淺談完善國家機構組織法研究

　　摘要：國家機構是憲法的核心內(nèi)容之一，國家機構組織法是憲法相關法的重要方面，在法律體系中具有重要地位。國家機構組織法一般表現(xiàn)為憲法相關條款、專門的國家機關組織法和單行法律的有關規(guī)定。健全和完善國家機構組織立法，一要正確認識和處理國家機構組織法與機構改革的關系，在推進機構改革進程中遵循組織法定原則;二要隨著機構改革的深入，適時制定相關組織法，提高立法層次并完善相關規(guī)定，逐步實現(xiàn)國家機構組織的法定化。

　　關鍵詞： 國家機構組織法/法律地位/淵源形式/健全與完善

　　前 言

　　國家機構是憲法的核心內(nèi)容之一。國家機構組織法對于加強政權建設、鞏固機構改革成果，保證國家機構依法行使權力、履行職責，具有重要作用。健全和完善國家機構組織法，也有利于中國特色社會主義法律體系的形成和完善。

　　一、國家機構組織法的地位和淵源形式

　　(一)國家機構組織法在法律體系中的地位

　　一般認為，國家機構是為實現(xiàn)國家職能而建立起來的各類國家機關的總稱。國家機構組織法是關 于國家機構組織活動原則、各類國家機關的產(chǎn)生、組織、職權等憲法和法律規(guī)范的總和。

　　國家機構組織法在一國法律體系中具有重要地位。從各國立法看，多實行嚴格的“組織法定主義”，國家機構組織法屬于憲法性法律。如德國《聯(lián)邦憲法法院法》》、俄羅斯《聯(lián)邦政府組織法》、日本的《內(nèi)閣法》和《國家行政組織法》、韓國的《政府組織法》等。

　　在我國，國家機構組織法屬于憲法相關法。它在已經(jīng)形成的中國特色社會主義法律體系中具有特殊地位。

　　1.國家機構是憲法的核心內(nèi)容之一

　　孫中山說：憲法者，國家之構成法。[1]從“憲法”一詞的含義看，憲法本身就是“組織”、“結構”或“機構”的意思;從憲法的內(nèi)容看，國家機構是憲法最主要的內(nèi)容之一;從憲法的功能看，憲法最主要的功能是規(guī)范國家權力，使各類國家機關按法定的原則、方式和程序行使權力，防止權力濫用。

　　2.國家機構組織法是憲法相關法的重要內(nèi)容

　　在中國特色社會主義法律體系中，與憲法關系最密切的憲法相關法是最重要的法律部門之一。[2]而憲法相關法是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括有關國家機構的產(chǎn)生、組織、職權和基本工作制度方面的法律，有關民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，有關維護國家主權、領土完整和國家安全方面的法律以及有關保障公民基本政治權利方面的法律。[3]國家機構組織法即屬此類。

　　3.國家機構組織法屬于基本法律的重要方面

　　根據(jù)憲法第六十二條，全國人大有權制定和修改國家機構等方面的基本法律?！读⒎ǚā返诎藯l確定了國家機構組織法定原則，明確各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權等事項，只能由法律規(guī)定。因此，國家機構組織法屬于基本法律的重要方面。

　　(二)國家機構組織法的淵源形式

　　國家機構組織法的淵源，即有關各類國家機關的產(chǎn)生、組織、職權在憲法、法律中的表現(xiàn)形式。

　　在我國，根據(jù)憲法和《立法法》的相關規(guī)定，國家機構組織法的主要淵源形式是下列幾方面。

　　1.憲法的有關規(guī)定

　　憲法有關國家機構的條款，屬于國家機構組織法第一層次的規(guī)范。憲法的有關規(guī)定作為國家機構組織法的淵源，不僅表現(xiàn)為其作為國家機構組織法的基本規(guī)范，如憲法第三章關于國家機構的規(guī)定，更體現(xiàn)為憲法的規(guī)定是指導國家機構行使職權的基本準則，如國家尊重和保障人權、民主集中制、法治等原則。

　　2.專門的國家機關組織法

　　專門的國家機關組織法，即《全國人大組織法》、《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》等。此外，還有規(guī)范人大代表產(chǎn)生、活動的《選舉法》、《代表法》以及規(guī)范機關工作人員的《公務員法》等。[4]

　　3.單行法律的有關規(guī)定

　　有些單行法律關于國家機關組織、職權等內(nèi)容，如《國防法》關于中央軍委的職權的條款，《中國人民銀行法》關于中國人民銀行的性質(zhì)和職權等規(guī)定，《食品安全法》關于國務院食品安全委員會、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門，以及縣級以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門食品安全監(jiān)督管理職責的規(guī)定等等，也屬于國家機構組織法的范疇。

　　(三)幾個問題的探討

　　1.行政法規(guī)和地方性法規(guī)能否規(guī)定國家機構的產(chǎn)生、組織和職權

　　按照職權法定原則和《立法法》第八條，各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權等事項，只能由法律規(guī)定。這是否意味著，法律以外的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，不得規(guī)定各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權?

　　根據(jù)1982年《憲法》，國務院的組織由法律規(guī)定，但國務院有權規(guī)定各部和各委員會的任務和職責。因此，國務院的組織應由《國務院組織法》規(guī)定，國務院可以在憲法和法律規(guī)定的關于國務院行政機構的職權的范圍內(nèi)，對國務院機構的職權，作具體的規(guī)定，如1997年《國務院行政機構設置和編制管理條例》、2007年《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和2006年《公安機關組織管理條例》等。但行政法規(guī)還不是嚴格意義的國家機構組織法的淵源，盡管它可以是國家機構組織法的下位法規(guī)范。

　　另外，根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)一般不能規(guī)定人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權，除非有法律的授權規(guī)定。如根據(jù)《地方組織法》第六十九條，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其會可以根據(jù)地方組織法和實際情況，對執(zhí)行中的問題作具體規(guī)定。因此，嚴格來說，地方性法規(guī)也不是國家機構組織法的淵源，但可以是國家機構組織法的下位法規(guī)范。

　　2.全國人大及其會關于機構改革的決定是否屬于國家機構組織法的范疇

　　1954年《國務院組織法》列舉國務院各部、各委員會具體名稱后，有關國務院機構的改革，沒有采取修改《國務院組織法》的方式，而是采取由全國人大及其會作出決定的方式進行。

　　1982年《國務院組織法》不再列舉國務院各部、各委員會具體名稱，有關國務院機構改革的問題，沿襲由全國人大及其會作出決定的方式。根據(jù)《國務院組織法》，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或合并，經(jīng)提出，由全國人大決定;在全國人大閉會期間，由全國人大會決定?？梢姡珖舜蠹捌鋾τ趪鴦赵簷C構改革，是以決定的形式而不是通過修改《國務院組織法》的方式進行的，且只是對每一屆國務院機構的調(diào)整。因此，全國人大及其會關于國務院機構改革的決定，屬于決定重大事項或組織其他中央國家機關，不屬于國家機構組織法的淵源形式。

　　3.國務院的規(guī)范性文件不屬于國家機構組織法

　　國務院關于機構設置、職責、編制的規(guī)范性文件，主要有下面兩種：

　　一是《國務院關于機構設置的通知》、《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》和《國務院關于議事協(xié)調(diào)機構設置的通知》。顯然，它們是規(guī)范性文件，不屬于國家機構組織法的范疇。

　　二是國務院各部門的“三定規(guī)定”。由于我國依法行政進程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒有像有些國家那樣制定部門組織法，而是通過“三定規(guī)定”界定行政機關職能、設定行政機關內(nèi)部機構、核定行政機關編制。

　　; 關于“三定規(guī)定”的法律地位，一種說法，認為它是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務院部門履行職能的重要依據(jù)。[5]另外一種說法，認為它是與行政法規(guī)同等效力的政策性法規(guī)文件。[6]國務院辦公廳2005年7月9日印發(fā)的《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》指出：“推行行政執(zhí)法責任制首先要梳理清楚行政機關所執(zhí)行的有關法律、法規(guī)和規(guī)章以及國務院部門‘三定規(guī)定’”。這個表述實際上確定了“三定規(guī)定”在執(zhí)法中的地位。

　　但從嚴格法律意義上看，“三定規(guī)定”雖經(jīng)國務院批準、國務院辦公廳發(fā)布，具有執(zhí)行力，但它們不具有國家機構組織法的一般屬性，不屬于國家機構組織法。

　　二、國家機構組織法的不足

　　國家機構組織法在一國法律體系中具有重要地位。但按照完善中國特色社會主義法律體系的要求，國家機構組織法存在一些不足。

　　(一)立法不夠健全

　　國家機構涉及整個國家組織體系，包括國家機構和國家機關的縱的系統(tǒng)和橫的結合，主要應當通過憲法和憲法相關法予以調(diào)整。但現(xiàn)有的國家機構組織法距離建立完備立法框架的要求尚有差距。

　　1.中央和地方國家機構方面

　　除了《憲法》有關規(guī)定、《全國人大組織法》、《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》外，缺乏有關國家機構具體設置的其他法律。

　　2.中央與地方政府派出機關或部門派出機構的方面

　　缺乏中央與地方政府派出機關或部門派出機構的法律;已經(jīng)實施五十多年的《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》也已經(jīng)廢止。

　　3.中央與地方及地方各級國家機構關系的方面

　　一是憲法或法律缺乏明確規(guī)定。1982年憲法規(guī)定了中央與地方的國家機構、中央與地方國家機構職權劃分的總原則，但缺乏有關中央與地方國家機構職權劃分的法律規(guī)范，使有關中央與地方國家機構的職權的劃分和調(diào)整缺乏嚴格的依據(jù)。

　　二是上下隸屬關系缺乏法律調(diào)整。根據(jù)《地方組織法》第六十六條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門業(yè)務指導或者領導”。但目前還沒有相應的法律或行政法規(guī)。

　　(二)立法不夠完善

　　1.有的內(nèi)容過于原則、粗疏

　　例如，現(xiàn)行的《國務院組織法》共十一條，其中涉及國務院職權的規(guī)定僅有一條，而且這一條只規(guī)定了“國務院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權”。而且，國務院機構的法定分類也與國務院機構的實際設置不完全相符。《全國人大組織法》的有些規(guī)定也需要修改。

　　2.有些內(nèi)容已經(jīng)過時

　　如《地方組織法》第六十八條關于人民政府可以設立若干派出機關的規(guī)定，已與實際情況相去甚遠，特別是隨著改革開放的不斷深化，絕大多數(shù)地方已撤銷了行政公署和區(qū)公所這一級的機關設置?，F(xiàn)行的《地方組織法》中仍然保留著這一機關設置的規(guī)定，明顯與行政區(qū)劃變更和農(nóng)村的實際不相符。

　　3.有的規(guī)定不科學

　　如1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，主要是在1954年制定的法院、檢察院組織法的基礎上修改的，[7]盡管1983年對兩個法進行部分修改，2006年又對《人民法院組織法》作了修改(這次修改的針對性很強，就是將死刑核準權收歸最高人民法院統(tǒng)一行使，實際上是恢復為1979年時的狀態(tài))，但是，現(xiàn)行《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》關于法院、檢察院的任務的規(guī)定，關于法院、檢察院體制和工作機制的規(guī)定，關于法院、檢察院內(nèi)部機構設置的規(guī)定，關于地方法院、檢察院以及專門法院、檢察院的規(guī)定等，仍不適應需要。

　　4.有的與上位法不一致，甚至背離組織法定原則

　　如《國務院組織法》實施了二十八年，有些規(guī)定需要完善。7例如，按《國務院工作規(guī)則》的規(guī)定，“副、國務委員按分工負責處理分管工作，受委托，負責其他方面的工作或者專項任務”，這與《國務院組織法》中“國務委員受委托，負責某些方面的工作或者專項任務”的表述不一致。

　　5.國家機構立法尚不能完全適應建立市場經(jīng)濟體制、依法治國的需要和機構改革的要求

　　例如，《地方組織法》籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級以上地方各級人民政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”行使的職權，“上下一般粗”，沒有反映不同層級政府職能配置科學化的發(fā)展趨勢;有些規(guī)定涉及政府的管理職能較多，對建設服務型政府的要求體現(xiàn)不夠;法官、檢察官制度和管理體制的改革成果沒有通過立法加以體現(xiàn)。

　　(三)立法層次較低，缺乏應有的規(guī)范性和法律效力

　　國家機構組織法本屬于憲法相關法，層次應當比較高，但目前總的來看，國家機構組織立法的層次較低。如對國務院各部門的主要職責、內(nèi)設機構和人員編制，主要由國務院各部門的主要職責、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定(“三定規(guī)定”)規(guī)范。“三定規(guī)定”基本上適用于一屆政府任期內(nèi)，其相對穩(wěn)定性、法律強制性性尚待確定。

　　對政府部門的主要職責、隸屬關系和體制等內(nèi)容，經(jīng)常采用規(guī)范性文件的形式，缺乏有效的監(jiān)督條款。

　　另外，目前對黨和國家機構間的職能和相互關系，缺乏法律上的明確規(guī)定，權力運作機制在執(zhí)行中有時失之規(guī)范?？梢哉f，在一定程度上和范圍內(nèi)，在國家機構組織、職能、人員編制方面，政策和行政手段還代替著法律的功能。

　　三、國家機構組織法的健全和完善

　　上述國家機構組織法存在的不足，是與我國尚處于社會主義初級階段的基本國情相適應的，也與我國民主政治建設的發(fā)展和政治體制改革的進程密切相關。按照十七大“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責”的要求，健全和完善國家機構組織法，要認真研究解決以下幾個問題。

　　(一)正確認識和處理國家機構組織法與機構改革的關系

　　加快推進國家機構組織的法治化，必須與深化機構改革和司法體制、工作機制改革的總體要求相適應。目前，統(tǒng)籌黨委、政府和人大機構設置剛提上議程，政府機構改革正在進行，司法體制和工作機制如何改革，也正在探索之中，這些在客觀上都給國家機構組織法帶來一定的難度：機構改革的特點是“變”，變革原有的機構、體制和工作機制;國家機構組織法的特點是“定”，一旦規(guī)定下來，各級機構都要一體執(zhí)行。因此，新舊體制轉換時期的國家機構組織法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點。這就要求，一方面要大力推進機構改革，不能以不完善的規(guī)定抵制改革，另一方面又要符合組織法定原則，不能突破憲法和法律的規(guī)定去搞機構改革。

　　為此，要科學界定國家機構的權力和責任，正確處理國家機構組織法與統(tǒng)籌黨委、政府和人大機構設置，與政府機構改革、與司法體制和工作機制改革的關系，既要堅持國家機構的改革方向，又要為進一步的機構改革留有充分余地;既要保持國家機構組織法的相對穩(wěn)定性，又要隨著機構、體制和機制改革的深化和形勢發(fā)展的需要，適時修改國家機構組織法。

　　(二)適時修訂相關組織法，逐步實現(xiàn)國家機構組織的法定化

　　組織法定原則，要求在科學配置機構職能、合理劃分權限、職責基礎上，通過制定或修訂法律，逐步做到國家機構組織的法定化。

　　1.著手修訂《國務院組織法》和《全國人大組織法》

　　應按照《憲法》關于“國務院的組織由法律規(guī)定”的要求，在《國務院組織法》中列舉國務院的組成部門，并規(guī)定國務院機構的種類;同時，通過修改《國務院組織法》，進一步明確國務院常務會議和全體會議的職責，副、國務委員的職責區(qū)分及其與的工作職責關系。[8]

　　1982年制定的《全國人大組織法》的修改，已經(jīng)列入十一屆全國人大會的立法規(guī)劃，應及時啟動修改程序，在總結全國人大工作實踐經(jīng)驗基礎上，對《全國人大組織法》加以修改，完善有關規(guī)定。

　　2.分別制定《地方人大組織法》和《地方政府組織法》

　　現(xiàn)行《地方組織法》是將地方人大和地方人民政府合并規(guī)定的，內(nèi)容顯得龐雜，有些內(nèi)容不能適應或不能完全適應建設法治政府、服務型政府的要求。因此應當分別制定《地方人大組織法》和《地方政府組織法》。

　　3.盡快修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》

　　鑒于《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的部分條款已與新形勢和任務不相適應，應在改革司法體制和工作機制的基礎上，盡快修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，完善關于法院、檢察院的任務，法院、檢察院體制和工作機制，法院、檢察院內(nèi)部機構設置，以及人民陪審員制度等規(guī)定。

　　4.提高立法層次，進一步完善組織機構實體性法規(guī)

　　應結合行政管理體制改革和司法體制和工作機制改革的進程，統(tǒng)籌考慮、有序推進立法，逐步出臺機構組織的行政法規(guī)或司法解釋，條件成熟時上升為法律。

　　特別是要在進一步完善“三定規(guī)定”的同時，逐步以立法形式對各部門的性質(zhì)、法律地位、職責權限、內(nèi)設機構以及領導職數(shù)等作出明確規(guī)定和具體規(guī)范。在制定和實施部門組織單行法的基礎上，適時研究制定部門組織基本法。

　　值得注意的是，2006年11月1日國務院第154次常務會議通過了《公安機關組織管理條例》，這是我國第一部規(guī)范公安機關組織管理的行政法規(guī)，也是第一部規(guī)范政府部門職能配置、機構設置和人員編制的行政法規(guī)。以后還制定了《國家安全機關組織管理條例》、《政府參事工作條例》和《行政學院工作條例》等。這些行政法規(guī)的出臺，標志著向“政府職責、機構和編制的法定化”的目標邁出了重要的步伐。

　　注釋:

　　[1]《〈中華民國憲法史〉前編序》，《孫中山全集》第五卷，中華書局1985年版，第319頁

　　[2]筆者認為，憲法不是一個法律部門，而是居于各法律部門之上的國家根本法。關于這一點，請參閱全國人大會領導最近的有關講話。

　　[3]參見楊景宇：《我國的立法體制、法律體系和立法原則。

　　[4]法學界一般將行政組織法、公務員法、國家賠償法等當作行政法，而不當作憲法相關法來研究，這實在是一個誤解。筆者認為在我國，可以肯定地說，行政組織法、公務員法、國家賠償法，主要是憲法相關法，憲法學界應取得共識，并加強這方面的研究。

　　[5]《中央編辦負責人就國務院部門“三定”工作答人民日報、新華社記者問》，載《人民日報》，2008年7月17日。

　　[6]《關于事業(yè)單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》(組通字〔2006〕27號)。

　　[7]1979年對《人民法院組織法》的修改與對《人民檢察院組織法》的修改不盡相同。對于《人民法院組織法》的修改較少，除了重申法院獨立進行審判，只服從法律等原有的重要規(guī)定以外，還在任務、辯護制度、人民陪審和對已發(fā)生法律效力的錯案糾正等問題上，作了若干補充和修改。而對于《檢察院組織法》，主要是在檢察院的性質(zhì)、上下級關系等方面作了較大的修改。參見：彭真《關于七個法律草案的說明》(1979年年6月26日)，載《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版第10-11頁。

　　[8]1998年國務院機構改革時，國務院領導就提出要修改《國務院組織法》，將國務院機構設置、職能法定化。1999年7月31日國務院第六次常務會議審議并原則通過了《國務院組織法》修訂草案。會議決定，《國務院組織法》修訂草案經(jīng)進一步修改后提交全國人大會審議。但有不同意見認為，憲法規(guī)定國務院可以自己決定部門職權劃分，如果法定化以后，國務院要改革就要改組織法。最后，修訂草案沒能提交全國人大會審議修改。