(二)社會公權(quán)力制約制度

　　在國家層面，為了控制國家權(quán)力的濫用，人類已經(jīng)創(chuàng)制了一系列制約權(quán)力的制度。從某種意義上說，這些制度是人類在政治領(lǐng)域中為解決權(quán)力控制問題的“技術(shù)”發(fā)明。這些“技術(shù)”主要有：以超國家權(quán)力制約國家權(quán)力、以國家權(quán)力制約國家權(quán)力、以社會權(quán)力制約國家權(quán)力?；谏鐣珯?quán)力和國家公權(quán)力的同質(zhì)性，這三種制約權(quán)力的“技術(shù)”在社會組織層面仍然有適用的必要。當(dāng)然，鑒于社會組織和國家組織在性質(zhì)、規(guī)模、職能方面的差異，需要做相應(yīng)改造或調(diào)整。具體包括如下內(nèi)容：

　　首先是國家權(quán)力對社會權(quán)力的制約。關(guān)于這一問題，郭道暉教授有過非常精辟的論述。他指出：“國家權(quán)力對社會權(quán)力的制約主要是強調(diào)法律約束。任何社會組織的成立和活動都必須遵守國家憲法和法律，及有關(guān)這些組織的特別法，如政黨法、社團法、新聞法、宗教法、工會法等規(guī)范。”“這些法律、法規(guī)固然是要加強對社會組織的活動的管理，對社會組織的活動與社會權(quán)力施以必要的限制，使之遵守法制和社會秩序、安全、衛(wèi)生和公平正義等原則和社會公德;但限制的目的仍然在于保障其正當(dāng)?shù)?、有益的或無害的活動自由，不宜限制過死。”{9}227也就是說，第一，國家權(quán)力對社會權(quán)力的控制必須遵循法治的原則，在憲法和法律的框架下進行。國家應(yīng)當(dāng)制定和完善有關(guān)規(guī)范社會組織活動的法律，明確社會組織活動的界限。第二，國家權(quán)力對社會公權(quán)力的制約是控制不是壓制，更不是干預(yù)，國家的相關(guān)立法和執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)尊重和落實社會組織所享有的憲法上的基本權(quán)利和自由，如結(jié)社權(quán)、自治權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等。

　　其次是社會公權(quán)力內(nèi)部的相互制約。人類幾百年的憲政史已經(jīng)證明，由于人性本身的不完美，分權(quán)制衡制度或許不能完全杜絕公權(quán)力的濫用，但這一制度卻是目前人類所發(fā)現(xiàn)的最為有效的控制公權(quán)力濫用的制度。為了控制社會公權(quán)力的濫用，社會公權(quán)力之間的分權(quán)制衡也應(yīng)當(dāng)成為社會憲政的一個重要制度內(nèi)容。我們看到，許多國家關(guān)于各類社會組織的立法，大都強制性規(guī)定了社會組織必須設(shè)立成員大會(或者成員代表大會)、理事會、監(jiān)事會(或監(jiān)事)、仲裁庭等組織機構(gòu)，并且規(guī)定了不同組織機構(gòu)相互制衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)說這是符合社會憲政的制度理念的。德國的政黨制度堪稱這方面的典型。德國政黨法規(guī)定，各個政黨必須設(shè)立黨員大會或者黨員代表大會(至少每兩年必須召開一次)，作為政黨的最高權(quán)力機關(guān)，享有最高決策權(quán)，包括制定黨綱、章程，選舉黨委會主席及委員、仲裁庭仲裁員;政黨委員會是黨員大會或者代表大會的執(zhí)行機構(gòu)，對其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，政黨委員會至少每兩年向政黨大會或者代表大會匯報工作成效及財務(wù)運作情況，接受審查監(jiān)督。仲裁庭是糾紛解決機構(gòu)，其職權(quán)主要是行使關(guān)于黨章及其他內(nèi)部規(guī)章的解釋及適用問題，審理黨員對政黨所做的開除黨籍不服提起的申訴。很明顯，按照德國政黨法規(guī)定，德國的政黨作為一個社會組織，其內(nèi)部完全按照三權(quán)分立制衡的憲法原則來運行，充分體現(xiàn)了憲政的精神理念。在我國，目前還沒有統(tǒng)一的或者單行的社會組織法來規(guī)范社會公權(quán)力機關(guān)的組織體制和運行機制，但一些省市的行業(yè)社團立法基本是與國際接軌的，一般都強制規(guī)定了會員大會(或者會員代表大會)、理事會、監(jiān)事會(或監(jiān)事)三種機構(gòu)分權(quán)制衡的模式。

　　再次是通過立法明確社會組織的信息公開義務(wù)以實現(xiàn)對社會公權(quán)力的控制。社會組織同時兼具公和私的雙重身份。在國家和社會組織之間的關(guān)系中，社會組織以私的身份存在。在社會組織與其成員及利益相關(guān)人的關(guān)系中，社會組織則是公共職能的履行者，具有“公”的身份。信息公開是現(xiàn)代法治和民主原則對公共職能承擔(dān)者、公權(quán)力的享有和行使者的基本要求，也是控制公權(quán)力濫用的重要手段。因此，通過立法明確社會組織的信息公開義務(wù)是非常必要的。

　　(三)社會公權(quán)力保障人權(quán)制度

　　社會公權(quán)力保障人權(quán)，是指社會公權(quán)力具有尊重和保障基本權(quán)利的憲法義務(wù)，而基本權(quán)利也具有直接對抗社會公權(quán)力的效力。這一制度和近幾十年各國學(xué)術(shù)界爭論不斷的“基本權(quán)利的第三人效力”問題密切相關(guān)，即憲法基本權(quán)利除了對國家機關(guān)具有效力之外，是否對國家機關(guān)以外的組織和個人也具有效力。盡管大陸法系和英美法系國家對這一問題的態(tài)度有所差異，但總體而言否定基本權(quán)利對第三人的直接效力，至多只是承認(rèn)基本權(quán)利對第三人的間接效力。{23}205從社會憲政的角度考量，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)基本權(quán)利對社會公權(quán)力的直接效力。

　　首先，基本權(quán)利對社會公權(quán)力具有直接效力是社會組織大量興起的必然要求。之所以現(xiàn)代憲政理論否認(rèn)基本權(quán)利對第三人的直接效力，與現(xiàn)代各國憲法堅持自由主義政治哲學(xué)的理論基礎(chǔ)具有直接關(guān)系。自由主義理論是建立在國家與社會二元劃分、個人和國家二元對立基礎(chǔ)上的理論體系。不同的是，英美的自由主義更強調(diào)國家的消極地位，而大陸法系國家除此以外還看重國家的積極功能。在這一基礎(chǔ)上，國家被視為惟一從事公共事務(wù)的場域，公法和國家或者國家機關(guān)具有了密不可分的聯(lián)系，基本權(quán)利的直接效力對象也只能是國家。如果承認(rèn)了作為公法的憲法基本權(quán)利對第三方的直接效力，無疑就打破了公私法的界限，私法自治的傳統(tǒng)遭到破壞，個人自由受國家侵害的危險性增強。同時也淡化了國家的人權(quán)保障義務(wù)，削弱了對國家權(quán)力侵犯人權(quán)的應(yīng)有警惕。

　　然而，隨著全球“社團革命”的興起，世界上大多數(shù)國家出現(xiàn)了國家公共領(lǐng)域和社會公共領(lǐng)域二元并存的格局。不獨掌握國家權(quán)力的機關(guān)對個人基本權(quán)利構(gòu)成直接威脅，而且日益組織化的社會組織對個人權(quán)利也有日趨嚴(yán)重的侵害之勢。在這種情況下，“囿于政治國家憲法范圍內(nèi)討論基本權(quán)利的水平效力已經(jīng)沒有任何意義了”。相反，“發(fā)展新型的保障基本權(quán)利免受具有潛在破壞性的社會交往權(quán)力的侵犯是必要的”。{6} 336。承認(rèn)基本權(quán)利條款對社會公權(quán)力的直接效力，可以為公民的基本權(quán)利提供更加有力的保障。

　　其次，基本權(quán)利對社會公權(quán)力的直接效力以“公權(quán)力行為”因素的存在為前提。社會憲政強調(diào)基本權(quán)力對社會公權(quán)力的直接效力，實際上是承認(rèn)基本權(quán)利的第三方直接效力。但是，基本權(quán)利對社會公權(quán)力具有直接效力，并不意味著在任何情況下基本權(quán)利都有對第三方的直接效力，而是說，基本權(quán)利能否對第三方發(fā)生直接效力關(guān)鍵是看第三方的行為中是否具有“公權(quán)力行為”因素的行為。只有存在公權(quán)力行為因素情形，基本權(quán)力才對社會組織具有直接效力，反之，便不具有直接效力。

　　再次，基本權(quán)利對社會公權(quán)力產(chǎn)生直接效力僅限于自由權(quán)。承認(rèn)基本權(quán)利對社會公權(quán)力具有直接效力，并非對所有類型權(quán)利都適用。從基本權(quán)利本身的性質(zhì)出發(fā)，適用的范圍僅限于自由權(quán)，主要包括選舉權(quán)、平等權(quán)、知情權(quán)、表達自由權(quán)及程序性權(quán)利。社會權(quán)的效力及于國家公權(quán)力而不應(yīng)及于社會公權(quán)力。

　　最后，基本權(quán)利對社會公權(quán)力的直接效力要求將社會公權(quán)力行為納入司法審查的對象范圍。如同國家公權(quán)力必須接受司法審查一樣，為了保障社會組織成員或利益相關(guān)人的權(quán)利不受侵犯，社會公權(quán)力也應(yīng)當(dāng)成為司法審查的對象。這是基本權(quán)利對社會公權(quán)力具有直接效力的必然結(jié)果。當(dāng)然，司法對社會公權(quán)力審查的范圍不是無限的，僅以涉及基本權(quán)利自由和正當(dāng)程序的事項為限，{24}38-39出于對社會組織自治權(quán)的尊重，對于社會組織內(nèi)部的技術(shù)性事項、非權(quán)力事項不宜納入司法審查范圍。

　　五、社會憲政的中國意義

　　就像憲政概念源自西方一樣，社會憲政也是一個源自西方的概念。從西方的發(fā)展脈絡(luò)考察，社會憲政是在國家憲政發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的，而且社會憲政的實施也離不開國家憲政的推動和保障。從這一點分析，社會憲政在西方頗有幾分后現(xiàn)代的色彩。這就使我國學(xué)界難免會質(zhì)疑社會憲政理論在我國的價值和意義。在我國，國家憲政仍然是一項未竟之事業(yè)，談社會憲政似乎有些不合時宜。然而，在全球化浪潮的沖擊下，我國處于前現(xiàn)代、現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代并存的共時性格局之中。雖然我國國家層面的憲政轉(zhuǎn)型仍未完成，但社會憲政的需求也已經(jīng)產(chǎn)生。盡管我國的社會組織數(shù)量、規(guī)模和西方國家相比有著較大差距，社會組織發(fā)展的體制環(huán)境和法律環(huán)境仍有很大的改善空間，但社會組織在我國的大量興起卻是一個不爭的事實。這實際上意味著我國面臨著建設(shè)國家憲政和社會憲政的雙重任務(wù)和壓力。特別是，我國還存在大量的半政府、半社會的組織，其享有和行使的公權(quán)力對公民權(quán)利和自由的危險性比名義上的國家機關(guān)有過之而無不及，這些公權(quán)力既難以得到國家層面的憲政約束，更談不上社會層面的憲政治理，儼然成了一個不受任何制約的獨立王國。這說明，我國社會憲政建設(shè)的壓力絲毫不比國家憲政小。因此，我國無論在理論和實踐層面都應(yīng)當(dāng)重視社會憲政問題。此外，作為一個后發(fā)法治現(xiàn)代化國家，社會憲政除了具有相對較容易被接受的特點外，它還具有培養(yǎng)民眾的憲政民主意識，積累憲政民主經(jīng)驗，彌補我國憲政啟蒙先天不足的特殊作用。這對推動我國國家層面的憲政民主建設(shè)是非常有益的。從這一意義上講，從社會憲政到國家憲政未嘗不是我國憲政轉(zhuǎn)型可供選擇的路徑之一。

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