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)后的35年中，全國(guó)人大一直是在無(wú)議事規(guī)則的狀態(tài)下行使權(quán)力的。無(wú)論是《憲法》、《預(yù)算法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)也都沒(méi)有對(duì)人大審查預(yù)算草案的程序予以明確，這使得人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查的方式、步驟、順序、時(shí)限均無(wú)矩可循?！额A(yù)算法》關(guān)于預(yù)算審查和批準(zhǔn)只有短短5個(gè)條文，只涉及各級(jí)政府預(yù)算草案由何主體審批，向何部門(mén)備案等實(shí)體問(wèn)題，而對(duì)審查、批準(zhǔn)的程序問(wèn)題毫無(wú)涉及。這不能不說(shuō)是《預(yù)算法》這一關(guān)于政府預(yù)算的基本法律的重大立法缺陷。
以全國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案的審查為例，目前，關(guān)于人大審查預(yù)算草案的程序規(guī)定僅散見(jiàn)于《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議事規(guī)則》)和《全國(guó)人大會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，但這些規(guī)定的內(nèi)容仍然過(guò)于簡(jiǎn)約。根據(jù)《議事規(guī)則》，中央預(yù)算的審查批準(zhǔn)大致分為兩階段：(一)初步審查。全國(guó)人大會(huì)會(huì)議舉行的1個(gè)月前，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)就國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大財(cái)經(jīng)委)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。[26](二)大會(huì)會(huì)議審查。全國(guó)人大會(huì)會(huì)議期間，財(cái)經(jīng)委根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)對(duì)中央及地方預(yù)算草案進(jìn)行審查，并提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。[27]上述規(guī)定只粗疏地規(guī)定了對(duì)預(yù)算草案分為初步審查和大會(huì)審查兩大步驟，并對(duì)初審的時(shí)間做了規(guī)定，但是對(duì)初步審查和大會(huì)審查的具體方式、步驟、順序與時(shí)限的規(guī)定仍是一片空白，缺陷明顯。
首先，缺少對(duì)財(cái)經(jīng)委、人大會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)預(yù)工委)預(yù)審的具體程序規(guī)定。
目前的人大議事規(guī)則通過(guò)財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的初步審查使人大對(duì)預(yù)算草案的實(shí)際審查提前，具有重要的實(shí)際意義。由于預(yù)工委、財(cái)經(jīng)委具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并擁有對(duì)預(yù)算草案相對(duì)較為充裕的審查時(shí)間，目前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案切使行使審查權(quán)主要就發(fā)生在初審階段。但是，預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委的初審應(yīng)采取何種方式進(jìn)行審議，是否應(yīng)經(jīng)歷一讀、二讀、三讀程序，并無(wú)規(guī)定，公眾旁聽(tīng)、辯論程序、聽(tīng)證程序等重要的聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)制也付諸闕如。這使得財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初審在很大程度上處于無(wú)序化、隨意化、神秘化的狀態(tài)，既不利于初審的法制化與正規(guī)化，也不利于預(yù)算初審階段的公眾參與。此外，《議事規(guī)則》和《決定》目前并未對(duì)初審的法律后果予以明確，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委審查后是僅有權(quán)提出修改建議還是有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行批準(zhǔn)或否決?初步審查結(jié)果應(yīng)向哪些對(duì)象進(jìn)行送達(dá)?如果財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委提出修改建議，但政府部門(mén)拒絕修改該如何處理?目前均難找到相應(yīng)的法律對(duì)策。
其次，目前人大會(huì)議期間對(duì)預(yù)算草案的審查、討論程序匱乏，已有議事規(guī)則又先天不足，嚴(yán)重制約代表審議權(quán)力的行使。
一方面，我國(guó)目前的“兩會(huì)”1年只開(kāi)1次會(huì)議，每次會(huì)議又只有半個(gè)月左右，會(huì)議期間議題較多，代表能夠閱讀、審查財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間非常有限，在此情況下，很難對(duì)預(yù)算草案提出有價(jià)值的意見(jiàn)。如據(jù)《南方都市報(bào)》報(bào)導(dǎo)，今年的“兩會(huì)”上，財(cái)政部在3月5日會(huì)議開(kāi)幕日才向十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議提交了關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。在3月5日至3月7日3天時(shí)間里，代表們“3天要審3個(gè)報(bào)告”。據(jù)一位代表回憶，讀報(bào)告花了半天時(shí)間，剩下的2天半，花一大半的時(shí)間評(píng)政府工作報(bào)告，因此，只有1天的時(shí)間看預(yù)算，最后半天的時(shí)間才能討論。[28]在極短的會(huì)議期間內(nèi)，在沒(méi)有多方聽(tīng)取意見(jiàn)、進(jìn)行辯論的基礎(chǔ)上，對(duì)于具有高度專(zhuān)業(yè)性的預(yù)算案進(jìn)行充分的審議，提出有價(jià)值的建議，幾乎是不可能完成的任務(wù)。
另一方面，即使代表提出了有價(jià)值的意見(jiàn)，政府部門(mén)該如何對(duì)代表的意見(jiàn)做出反饋，也缺少明確的法律規(guī)則。目前，我國(guó)的人民代表大會(huì)采用代表團(tuán)、小組討論審議的議事方式，人大代表只能在分組討論時(shí)對(duì)預(yù)算草案提出修改意見(jiàn)，然后由財(cái)經(jīng)委將意見(jiàn)匯總，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。這種分組討論、匯總意見(jiàn)、提出審查報(bào)告的做法存在很多問(wèn)題：第一，代表的意見(jiàn)能否都在財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告中得以體現(xiàn)?如果代表對(duì)預(yù)算草案的修改意見(jiàn)較多，到底哪些意見(jiàn)應(yīng)被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所包涵，哪些則可以省略?遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序如何?如果財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告未能如實(shí)、全面反映代表意見(jiàn)該如何處理?第二，主席團(tuán)通過(guò)財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告后，政府財(cái)政預(yù)算是否必須在大會(huì)會(huì)期內(nèi)立刻按照審查結(jié)果報(bào)告中提及的建議進(jìn)行修改，再報(bào)請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決?由于現(xiàn)在大會(huì)會(huì)期非常短，如果政府部門(mén)在大會(huì)會(huì)議期間來(lái)不及作出相應(yīng)修改該怎么辦?是必須在會(huì)議議期內(nèi)草草修改提交大會(huì)表決，還是可以在人大會(huì)議閉幕后將修改后的預(yù)算草案報(bào)人大會(huì)審批?亦或事后加開(kāi)一次人大會(huì)議通過(guò)?最后一種情況在某些縣級(jí)人大曾經(jīng)發(fā)生過(guò)，但如是在級(jí)別較高的，如省級(jí)人大、全國(guó)人大審議時(shí)發(fā)生預(yù)算不通過(guò)，加開(kāi)人大會(huì)議可能會(huì)在實(shí)踐中有很大困難，屆時(shí)該如何操作?第三，如果發(fā)生政府拒絕按審查結(jié)果報(bào)告的全部要求進(jìn)行修改的情況，應(yīng)如何處理?盡管在目前的政治實(shí)踐中，發(fā)生上述可能性的機(jī)率并不大，但仍不能將這些問(wèn)題徑行忽略。
再次，我國(guó)的預(yù)算信息尚不夠透明，人大對(duì)預(yù)算的審批過(guò)程也缺少公眾監(jiān)督。
預(yù)算信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的批露，不僅是人大代表對(duì)政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)有效審議的關(guān)鍵，也是社會(huì)公眾參與預(yù)算審議的前提。但目前我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息的了解總體上仍十分困難。根據(jù)以往常規(guī)，我國(guó)有關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案，每次人大會(huì)議上均作為機(jī)密材料，在開(kāi)會(huì)前才發(fā)給人大代表，會(huì)議結(jié)束后很快又收回，代表很難深入了解，公眾更無(wú)從知曉其內(nèi)容。公眾申請(qǐng)了解預(yù)算信息，政府部門(mén)要么以公共預(yù)算屬于機(jī)密，要么以預(yù)算內(nèi)容跟申請(qǐng)人無(wú)關(guān)等理由拒絕。這一現(xiàn)象在《政府信息公開(kāi)條例》公布實(shí)施后有了一定改觀，該條例明確規(guī)定：各級(jí)政府的預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動(dòng)公開(kāi)的“重點(diǎn)政府信息”。與之相適應(yīng)，2007年，廣東省預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申請(qǐng)的公民公開(kāi)了深圳市本級(jí)2008年度部門(mén)預(yù)算(草案);10月27日，衛(wèi)生部向申請(qǐng)者公布了一份接近完備的本級(jí)部門(mén)預(yù)算。在新中國(guó)的歷史上，這兩次回應(yīng)都是第一次。[29]2009年3月20日，財(cái)政部在其官方網(wǎng)站正式公布了經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)的2009年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，這是財(cái)政部首次在全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)預(yù)算草案的第一時(shí)間將其向社會(huì)公開(kāi)。[30]但目前仍有很多部門(mén)并未按條例要求主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算信息，即使在公眾申請(qǐng)公開(kāi)時(shí)也予以拒絕。如上海律師嚴(yán)義明關(guān)于請(qǐng)求財(cái)政部公開(kāi)4萬(wàn)億投資預(yù)算的申請(qǐng)就被兩次駁回。北京律師楊慧文2009年4月向北京73個(gè)政府部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)“如何花錢(qián)”，只得到兩份完整答復(fù)。[31]預(yù)算上網(wǎng)也非普遍做法，大多數(shù)地方的政府預(yù)算，公眾仍是可望而不可即。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)一學(xué)者主持的中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告的評(píng)分，在政府財(cái)政信息透明方面，政府的平均得分只有20分(百分制)。[32]
在預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容上，目前我國(guó)不少地方的預(yù)算草案也十分簡(jiǎn)單，盡管我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算已有一段時(shí)間，并形成了復(fù)式預(yù)算的基本結(jié)構(gòu)，既預(yù)算科目包括類(lèi)、款、項(xiàng)、目4個(gè)層次，但政府報(bào)送的預(yù)算草案卻只要求科目列到類(lèi)、重要的列到款，[33]對(duì)真正體現(xiàn)預(yù)算資金流向的款、項(xiàng)、目3個(gè)層次鮮有涉及。人大代表根據(jù)殘缺的預(yù)算報(bào)告，很難判斷預(yù)算的收支是否合理，只能根據(jù)慣性投票，根本無(wú)法切實(shí)行使審批權(quán)。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，目前政府的收入并沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，仍有巨額的預(yù)算外資金。有學(xué)者稱(chēng)，2006年，實(shí)際上政府總收入至少高達(dá)67000億元，占當(dāng)年GDP的32%。而納入預(yù)算的只有39000億元，近28000億元的收入沒(méi)有納入預(yù)算內(nèi)管理。這筆巨額資金花到哪里了，從來(lái)沒(méi)有提交各級(jí)人大審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。再如，上海市14年內(nèi)對(duì)私車(chē)車(chē)牌進(jìn)行拍賣(mài)收入約為137.54億元，這些天價(jià)車(chē)牌拍賣(mài)費(fèi)也游離于人大監(jiān)督之外，用到哪里去了?至今成謎。[34]
在人大對(duì)審批預(yù)算過(guò)程的信息公開(kāi)上，也同樣不足。盡管我國(guó)《議事規(guī)則》規(guī)定，大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽(tīng)席，旁聽(tīng)辦法另行規(guī)定，[35]但20年過(guò)去了，相關(guān)辦法至今未能出臺(tái)。現(xiàn)實(shí)中，全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，代表乘坐車(chē)輛均由警車(chē)開(kāi)道，人民大會(huì)堂周?chē)渖瓏?yán)，公眾莫說(shuō)旁聽(tīng)，連接近都很困難，旁聽(tīng)權(quán)只能停留于紙上。媒體報(bào)道也將主要精力放在作政府工作報(bào)告上，而對(duì)大會(huì)分組討論一般僅有有限的幾個(gè)鏡頭。這與在美日等預(yù)算法制較為健全的國(guó)家，國(guó)會(huì)討論通過(guò)預(yù)算案，全程公開(kāi)，公眾可以旁聽(tīng)，媒體可以報(bào)道，電視臺(tái)直播國(guó)會(huì)討論的全程公開(kāi)形成了較為鮮明的對(duì)比。
可見(jiàn)，盡管我國(guó)近年來(lái)在政府預(yù)算信息公開(kāi)方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但在預(yù)算信息的公開(kāi)上，仍可謂任重而道遠(yuǎn)。
最后，目前人大對(duì)政府預(yù)算草案的表決方式也不利于人大審批權(quán)的落實(shí)。
我國(guó)預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)一直采取綜合審批制，即將所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過(guò)。盡管這種做法簡(jiǎn)化了預(yù)算審批程序，但也會(huì)使得預(yù)算草案局部的不合理影響整體的效果。所以，綜合審批一般不為預(yù)算法制發(fā)達(dá)的國(guó)家所用。在綜合審批制下，一旦預(yù)算草案被否決，將會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。即使預(yù)算方案十分合理的部門(mén)和項(xiàng)目，其合理的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也會(huì)擱淺。因此人大代表一般不敢輕易行使預(yù)算否決權(quán)。[36]這也是實(shí)踐中，我國(guó)政府預(yù)算基本都能不做重大修改、一次通過(guò)的重要原因之一。但我國(guó)進(jìn)行部門(mén)預(yù)算制度改革后，預(yù)算草案被細(xì)化到部門(mén)和項(xiàng)目，較之以前直觀性已大為增強(qiáng)。[37]完全有條件按部門(mén)或項(xiàng)目對(duì)各部門(mén)或項(xiàng)目的預(yù)算分別進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。但綜合表決制這一已顯落伍的表決方式卻至今仍在沿用。
(二)人大代表對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)缺失除了審批程序方面的諸多問(wèn)題，我國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)被虛置的另一個(gè)重要原因在于目前的《預(yù)算法》和相關(guān)法律、法規(guī)只賦予了人大對(duì)政府預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)權(quán)，卻并沒(méi)有賦予人大對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)，再加上目前對(duì)政府預(yù)算草案的表決實(shí)行綜合審批制，人大代表即使對(duì)政府預(yù)算草案的部分項(xiàng)目不滿(mǎn)意，也無(wú)法對(duì)該部分提出修正案，而只能提出修改建議。修正案與修改建議本質(zhì)一致，都是對(duì)某問(wèn)題的修改意見(jiàn)，卻具有截然不同的法律后果。當(dāng)符合一定法定人數(shù)要求的代表對(duì)預(yù)算草案的部分項(xiàng)目提出修正案后，經(jīng)過(guò)表決程序，該修正案就能直接具有法律拘束力，預(yù)算案中的相應(yīng)部分就必須按被通過(guò)的修正案所確定的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。而目前人大代表所擁有的修改建議權(quán)曾并不具備這樣的法律效果。代表雖然可以建議，但其修改意見(jiàn)必須被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所采納，并進(jìn)而為關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案所反應(yīng)，才有司能對(duì)預(yù)算產(chǎn)生影響。如果代表所提出的意見(jiàn)并未在關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案中得以體現(xiàn)，即使代表對(duì)政府預(yù)算草案的部分內(nèi)容不滿(mǎn)意，還是只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行整體批準(zhǔn)或否決。而整體否決在中國(guó)的政治體制下，既不現(xiàn)實(shí)也不必要。有評(píng)論就稱(chēng)，在人民代表大會(huì)上行使否決權(quán)，中國(guó)目前的條件尚不成熟。“除了技術(shù)原因外，個(gè)人意識(shí)也跟不上，最為關(guān)鍵的是，他們可能會(huì)因此利益受損。”[38]所以，許多對(duì)預(yù)算草案不滿(mǎn)意的代表在表決時(shí)仍不得不無(wú)奈地投贊成票。但這樣的整體通過(guò)卻使人大對(duì)預(yù)算審批的重要權(quán)力落空，既有損人大的權(quán)威，也不利于對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的有效監(jiān)控。
審議預(yù)算本是民主國(guó)家議會(huì)最重要的權(quán)利。而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法律法規(guī)中預(yù)算審批程序的不明確、人大會(huì)議會(huì)期過(guò)短、議題過(guò)多、人大代表缺少對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)等因素卻使得很多人大代表在審查預(yù)算草案時(shí)心有余而力不足。“兩會(huì)”最主要的事情本應(yīng)是審議預(yù)算和立法，但現(xiàn)實(shí)中，聽(tīng)取和討論政府工作報(bào)告卻往往成了中心議題。其實(shí)，正如有學(xué)者所指出的：“政府工作報(bào)告是過(guò)去的總結(jié)和將來(lái)的打算，是一個(gè)政策宣言。政策要靠錢(qián)才能落實(shí)，所以重點(diǎn)應(yīng)是審議預(yù)算。”[39]讓預(yù)算成為人大議事的中心議題，應(yīng)成為當(dāng)前人大改革的重要目標(biāo)。
四、強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇既然強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的審議是憲政的基本要求，也是建設(shè)責(zé)任政府，建立“對(duì)話(huà)、合作”的政府與民眾關(guān)系，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，就應(yīng)當(dāng)將人大對(duì)政府預(yù)算的審議權(quán)力從沉睡中“激活”，使其真正發(fā)揮作用，從源頭上斬?cái)酁E用公共資金、公共權(quán)力的渠道。但在選擇強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑時(shí)，現(xiàn)階段即對(duì)現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度做激進(jìn)的改革，從代表構(gòu)成、會(huì)議議期等方面徹底改革現(xiàn)有制度可能尚不具備條件，更具可行性和操作性的當(dāng)是立足于現(xiàn)有制度，從技術(shù)上尋求一定的突破口，進(jìn)行漸進(jìn)式的調(diào)整。這樣既能實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員對(duì)政府財(cái)政行為監(jiān)督和控制的目的，又興許能象有的學(xué)者所設(shè)想的那樣，以公共預(yù)算改革這樣一個(gè)“最沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的，又可操作、難度也不大的改革”[40]為契機(jī)，以預(yù)算審議為突破口來(lái)切實(shí)改變所謂“議會(huì)不議”的現(xiàn)狀，把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革直接銜接起來(lái)，緩和對(duì)人民代表大會(huì)體制進(jìn)行根本性重構(gòu)時(shí)所面臨的各種各樣的沖擊力。讓各種政治勢(shì)力和利益群體在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算程序中學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表真正參與決策的能力，防止社會(huì)的激烈沖突造成民主化的夭折。[41]
(一)預(yù)算信息的公開(kāi)是人大發(fā)揮監(jiān)督作用的前提人大發(fā)揮預(yù)算審批作用的首要與核心制度就是預(yù)算信息的公開(kāi)。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公眾公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督，在億萬(wàn)雙眼睛緊盯官員們?cè)趺椿ㄥX(qián)的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然會(huì)減少，人大對(duì)預(yù)算草案的審議也能更好地發(fā)揮實(shí)效。
預(yù)算信息的公開(kāi)應(yīng)該既包括人大審議之前預(yù)算草案信息的公開(kāi)，也包括人大對(duì)審批預(yù)算過(guò)程的信息公開(kāi)。其中預(yù)算草案信息的公開(kāi)主要應(yīng)有三方面要求：(1)政府預(yù)算必須全面、準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政活動(dòng)的真相，所有財(cái)政收支都應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中詳細(xì)批露。政府報(bào)送的預(yù)算草案至少應(yīng)詳細(xì)到項(xiàng)，而不能僅僅列出類(lèi)或款。特別是對(duì)普通老百姓較為關(guān)注的政府開(kāi)支，如政府部門(mén)“公車(chē)使用、公款接待、公款出國(guó)”等行政成本支出，應(yīng)在政府預(yù)決算中以較詳細(xì)的類(lèi)別列出。并且，應(yīng)將目前游離于預(yù)算之外的收入和開(kāi)支均納入預(yù)算，以杜絕龐大的預(yù)算外資金的濫用。(2)預(yù)算信息應(yīng)該能讓人大代表和納稅人、媒體、分析人士及時(shí)、便捷地獲取。要做出科學(xué)的判斷和決策，僅僅靠人代會(huì)開(kāi)會(huì)的幾天時(shí)間肯定是不夠的。財(cái)政部門(mén)應(yīng)將詳細(xì)預(yù)算在將預(yù)算草案提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委初審時(shí)也一并交給人大代表，讓他們有充分的時(shí)間審閱、判斷和進(jìn)行必要的調(diào)研。這在目前網(wǎng)絡(luò)極其發(fā)達(dá)的條件下通過(guò)給代表發(fā)送電子郵件等方式就能輕易辦到。同時(shí)，預(yù)算草案本不應(yīng)屬于國(guó)家秘密，而屬于應(yīng)當(dāng)讓公眾及時(shí)知曉、與公眾切身利益相關(guān)的信息，因此，也應(yīng)通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾提前公開(kāi)，以使公眾能在初審階段就能了解，并將自己的意見(jiàn)及時(shí)反饋給人大代表，使人大代表得以在人大會(huì)議上代表民眾表達(dá)意見(jiàn)，使預(yù)算中的公眾參與得以實(shí)現(xiàn)。(3)預(yù)算信息必須易于理解、具有可讀性。由于預(yù)算本身涉及很多專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如果預(yù)算編得象“天書(shū)”，代表看都看不懂，談何審議?因此，政府預(yù)算信息應(yīng)該力求一目了然，用詞避免模糊概念，詳細(xì)說(shuō)明各種收支的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，為代表和公眾理解預(yù)算信息提供背景知識(shí)。同時(shí)，預(yù)算信息還應(yīng)包括對(duì)上年度財(cái)政資金使用效益的評(píng)估說(shuō)明，從而為本年度改進(jìn)支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。
除了預(yù)算草案信息的公開(kāi)以外，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的初審、人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行會(huì)議審查過(guò)程的信息也應(yīng)向公眾公開(kāi)，包括允許公眾旁聽(tīng)、對(duì)一些涉及公共利益的重大項(xiàng)目的審議舉行公聽(tīng)會(huì)，以使公眾及時(shí)了解預(yù)算審議中的熱點(diǎn)、爭(zhēng)點(diǎn)并參與到審議過(guò)程。這可以使預(yù)算審議不再成為與公眾距離遙遠(yuǎn)的冷冰冰的政治過(guò)程，而是與其切身利益密切相關(guān)的利益博弈，激發(fā)公眾參與的熱情。
(二)人大獲得對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)是人大發(fā)揮作用的關(guān)鍵如前所述，目前我國(guó)人大代表對(duì)預(yù)算草案只擁有整體通過(guò)權(quán)或整體否決權(quán)，在法律上沒(méi)有就預(yù)算草案的部分內(nèi)容提出修正案的權(quán)力。這一規(guī)定使人大的實(shí)際審議能力大打折扣。而從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)的議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的控制權(quán)不僅體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算案的審批權(quán)，更體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算的修正權(quán)。即議會(huì)可以針對(duì)政府預(yù)算草案中的某些部分提出修改的建議或直接通過(guò)修正案。可以說(shuō)，議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的修正權(quán)是現(xiàn)代議會(huì)的核心預(yù)算權(quán)力，直接影響著議會(huì)的預(yù)算能力的大小，是現(xiàn)代議會(huì)不可或缺的權(quán)力。而賦予人大代表針對(duì)預(yù)算草案提出修正案的權(quán)力也是較為適合我國(guó)國(guó)情的一種做法，這可以對(duì)現(xiàn)階段人大代表只有討論權(quán)而無(wú)實(shí)質(zhì)修改權(quán)，分組討論中代表意見(jiàn)無(wú)法都被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所反應(yīng)等問(wèn)題一并解決。事實(shí)上，這項(xiàng)改革在某些地方的人大已經(jīng)在進(jìn)行之中，如浙江溫嶺的參與式預(yù)算模式中就包括：5名以上的代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，修正權(quán)限包括：削減、否決、增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。[42]2009年上海閔行區(qū)人大也開(kāi)始了相關(guān)試點(diǎn)，但迄今還沒(méi)有在縣以上的人大做過(guò)。[43]
不少?lài)?guó)家對(duì)議會(huì)的修正權(quán)都有一定限制，如英國(guó)議會(huì)對(duì)政府提交的預(yù)算案，只能作減額修正，不得為增額修正。德國(guó)議會(huì)對(duì)預(yù)算如作出增加收入或減少支出的修正，就不需要政府同意;但如果是減少收入或增加支出則需要政府同意。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所謂的“憲法”第70條也規(guī)定，“立法院”對(duì)“行政院”所提預(yù)算案，不得為增加支出之提議。[44]而有些國(guó)家議會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)力非常大，幾乎不受限制。如在美國(guó)，盡管總統(tǒng)享有預(yù)算提案權(quán)，但對(duì)于財(cái)政事項(xiàng)，國(guó)會(huì)擁有最終決定權(quán)，對(duì)政府預(yù)算提案擁有完全自由的修正權(quán)(但對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)的預(yù)算，總統(tǒng)擁有否決權(quán))。[45]我國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)是否應(yīng)有所限制，特別是能否對(duì)支出作增額修正，這一問(wèn)題還有待于進(jìn)一步的探討。但賦予人大對(duì)政府預(yù)算的減額修正權(quán)則不應(yīng)有任何障礙。
(三)健全人大對(duì)預(yù)算草案的審批程序是人大發(fā)揮作用的重要保障西諺云：正義不僅必須實(shí)現(xiàn)，且須以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要保證。欲使人大的預(yù)算審批大權(quán)不旁落，必須從程序上予以保障。英美等不少?lài)?guó)家都直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過(guò)程，通過(guò)的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過(guò)的其他法律具有同等的法律效力。其預(yù)算審批的程序也都由法律明確規(guī)定，十分嚴(yán)格。如在德國(guó)、法國(guó)，預(yù)算草案都必須在議會(huì)經(jīng)過(guò)“三讀”之后方能通過(guò)。在“三讀”過(guò)程中，代表各個(gè)黨派的議員可以對(duì)預(yù)算案提出基本看法，財(cái)政部也可進(jìn)行答復(fù)。日本國(guó)會(huì)則會(huì)通過(guò)全院會(huì)議質(zhì)詢(xún)、一般質(zhì)詢(xún)、舉行公聽(tīng)會(huì)等方式聽(tīng)取意見(jiàn)。[46]此外，無(wú)論是在實(shí)行一院制議會(huì)的國(guó)家，還是兩院制議會(huì)的國(guó)家，預(yù)算的具體審核都是由設(shè)計(jì)院的各種常設(shè)委員會(huì)與其下屬的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)表決。如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有預(yù)算辦公室，[47]參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。[48]
結(jié)合國(guó)外預(yù)算審批的經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)人大制度的實(shí)際狀況，對(duì)于我國(guó)人大的預(yù)算審批程序可以從以下幾個(gè)方面加以完善：
第一，延長(zhǎng)預(yù)算討論的審議時(shí)間。各國(guó)議會(huì)對(duì)預(yù)算審議時(shí)間一般都較長(zhǎng)。美國(guó)從總統(tǒng)在每年2月的第一個(gè)周一前將預(yù)算草案提交議會(huì)，到6月30日前，國(guó)會(huì)完成年度撥款議案，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月。[49]法國(guó)議會(huì)從每年10月份的第一周開(kāi)始審議預(yù)算案，直到12月，議會(huì)審議時(shí)間達(dá)3個(gè)月。德國(guó)議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間也有3個(gè)多月。[50]這樣的期限，給了議員較為充分的思考、討論時(shí)間，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共資金的合理配置。我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間也應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)。盡管我國(guó)人大的整體會(huì)期在短期內(nèi)無(wú)法改變，但至少應(yīng)當(dāng)適當(dāng)壓縮對(duì)政府工作報(bào)告的討論，將對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間從目前僅有半天的討論時(shí)間，延長(zhǎng)為2至3天。以確保預(yù)算的審批真正成為人大會(huì)議的中心議題之一。
第二，鑒于我國(guó)人大的會(huì)期制度在短期內(nèi)無(wú)法改變的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算初步審查制度納入立法視野，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委作為專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的職能，為預(yù)算的細(xì)化以及合理化、科學(xué)性進(jìn)行事先審查和把關(guān)。事實(shí)上，近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始注重發(fā)揮人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的作用，彌補(bǔ)了人大開(kāi)會(huì)過(guò)短，人大開(kāi)會(huì)期間難以進(jìn)行切實(shí)有效的審議的缺陷。但即使是財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的初審仍然存在審議時(shí)間過(guò)短、討論不充分、缺少公眾參與等問(wèn)題，再加上相關(guān)委員會(huì)的人員組成、議事規(guī)則不健全等因素的影響，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的審議效果仍不能說(shuō)非常理想。欲進(jìn)一步提高人大會(huì)預(yù)審的效果，可以考慮從以下幾個(gè)方面著手：(1)延長(zhǎng)初審時(shí)間。預(yù)算草案應(yīng)在人大開(kāi)會(huì)之前兩至3個(gè)月即提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委初審;同時(shí)，相關(guān)信息應(yīng)一并向人大代表和社會(huì)公眾，包括民間團(tuán)體、智庫(kù)公開(kāi)，以便其向人大會(huì)反映有價(jià)值的意見(jiàn)。(2)充分發(fā)揮人大其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和人大會(huì)工作委員會(huì)的作用，如農(nóng)業(yè)與農(nóng)村(工作)委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)/環(huán)境與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委、法制工作委員會(huì)等也應(yīng)可以就各自所涉及領(lǐng)域的預(yù)算部分進(jìn)行初審，再將其意見(jiàn)匯總給財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委。(3)適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的規(guī)模，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的成員應(yīng)具備相應(yīng)的財(cái)經(jīng)知識(shí)、法律知識(shí)，并應(yīng)包括一定的專(zhuān)業(yè)人士，以確保其初審的客觀、中立和專(zhuān)業(yè)性。(4)細(xì)化預(yù)算初審的程序規(guī)則。如對(duì)初審中的聽(tīng)取意見(jiàn)程序，應(yīng)規(guī)定各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)在初審階段，可以就預(yù)算草案中的部分項(xiàng)目舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)取公眾和有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)，也可以通過(guò)質(zhì)詢(xún)、舉行聽(tīng)證會(huì)等方式，要求財(cái)政部門(mén)及相關(guān)政府部門(mén)就有關(guān)收支項(xiàng)目的合法性、合理性接受公眾和委員會(huì)的提問(wèn)，進(jìn)行口頭答辯。在這方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省預(yù)算追加聽(tīng)證辦法》，對(duì)一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項(xiàng)目，實(shí)行由專(zhuān)家、學(xué)者和相關(guān)部門(mén)參加的聽(tīng)證制度。這一做法值得最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)予以借鑒。此外，為了保證人大代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)能夠在人大會(huì)的初審中得以體現(xiàn)，應(yīng)對(duì)初步審查中對(duì)公眾意見(jiàn)的處理予以規(guī)定。如可規(guī)定，對(duì)某一部門(mén)或項(xiàng)目預(yù)算，如有超過(guò)一定人數(shù)的人大代表或民眾都提出了相同或類(lèi)似意見(jiàn)，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委應(yīng)當(dāng)在其初審報(bào)告中對(duì)相關(guān)意見(jiàn)予以反映，并作出答復(fù)。(5)明確初步審查的法律后果。由于預(yù)工委畢竟只是人大會(huì)這個(gè)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作部門(mén)，財(cái)經(jīng)委也是人大下屬的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其人數(shù)占全體代表的比例極低，如規(guī)定財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初審可對(duì)預(yù)算草案行使否決權(quán)，未通過(guò)初步審查就不能提交人大審批，其結(jié)果可能會(huì)使財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的權(quán)力過(guò)大，也會(huì)使我國(guó)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)委員所具有的代表性和代表權(quán)高于非常設(shè)機(jī)構(gòu)成員的代表性和代表權(quán)這一問(wèn)題更加凸顯，這在一定程度上已經(jīng)與人民代表大會(huì)制度的真正含義產(chǎn)生了差異，而這種差異也會(huì)影響到人大本身的地位和形象。[51]同時(shí)，盡管不少?lài)?guó)家也建立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)行使初步審查權(quán)，但初步審查機(jī)構(gòu)一般都僅有建議權(quán)。因此，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初步審查結(jié)論以具備“建議性”而非強(qiáng)制性為宜，但財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委應(yīng)形成初步審查報(bào)告，在人大會(huì)議上將初步審查結(jié)果向代表予以報(bào)告，如果有政府拒絕依據(jù)初審意見(jiàn)修改的情形，也應(yīng)一并說(shuō)明，并可建議代表行使否決權(quán)。如此，雖然財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初步審查只具備建議權(quán)，但仍能對(duì)政府部門(mén)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的拘束力。
第三，確立分項(xiàng)審批的表決方式。實(shí)行分項(xiàng)審批方式，可以將政府預(yù)算按部門(mén)或項(xiàng)目分解為不同部分，由人大逐項(xiàng)審議通過(guò)。這可以使人大代表只對(duì)他們認(rèn)為不合理的部門(mén)或項(xiàng)目預(yù)算議案投反對(duì)票，而其余的議案則能順利通過(guò)。這可以減輕人大代表對(duì)預(yù)算草案遭到整體否決的嚴(yán)重后果的顧慮，從而大膽地行使手中的表決權(quán)，表達(dá)其真實(shí)意思。同時(shí)，分項(xiàng)預(yù)算的否決不僅影響來(lái)年的預(yù)算執(zhí)行，而且必然招致法律對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)罰。因此，這種方式必然增加預(yù)算編制部門(mén)的工作壓力，促使其盡量?jī)?yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。[52]此外，分項(xiàng)審批的表決方式也有利于人大集中精力對(duì)某些重點(diǎn)項(xiàng)目，如新增收支項(xiàng)目、涉及巨額財(cái)政資金的項(xiàng)目等，進(jìn)行重點(diǎn)審議，從而更加有的放矢地行使預(yù)算的審批監(jiān)督權(quán)力。
總之，公共財(cái)政是現(xiàn)代民主政府的根基，其核心是代議機(jī)關(guān)掌握國(guó)家的預(yù)算審批權(quán)。[53]要真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，人民必須能夠看緊政府的“錢(qián)袋子”，通過(guò)依法管錢(qián)來(lái)達(dá)到依法治權(quán)的目的。人大作為人民的代表機(jī)構(gòu)，必須在這一過(guò)程中切實(shí)發(fā)揮作用，擺脫“橡皮圖章”的尷尬地位，充分行使預(yù)算審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)的有效監(jiān)控。當(dāng)然，科學(xué)、民主、統(tǒng)一的預(yù)算法制的建立還包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)的法制化，這些制度與人大的預(yù)算審批制度環(huán)環(huán)相扣，同樣需要理論界予以更多關(guān)注與探討。
【注釋】
[1]參見(jiàn)李煒光：《最重要是公開(kāi)政府花錢(qián)的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]參見(jiàn)王小喬：《四萬(wàn)億沖刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]參見(jiàn)洪丹：《荒謬無(wú)比的“歲末突擊花錢(qián)”》，《南方周末》2007年11月29日;胡澤之、石明霞：《年底突擊花錢(qián)是對(duì)納稅人權(quán)利的不尊重》，《人民政協(xié)報(bào)》2008年1月14日。
[4]參見(jiàn)韓大元、林來(lái)梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專(zhuān)題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第441頁(yè)。
[5]參見(jiàn)童之偉主編：《憲法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第232頁(yè)。
[6]參見(jiàn)張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第51頁(yè)。
[7]參見(jiàn)(英)洛克：《政府論》下篇，商務(wù)印書(shū)館1964年版，第77頁(yè)。
[8](美)約塞夫·斯托里：《美國(guó)憲法評(píng)注》，毛國(guó)權(quán)譯，上海三聯(lián)書(shū)店2006年版，第408頁(yè)。
[9](美)格爾哈斯·倫斯基：《權(quán)力與特權(quán)——社會(huì)分層理論》，浙江人民出版社1988年版，第8頁(yè)。
[10]童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第291頁(yè)。
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